Recomendaciones para una Gestión Sustentable Conjunta del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, Desaguadero y

del Bebedero

María Eugenia Di Paola y Ana Di Pangracio (FARN)

Daniel Blanco y Laura Vidal (Fundación Humedales)

Heber Sosa (Te.Co.Na. - IEF)

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Marzo 2012

El presente documento tiene por objetivo exponer las diversas opciones disponibles para viabilizar el trabajo conjunto y coordinado entre las diversas jurisdicciones involucradas en una cuenca

compartida y formular recomendaciones a las autoridades competentes para alcanzar una gestión sustentable conjunta del Sitio Ramsar “Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero”.

Recomendaciones para una Gestión Sustentable Conjunta del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, Desaguadero y

del Bebedero

María Eugenia Di Paola y Ana Di Pangracio (FARN)

Daniel Blanco y Laura Vidal (Fundación Humedales)

Heber Sosa (Tecnicatura Superior en Conservación de la Naturaleza / IEF)

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Contenidos

RECOMENDACIONES PARA UNA GESTIÓN SUSTENTABLE CONJUNTA DEL SITIO RAMSAR LAGUNAS DE GUANACACHE.............................................................................................. 4

I. Introducción....................................................................................................................... 4 El Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache ......................................................................................... 4 II. Marco normativo e institucional......................................................................................... 6 A nivel internacional ...................................................................................................................... 6 A nivel nacional.............................................................................................................................. 7 A nivel provincial............................................................................................................................ 8 III. Cooperación interjurisdiccional en espacios naturales compartidos.................................... 9 La cooperación en la normativa internacional .............................................................................. 10 Convención de Helsinki ................................................................................................................ 10 Convención de Nueva York, .......................................................................................................... 11 Convenciones de Río.................................................................................................................... 11 Tratados regionales...................................................................................................................... 12 Casos Testigos de humedales compartidos entre Naciones .......................................................... 14

a) Perú y Bolivia.................................................................................................................... 15 b) Costa Rica y Nicaragua ..................................................................................................... 16 c) Europa.............................................................................................................................. 17

La cooperación según la Convención Ramsar ............................................................................... 17 Casos Testigos de Sitios Ramsar Interjurisdiccionales ................................................................... 20

a) Entre naciones.................................................................................................................. 20 b) Entre jurisdicciones de una única nación........................................................................... 23

La cooperación en la normativa nacional y provincial................................................................... 24 Mecanismos institucionales para la cooperación interjurisdiccional en Argentina..................... 26 a) Comités de Cuenca ........................................................................................................... 26 b) PIECAS.............................................................................................................................. 29

IV. El marco político-institucional en Guanacache.................................................................. 30 V. Cooperación en el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache .................................................. 32 Recomendaciones........................................................................................................................ 34 Consideraciones especiales.......................................................................................................... 38 VI. Palabras finales ................................................................................................................ 39

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RECOMENDACIONES PARA UNA GESTIÓN SUSTENTABLE CONJUNTA DEL SITIO RAMSAR LAGUNAS DE GUANACACHE, DESAGUADERO Y DEL

BEBEDERO

I. Introducción

El término humedales se refiere a una amplia variedad de hábitats interiores, costeros y marinos que comparten ciertas características: son áreas que se inundan temporariamente, donde la napa freática aflora en la superficie o en suelos de baja permeabilidad cubiertos por agua poco profunda y el agua juega un rol fundamental en el ecosistema, en la determinación de la estructura y las funciones ecológicas del humedal1. La Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitats de Aves Acuáticas (en adelante Convención Ramsar) define a los humedales de manera amplia como "las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de agua, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros". Los humedales en buen estado de conservación prestan servicios ecosistémicos esenciales en beneficio de la gente como seguridad alimentaria, seguridad del agua (recurso estratégico que se revalorizará a futuro), refugio para cientos de especies vegetales y animales, un “seguro” natural frente a los daños que causan los desastres naturales y tienen un alto valor en el orden espiritual, recreativo y educativo. En consecuencia, los humedales pueden hacer un aporte sustancial a la disminución de la pobreza, la vulnerabilidad ante ella y alcanzar el tan ansiado bienestar social.

El Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache El Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero (en adelante Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache) se encuentra en el centro-oeste argentino, al pie de los Andes Centrales, en la zona limítrofe de las provincias de San Juan, Mendoza y San Luis, alimentado por la Cuenca Desaguadero - Salado. El área incluye en parte la zona sur de los Departamentos de Sarmiento y 25 de Mayo de la provincia de San Juan y la zona norte y este del Departamento de Lavalle y el borde este del Departamento de La Paz, ambos de la provincia de Mendoza. En la provincia de San Luis, el Parque Nacional Sierra de las Quijadas (dentro de los límites de esta provincia) y el territorio limitado por la ruta 147 hacia el este, continuando hacia el sur por la cota 480 msnm incluyendo la totalidad de la Salina del Bebedero hasta el Puente La Horqueta que cruza el río Desaguadero (Ruta Nacional N° 146).

1 Grupo de Trabajo de Recursos Acuáticos, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) http://www.ambiente.gov.ar/default.asp?IdArticulo=93#humedales argentina

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Constituye un sistema de lagunas y bañados encadenados, alimentados por los ríos Mendoza, San Juan y esporádicamente por los Desagües del Bermejo. Es un sistema exorreico que descarga por el río Desaguadero. Cuenta con una rica diversidad biológica asociada al humedal (más de 50 especies de aves acuáticas con más de 20.000 individuos) y una comunidad local que alcanza a los 2.000 habitantes cuyas costumbres y tradiciones se vinculan históricamente a las lagunas, en la que residen en la actualidad 12 comunidades huarpes y pobladores criollos dispersos que se autodenominan "laguneros".2 El Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache fue designado el 14 de Diciembre de 1999, incluyendo 580.000 has de las provincias de Mendoza y San Juan. El 5 de junio de 2007 fue ampliado pasando a denominarse Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero, incluyendo 962.370 has de las provincias de Mendoza, San Juan y San Luis 3. El Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache es un sitio valioso no solo para la conservación de la biodiversidad sino también como medio de vida para las comunidades presentes en la zona, con fuerte relevancia en lo cultural y un marcado sentido de pertenencia de parte de aquéllas. En adición, está reconocido internacionalmente, lo cual genera un fuerte sentimiento de orgullo. Numerosos actores están sumamente interesados en salvaguardar las Lagunas de Guanacache, pero del dicho al hecho hay un largo trecho. La interjurisdiccionalidad del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache plantea desde un inicio una particular complejidad. Si a ello se suma la situación hídrica empobrecida con la grave erosión retrocedente de la cual adolecen las lagunas, lograr un humedal sano y en equilibrio requerirá de un trabajo conjunto, con continuidad y coordinado por todas las jurisdicciones involucradas (San Juan, San Luis, Mendoza y Nación a través de la Administración de Parques Nacionales), existiendo numerosas opciones para viabilizar la cooperación requerida. El presente documento tiene por objetivo exponer las diversas alternativas disponibles que se detectaron durante la ejecución del proyecto y en consecuencia, formular recomendaciones a modo de aporte, a las autoridades para una gestión sustentable conjunta del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache.

2 Sosa, H. y S. Vallvé 1999. Lagunas de Guanacache (Centro-Oeste de Argentina). Procedimiento de inclusión a la convención sobre los humedales (RAMSAR, 71). Multequina 8: 71-85

3 Grupo de Trabajo de Recursos Acuáticos, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=989

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II. Marco normativo e institucional

A nivel internacional Las Lagunas de Guanacache han sido reconocidas internacionalmente en el marco de la Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitats de Aves Acuáticas, conocida como Convención Ramsar, por la ciudad iraní donde fuera adoptada en 1971. Dicho acuerdo internacional entró en vigor en 1975, fue aprobada en Argentina por Ley Nacional N° 23.919 y cuenta a la fecha con ciento sesenta Estados Parte. La Convención Ramsar brinda marco para la acción nacional y para la cooperación internacional en pro de la conservación y el uso racional de los humedales y sus recursos. Asimismo, Ramsar ha trascendido la conservación de la biodiversidad asociada a los humedales, convirtiéndose en un instrumento de referencia para iniciativas sobre gestión de los recursos hídricos. La Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Ramsar se reúne cada tres años y promueve políticas y lineamientos técnicos para impulsar la aplicación de la Convención. El Comité Permanente, integrado por las Partes que representan a las seis regiones Ramsar del mundo, se reúne anualmente para orientar a la Convención entre las reuniones de la COP. El Grupo de Examen Científico y Técnico da orientaciones sobre las principales cuestiones relacionadas con la aplicación de la Convención. La Secretaría de Ramsar tiene sede en Gland (Suiza) y administra las actividades corrientes de la Convención. En el plano nacional cada Parte Contratante designa una Autoridad Administrativa como punto focal de coordinación para la aplicación de la Convención.

Los sitios Ramsar que enfrentan problemas para mantener sus características ecológicas pueden ser inscriptos por el país interesado en una lista especial (Registro de Montreux) y se puede facilitar asistencia técnica para ayudar a resolverlos. Los países que cumplen los requisitos pertinentes pueden solicitar asistencia financiera para ejecutar proyectos de conservación y uso racional de los humedales a un Fondo Ramsar de Pequeñas Subvenciones y al Fondo de Humedales para el Futuro.

La selección de sitios para la Lista de Humedales de Importancia Internacional o Lista de Ramsar, se basa en criterios ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos e hidrológicos. Para fines de enero de 2012 las 160 Partes Contratantes de la Convención habían designado 1976 Sitios Ramsar en todo el mundo, cubriendo una superficie de más de 190 millones de hectáreas.

La Convención colabora estrechamente con otras convenciones mundiales y regionales relacionadas con el medio ambiente como las de Cambio Climático, Diversidad Biológica, Lucha contra la Desertificación, Especies Migratorias, Patrimonio Mundial y el Programa

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sobre el Hombre y la Biosfera de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).

De hecho, el Grupo de Enlace Mixto- foro informal para intercambio de información, exploración de oportunidades para actividades sinérgicas y aumentar y mejorar la coordinación entre las tres Convenciones de Río4 creado en agosto de 2001- sumó recientemente a la Convención Ramsar al Grupo, lo cual resulta muestra de la importancia y el valor que se le reconoce a este acuerdo internacional a nivel global.

La Convención cuenta además con cinco organizaciones internacionales asociadas reconocidas oficialmente – BirdLife International, Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), Wetlands International, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) e International Water Management Institute, que ayudan a las Partes Contratantes a aplicar la Convención y ofrecen asistencia a los países que están realizando los trámites para adherirse a ella.

A nivel nacional En el orden nacional, no existe aún una ley específica para los humedales sino normativa ambiental general de base que dispone la protección del ambiente y su uso racional. El artículo 41 de la Constitución Nacional establece que las autoridades proveerán a la protección del derecho de los habitantes de Argentina a un ambiente sano, a la utilización racional de los recursos naturales y a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica. La Ley Nº 25.675, conocida como Ley General del Ambiente, dispone como uno de los objetivos de la política ambiental nacional asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales, tanto naturales como culturales, en la realización de las diferentes actividades antrópicas; promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales; y asegurar la conservación de la diversidad biológica, entre otros.

La Ley N° 25.688 de presupuestos mínimos ambientales para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional, define agua como “aquélla que forma parte del conjunto de los cursos y cuerpos de aguas naturales o artificiales, superficiales y subterráneas, así como a las contenidas en los acuíferos, ríos subterráneos y las atmosféricas.”Por cuenca hídrica superficial entiende “a la región geográfica delimitada por las divisorias de aguas que discurren hacia el mar a través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal único y las endorreicas” (artículo 2). En su artículo 3 establece que las cuencas hídricas como unidad ambiental de gestión del recurso se consideran indivisibles.

La Ley N° 25.688 hace un llamado a la creación de comités de cuencas hídricas para las cuencas interjurisdiccionales, cuencas hídricas con el objetivo de asesorar a la autoridad 4 Diversidad Biológica, Cambio Climático y Desertificación

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competente en materia de recursos hídricos y colaborar en la gestión ambientalmente sustentable de las cuencas hídricas. La competencia geográfica de cada comité de cuenca hídrica puede emplear categorías menores o mayores de la cuenca, agrupando o subdividiendo las mismas en unidades ambientalmente coherentes a efectos de una mejor distribución geográfica de los organismos y de sus responsabilidades respectivas (artículo 4).

El artículo 6 agrega que tratándose de cuencas interjurisdiccionales, cuando el impacto ambiental sobre alguna de las otras jurisdicciones sea significativo, será vinculante la aprobación de dicha utilización por el Comité de Cuenca correspondiente, el que estará facultado para este acto por las distintas jurisdicciones que lo componen. Por último, la norma dispone que la autoridad nacional puede, a pedido de la autoridad jurisdiccional competente, declarar zona crítica de protección especial a determinadas cuencas, acuíferas, áreas o masas de agua por sus características naturales o de interés ambiental (artículo 8), haciendo referencia en este artículo a la protección de los humedales.

Si bien no existe normativa concreta sobre humedales aplicable en todo el territorio de la Nación, cabe resaltar que en 1998 la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) a través del Grupo de Trabajo de Recursos Acuáticos (GTRA), crea el Foro sobre Humedales de la Argentina, el cual busca facilitar el intercambio de información, experiencias, consultas y novedades relativas a la conservación y uso sustentable de los humedales de la Argentina.

Asimismo, la SAyDS a través del GTRA y a pedido de las administraciones locales, ofrece colaboración técnica y participación en diferentes etapas vinculadas a la planificación y monitoreo de humedales.

A nivel provincial Las Cartas Magnas de las provincias que comparten el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache se encuentran en sintonía con la Constitución Nacional5, a excepción de Mendoza, cuya Constitución no ha sido reformada desde 1916 y en consecuencia, no tiene expresamente consagrado en su articulado el derecho a un ambiente sano o referencia alguna a asuntos ambientales; pero sí lo consagra en el artículo 5 de la Ley General del Ambiente Nº 5961. Si bien no existe legislación provincial específica sobre humedales, San Juan, San Luis y Mendoza cuentan con normativa marco destinada a la preservación del ambiente y sobre temas ambientales particulares. En este sentido se destaca que la provincia de San Juan cuenta con la Ley General del Ambiente Nº 6634, la Ley Nº 6911 sobre Protección y Desarrollo de la Flora y Fauna Silvestre y la Ley Nº 7551 sobre Plan de Recuperación de Tierras Áridas.

5 Constitución de San Juan artículo 58 y Constitución de San Luis artículo 47.

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La provincia de San Luis por su parte, en términos de ley marco no cuenta con una ley provincial propia pero hace plena aplicación del articulado de la Ley Nacional Nº 25.675 que establece presupuestos mínimos aplicables a todas las jurisdicciones de Argentina. En adición cuenta con una ley sobre áreas protegidas la Nº 5421 y la Ley Nº 5514 de Fauna, Caza y Pesca. Finalmente, Mendoza cuenta con la Ley Nº 5961 de Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente, la Ley Nº 4386 sobre Conservación, Protección, Repoblación y Explotación de Especies de Fauna Silvestre y la Ley Nº 6045 de Áreas Protegidas. III. Cooperación interjurisdiccional en espacios naturales compartidos Los ecosistemas desconocen los límites políticos artificiales creados por el hombre y ecológicamente se comportan como unidades indivisibles. La cooperación ambiental alcanza su máxima expresión cuando las jurisdicciones involucradas asumen el desafío de gestionar conjuntamente el sitio que comparten, más allá de sus límites políticos. La conservación conjunta de los ecosistemas compartidos y el ordenamiento del territorio resultante, podría contribuir a la transformación y dinamicidad del espacio interjurisdiccional. El marco de cooperación que las jurisdicciones vecinas construyan debería verse respaldado en algún momento por una estructura formal, que con base en la confianza mutua y la buena voluntad de las partes, busque solucionar los problemas usuales de zonas compartidas6. Se requiere entonces de una visión superadora que vaya más allá de las divisiones políticas artificiales entre las diversas jurisdicciones, y avanzar hacia un manejo conjunto del área en cuestión.

Tabla 1.- Formas de cooperación y herramientas (fuente: Jiménez Hernández, A. Op. Cit.)

FORMAS DE COOPERACIÓN HERRAMIENTAS

Iniciativas de Alto Nivel Político, Ministerios, Gobernaciones Iniciativas a nivel municipal, pueden iniciar con la cooperación sobre un campo específico y luego ampliarse a otros temas Iniciativas de terceros vía OSC o iniciativas privadas apoyadas por donantes

Acuerdos formales que proponen un marco institucional y otros temas clave. Cartas de Entendimiento, Convenios Interjurisdiccionales, Marcos Regionales de Cooperación Buenas relaciones en proyectos pueden conducir hacia Acuerdos formales. Mejor cuando cuentan con apoyo político de alto nivel, expresado en acuerdos o cartas de entendimiento Puede conducir hacia acuerdos formales entre los gobiernos locales y centrales

6 Jiménez Hernández, A. Cooperación transfronteriza ambiental para la conservación de humedales en cuencas compartidas: Un análisis desde la frontera Costa Rica- Nicaragua. Tesis, Geografía. -San José, C. R.: 2005

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Tabla 2.- Beneficios y dificultades para la cooperación (fuente: Jiménez Hernández, A. Op. Cit.)

BENEFICIOS

Promueve el trabajo conjunto y coordinado a diferentes niveles y en diferentes temas

Aumenta la protección ambiental de ecosistemas

Facilita una investigación más efectiva

Aporta beneficios económicos a las economías locales

Asegura un mejor control de problemas como incendios, pestes, caza y pesca furtiva, contaminación, etc

Evita duplicar los esfuerzos y un mal aprovechamiento de los ya escasos recursos financieros disponibles

DIFICULTADES

Falta de vías de comunicación, terreno difícil, largas distancias

Diferencias normativas

Diferencias en compromisos, recursos económicos, profesionales y tecnológicos

Disparidad en niveles de desarrollo económico y políticas de utilización y conservación de los recursos

Dificultad o impedimento total para la cooperación por ser los gobiernos de facciones políticas opuestas y en malos términos

La cooperación en la normativa internacional La cooperación transfronteriza para la conservación de humedales compartidos, se encuentra respaldada por la Convención Ramsar (antes referida), así como por otros instrumentos del derecho internacional como ser las convenciones globales sobre los recursos hídricos transfronterizos (Convenciones de Helsinki y Nueva York), el Convenio sobre Diversidad Biológica, la Convención de Lucha contra la Desertificación, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y tratados regionales.

Convención de Helsinki7 La Convención de Helsinki llama a las Partes ribereñas a alcanzar acuerdos bilaterales o multilaterales, en base a la equidad y reciprocidad, Tales acuerdos debieran prever la creación de organismos conjuntos que debieran tener por finalidad, entre otras, recopilar, compilar y evaluar datos para identificar las fuentes de polución que podrían tener impacto transfronterizo; elaborar programas de monitoreo conjunto sobre calidad y cantidad de agua; generar inventarios e intercambiar información sobre fuentes de polución; elaborar límites de emisión de aguas residuales y evaluar la efectividad de tales programas; elaborar objetivos y

7 http://www.wipo.int/wipolex/es/other_treaties/text.jsp?doc_id=145175&file_id=194453

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criterios conjuntos sobre calidad del agua y proponer medidas para mantener o bien mejorar la calidad del agua; desarrollar programas de acción concertada para la reducción de la polución de fuentes fijas y móviles; establecer sistemas de alarma; intercambiar información; ejecutar proyectos de investigación conjuntos y participar en procesos de evaluación de impacto ambiental.

Convención de Nueva York 8,9 La Convención de Nueva York sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación señala que los Estados del curso de agua utilizarán en sus territorios respectivos un curso de agua internacional de manera equitativa y razonable. En particular, los Estados del curso de agua utilizarán y aprovecharán un curso de agua internacional con el propósito de lograr la utilización óptima y sostenible y el disfrute máximo compatibles con la protección adecuada del curso de agua, teniendo en cuenta los intereses de los Estados del curso de agua de que se trate.

Llama a los Estados del curso de agua a cooperar sobre la base de los principios de la igualdad soberana, la integridad territorial, el provecho mutuo y la buena fe a fin de lograr una utilización óptima y una protección adecuada de un curso de agua internacional.

Los Estados pueden considerar la posibilidad de establecer las comisiones o los mecanismos conjuntos que consideren útiles para facilitar la cooperación en relación con las medidas y los procedimientos en la materia, teniendo en cuenta la experiencia adquirida mediante la cooperación en las comisiones y los mecanismos conjuntos existentes en diversas regiones.

Asimismo, la Convención llama a un intercambio regular de datos e información, en particular los de carácter hidrológico, meteorológico, hidrogeológico y ecológico y los relativos a la calidad del agua.

Convenciones de Río10 El Convenio sobre Diversidad Biológica11, la Convención de Lucha contra la Desertificación y la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático también pregonan por una cooperación constante entre las Partes, tanto en el propio texto original del acuerdo, como en Decisiones oficiales de sus respectivas Conferencia de las Partes a lo largo de los años.

Lo referente a la cooperación en humedales compartidos se menciona expresamente en todas estas instancias, refiriéndose claramente a las obligaciones sobre “manejar el sistema como una unidad ecológica única a pesar de los límites”.

8 http://www.idhc.org/esp/documents/Agua/C_aguanonavegaci_n%5B1%5D.pdf 9 Argentina no es Estado Parte de ninguna de las dos Convenciones. 10 Se las denomina así por haber surgido de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992.

11 www.cbd.int/

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Tratados regionales A escala regional, la cooperación también se encuentra consagrada en el Tratado Internacional del Rio de la Plata y su Frente Marítimo de 1973 y el Estatuto del Río Uruguay de 1975, ambos suscriptos entre Argentina y Uruguay.

El primero, puso fin a la disputa de límites en las aguas del Río de la Plata. El tratado formaliza la cooperación entre ambas naciones creando dos órganos: una Comisión Administradora del Río de la Plata y una Comisión Técnica Mixta.

La Comisión Administradora del Río de la Plata está compuesta de igual número de delegados por cada país. Las Partes son las encargadas de asignarle los recursos necesarios y todos los elementos y facilidades indispensables para su funcionamiento. Su sede se encuentra en la Isla Martín García.

La Comisión Administradora está habilitada para constituir los órganos técnicos que estime necesarios, funciona en forma permanente, tiene a su servicio una Secretaría e informa periódicamente a los Gobiernos argentino y uruguayo sobre el desarrollo de sus actividades. Asimismo, tiene un reglamento interno bajo la forma de un estatuto. Para la adopción de las decisiones de la Comisión Administradora cada Delegación tendrá un voto.

La Comisión Administradora del Rio de la Plata cumple las siguientes funciones: a) promover la realización conjunta de estudios e investigaciones de carácter científico, con especial referencia a la evaluación, conservación y preservación de los recursos vivos y su racional explotación y la prevención y eliminación de la contaminación y otros efectos nocivos que puedan derivar del uso, exploración y explotación de las aguas del Río; b) dictar las normas reguladoras de la actividad de pesca en el Río en relación con la conservación y preservación de los recursos vivos: c) coordinar las normas reglamentarias sobre practicaje; d) coordinar la adopción de planes, manuales, terminología y medios de comunicación comunes en materia de búsqueda y rescate; e) establecer el procedimiento a seguir y la información a suministrar en los casos en que las unidades de una Parte que participen en operaciones de búsqueda y rescate ingresen al territorio de la otra o salgan de él: f) determinar las formalidades a cumplir en los casos en que deba ser introducido, transitoriamente, en territorio de la otra Parte, material para la ejecución de operaciones de búsqueda y rescate; g) coordinar las ayudas a la navegación y el balizamiento; h) fijar las zonas de alijo y complemento de carga conforme a lo establecido en el artículo 28; i) transmitir en forma expedita, a las Partes, las comunicaciones, consultas, informaciones y notificaciones que las mismas se efectúen de conformidad a la Parte Primera del presente Tratado: j) cumplir las otras funciones que le son asignadas por el Tratado y las que las Partes acordaran eventualmente.

Cualquier controversia que se suscite entre las Partes con relación al Río de la Plata es considerada por la Comisión Administradora, a propuesta de cualquiera de ellas. Si en el término de ciento veinte días la Comisión no lograra llegar a un acuerdo, lo notificará a ambas Partes, las que procurarán solucionar la cuestión por negociaciones directas.

Por otro lado, el Tratado Internacional del Rio de la Plata crea una Comisión Técnica Mixta compuesta de igual número de delegados por cada Parte, para la realización de estudios y la

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adopción y coordinación de planes y medidas relativas a la conservación, preservación y racional explotación de los recursos vivos y a la protección del medio marino en la zona de interés común12.

Dicha Comisión fija los volúmenes de captura por especie y los distribuye entre las Partes, ajustándolos periódicamente; promueve la realización conjunta de estudios e investigaciones de carácter científico, particularmente dentro de la zona de interés común, con especial referencia a la evaluación, conservación y preservación de los recursos vivos y su racional explotación y a la prevención y eliminación de la contaminación y otros efectos nocivos que puedan derivar del uso, exploración y explotación del medio marino; formula recomendaciones y presenta proyectos tendientes a asegurar el mantenimiento del valor y equilibrio en los sistemas bioecológicos; establece normas y medidas relativas a la explotación racional de las especies en la zona de interés común y a la prevención y eliminación de la contaminación; estructura planes de preservación, conservación y desarrollo de los recursos vivos en la zona de interés común; promueve estudios y presenta proyectos sobre armonización de las legislaciones de las Partes respectivas a las materias que son objeto del cometido de la Comisión y toda otra función que le asignen las Partes.

La Comisión Técnica Mixta tiene su sede en la Ciudad de Montevideo, pero puede reunirse en los territorios de ambas Partes y tiene un reglamento interno.

El Estatuto del Rio Uruguay establece los mecanismos comunes necesarios para el óptimo y racional aprovechamiento del Río Uruguay. En dicho tratado se crea una Comisión Administradora del Río Uruguay, compuesta de igual número de delegados por cada una de ellas. Argentina y Uruguay son las encargadas de proveerle los recursos necesarios y todos los elementos y facilidades indispensables para su funcionamiento.

La Comisión tiene su sede en la ciudad de Paysandú, Uruguay pero puede reunirse en los territorios de ambas partes. Puede crear los órganos subsidiarios que estime necesarios, funciona en forma permanente, tiene a su disposición una secretaría y debe informar periódicamente a los gobiernos sobre el desarrollo de sus actividades. La Comisión dicta asimismo, su propio estatuto. Para la adopción de las decisiones de la Comisión cada delegación tendrá su voto.

La Comisión Administradora del Río Uruguay desempeña las siguientes funciones: a) Dicta, entre otras, normas reglamentarias sobre: 1. Seguridad de la navegación en el río y uso del canal principal; 2. Conservación y preservación de los recursos vivos; 3. Practicaje; 4. Prevención de la contaminación; y 5. Tendido de tuberías y cables subfluviales o aéreos; b) coordina la realización conjunta de estudios e investigaciones de carácter científico, especialmente los relativos al levantamiento integral del río; c) establece, cuando corresponda, 12 Las Partes acuerdan establecer una zona común de pesca, más allá de las doce millas marinas medidas desde las correspondientes líneas de base costeras, para los buques de su bandera debidamente matriculados. Dicha zona es la determinada por dos arcos de circunferencias de doscientas millas marinas de radio, cuyos centros de trazado están ubicados respectivamente en Punta del Este (República Oriental del Uruguay) y en Punta Rasa del Cabo San Antonio (República Argentina) (artículo 73).

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los volúmenes máximos de pesca por especies y ajustarlos periódicamente; d) coordina entre las autoridades competentes de las partes la acción en materia de prevención y represión de ilícitos; e) coordina la adopción de planes, manuales, terminología y sistemas de comunicación comunes en materia de búsqueda y rescate; f) establece el procedimiento a seguir y la información a suministrar en los casos en que las unidades de una parte, que participen en operaciones de búsqueda y rescate, ingresen al territorio de la otra o salgan de él; g) determina las formalidades a cumplir en los casos en que deba ser introducido transitoriamente, en territorio de la otra parte, material para la ejecución de operaciones de búsqueda y rescate; h) coordina las ayudas a la navegación, balizamiento y dragado; i) establece el régimen jurídico-administrativo de las obras e instalaciones binacionales que se realicen y ejercer la administración de las mismas; j) publica y actualiza la Carta Oficial del Río, con su taza de límites, en coordinación con la Comisión creada por el protocolo; k) transmite en forma expedita, a las partes, las comunicaciones, consultas, informaciones y notificaciones que se efectúen de conformidad con el estatuto; l) cumple las restantes funciones asignadas por el estatuto y aquellas que las partes convengan en el futuro.

Toda controversia que se suscitare entre las partes con relación al río es considerada por la Comisión, a propuesta de cualquiera de ellas. Si en el término de ciento veinte días la Comisión no lograre llegar a un acuerdo, lo notificará a ambas partes, las que procurarán solucionar la cuestión por negociaciones directas.

Si hubiera desavenimientos sobre la interpretación o aplicación del tratado y del estatuto que no pudiere solucionarse por negociaciones directas, puede ser sometida, por cualquiera de las partes, a la Corte Internacional de Justicia. A través del Estatuto del Río Uruguay, las partes Las partes se obligan a adoptar las medidas necesarias a fin de que el manejo del suelo y de los bosques, la utilización de las aguas subterráneas y la de los afluentes del río, no causen una alteración que perjudique sensiblemente el régimen del mismo o la calidad de sus aguas. Las partes coordinan, por intermedio de la Comisión, las medidas adecuadas a fin de evitar la alteración del equilibrio ecológico y controlar plagas y otros factores nocivos en el río y sus áreas de influencia.

Las partes acuerdan las normas que regularán las actividades de pesca en el río en relación con la conservación y preservación de los recursos vivos. Cuando la intensidad de la pesca lo hace necesario, las partes acuerdan los volúmenes máximos de capturar por especies, como asimismo los ajustes periódicos correspondientes. Dichos volúmenes de captura son distribuidos por igual entre las partes. Además, las partes intercambian regularmente, por intermedio de la Comisión, información pertinente sobre esfuerzo de pesca y captura por especie.

Casos Testigos de humedales compartidos entre Naciones

A continuación destacamos algunos casos testigos de humedales compartidos entre dos o más naciones por su interesante estructura y labor, aunque cabe aclarar que no todos son Sitios Ramsar ni tampoco todos los países son federales como la Argentina.

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a) Perú y Bolivia

Perú y Bolivia crearon en 1996 la Autoridad Binacional Autónoma del Sistema Hídrico del Lago Titicaca, Río Desaguadero, Lago Poopo y Salar de Coipasa (ALT)13, estableciendo un marco legal y un plan director binacional. ALT es una entidad de derecho público internacional con plena autonomía, depende funcional y políticamente de los Ministerios de Relaciones Exteriores del Perú y de Bolivia. Es dirigido por un Presidente Ejecutivo nombrado por los Cancilleres de ambos países, cuenta con dos unidades de línea, una dedicada a la conducción de un Plan Director y otra al Manejo y Gestión de Recursos Hídricos. Su misión es dictar y hacer cumplir las normas de ordenamiento, manejo, control y protección en la gestión del agua del Sistema, además de promover y conducir las acciones, programas y proyectos dentro de ese fin. La Autoridad cuenta con un Estatuto14, produce memorias e informes institucionales de forma periódica y recientemente ha adoptado un Plan Estratégico 2009-2016, el cual guiará su accionar por el período de dieciocho años.

Para las acciones nacionales, se tiene en el Perú el Proyecto Especial Lago Titicaca (PELT) que depende del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) y en Bolivia, la Unidad Operativa Boliviana (UOB) que depende del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. Los costos de operación son asumidos en partes iguales por los dos Estados.

El Plan Director Global, es un instrumento para lograr el aprovechamiento racional e integral de los recursos hídricos e hidrobiológicos, del Sistema Hídrico del Lago Titicaca, Rio Desaguadero, Lago Poopo y Salar de Copisa (Sistema TDPS), orientado a posibilitar el desarrollo del Altiplano Peruano-Boliviano. De una forma particular los objetivos del Plan tienden a formular directrices que solucionen o minimicen la problemática regional de sequías e inundaciones, que se presentan en el Sistema TDPS asociadas a eventos climatológicos extremo, y a contemplar asimismo, soluciones para aliviar los problemas causados en la agricultura local por heladas y el granizo.

Las líneas de actuación requieren del establecimiento de planes de ordenación de recursos, proyectos, programas específicos, medidas administrativas, evaluación de impactos y corrección de los mismos, en caso de ser negativos. Los programas, proyectos y acciones que se propongan considerarán alternativas de control, de reparto y de manejo de las aguas, bajo las siguientes características: ser equilibradas y aceptables por ambos países, ser satisfactorias dentro del marco de la política y de la práctica de integración entre ambos países y estar dirigidas por la preocupación de mantener y mejorar los equilibrios necesarios por la preservación a largo plazo de los recursos naturales y de sus ecosistemas. Finalmente, el Plan Director Global Binacional es dinámico, por lo que requiere ser perfeccionado y en una forma continua, sobre la base de normas establecidas y mediante una serie de trabajos complementarios previamente coordinados.

13 http://alt-perubolivia.org/pagina/ 14 http://www.alt-perubolivia.org/pagina/index.php/transparencia/estatuto-alt.html

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En adición al ALT arriba referido, Perú y Bolivia han suscrito y ratificado formalmente dos acuerdos: la Convención Preliminar para el Estudio del Aprovechamiento de las Aguas del Lago Titicaca, suscrita en Lima el 30 de julio de 1955 y el Convenio para el Estudio Económico Preliminar del Aprovechamiento de las Aguas del Lago Titicaca, suscrito en La Paz el 19 de febrero de 1957. En virtud de ambos tratados, las aguas de toda la cuenca pertenecientes al Sistema TDPS se encuentran en situación jurídica de propiedad exclusiva e indivisible, que ambos países ejercen por igual. La propiedad es exclusiva de ambos países y es indivisible por la naturaleza de las aguas del lago.

b) Costa Rica y Nicaragua La integración mediante proyectos ha generado una cooperación ambiental que avanza lentamente entre Costa Rica y Nicaragua. Los proyectos que han hecho un aporte valioso a la cooperación ambiental entre ambos países y que involucran Sitios Ramsar transfronterizos son Pro Cuenca San Juan y Corredor Biológico Mesoamericano (CBM). El primero ha impulsado la cooperación entre los Sitios Ramsar Río San Juan y Humedal Caribe Noreste. El segundo está apoyando la cooperación entre los Sitios Ramsar Caño Negro y Los Guatuzos e indirectamente entre los humedales fronterizos de Maquenque y Río Santa Cruz - Río San Juan. Pro Cuenca establece como su unidad de trabajo la Cuenca del río San Juan (CRSJ), las acciones particulares se realizan tomando en consideración su relación con la gestión de los recursos hídricos de la cuenca hidrográfica. CBM por su parte, plantea su trabajo sobre la base de esfuerzos nacionales y locales.

Ambos proyectos trabajan en puntos específicos de la cuenca a través del límite, y enfocados en ecosistemas particulares. Si bien estos proyectos parten de enfoques de gran escala, en la práctica se da a una escala muy local, entre actores específicos quienes captan los fondos para articular iniciativas de carácter ambiental a través de la frontera, ejecutando los componentes de Pro Cuenca o CBM. Estos actores han formado Comisiones Binacionales como mecanismo institucional de cooperación, en las que participan la sociedad civil, los gobiernos locales y las instituciones del gobierno central.

Entre las limitaciones para la cooperación transfronteriza en las zonas referidas vale destacar que pese a que en las zonas fronterizas la presencia y capacidad de las instituciones estatales son bastante débiles, la participación de las demás instituciones (no solo los Ministerios de Ambiente) no está claramente planteada en los proyectos mencionados; las municipalidades fronterizas carecen de capacidades básicas y de presupuesto, el trabajo con ellas no pareciera estar planificado de manera sistemática lo cual puede llevar a pensar que la coordinación con los gobiernos locales no se considera una prioridad; en las iniciativas de cooperación impulsadas por los proyectos predominan actores locales débiles, desinformados, sin la capacidad básica de organización social y carentes de una visión clara del territorio y del significado mismo de la cooperación transfronteriza; los proyectos no han logrado canalizar incentivos que motiven o fortalezcan la participación de los actores en iniciativas de

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desarrollo local sustentable sobre cada lado del límite y mucho menos con alcance transfronterizo.

c) Europa La cooperación entre naciones europeas para la gestión sustentable de cuencas compartidas se manifiesta a través de diferentes mecanismos institucionales (Tabla 3). Dichos mecanismos van desde una simple declaración de las naciones involucradas, hasta la creación de estructuras específicas para la cooperación (dotadas de una secretaría propia) y el acatamiento de un plan estratégico para el área en cuestión, el cual es empleado como norte para la consecución de cuencas sanas y manejadas en forma conjunta. Tabla 3.- Otras modalidades de cooperación internacional (Jiménez Hernández, A. Op. Cit.)

CASO MECANISMOS INSTITUCIONALES

Mar de Wadden (Alemania, Dinamarca y Países Bajos)

- Declaración Conjunta para la protección firmada en 1982 - Se estableció una estructura de Cooperación Trilateral - Se definieron los elementos principales de la política y el manejo trilateral - El Mar de Wadden cuenta con un Acuerdo Administrativo una Secretaría Común para la cooperación sobre protección del Mar.

Parque Transfronterizo Lagos de Prespa (Albania, Grecia y Macedonia)

Los Primeros Ministros de Albania, Grecia y Macedonia lo declaran “Parque Prespa” acordaron: - Establecer un Comité Coordinador con representantes de los tres países y una Secretaría - Preparar un Plan Estratégico de Acción con un cronograma de actividades.

La cooperación según la Convención Ramsar Continuando en el ámbito internacional y específicamente sobre humedales, vale la pena resaltar lo previsto en la Convención Ramsar en materia de cooperación. Las normas del Derecho Internacional disponen que los convenios como la Convención Ramsar, una vez firmados y ratificados por un país, se convierten en ley interna. A diferencia de las declaraciones, actas de conferencias, etc., conocidas como soft law (no vinculantes para quienes la suscriben), la especificidad de los convenios, convenciones y tratados15 radica en el

15 Todos sinónimos conforme el Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados.

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principio pacta sunt servanda16, consagrado en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 196917.

En Argentina, el artículo 31 de la Constitucional Nacional reza: "esta Constitución, las leyes que en su consecuencia el Congreso dicte y los tratados con potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación". La pirámide jurídica argentina se conforma entonces de la siguiente manera: la Constitución y los tratados sobre derechos humanos en la cima18, los demás tratados internacionales inmediatamente después y las restantes normas (leyes, decretos, ordenanzas, resoluciones) por debajo. En síntesis, el país que firma y ratifica una convención se compromete ante las normas del derecho internacional a cumplir con las obligaciones que aquella establece19 y conforme lo dispuesto por nuestra Constitución Nacional, dichos tratados internacionales prevalecen por encima de las leyes nacionales. En esta línea de obligaciones asumidas por un país en el orden internacional, al convertirse en Estado Parte de una convención, como es el caso de Argentina para con la Convención Ramsar, el país se ha comprometido a cumplimentar lo dispuesto por ésta última. El artículo 5 de la Convención Ramsar estipula que: “Las Partes Contratantes (PC) celebrarán consultas sobre el cumplimiento de las obligaciones que se deriven de la Convención, especialmente en el caso de un humedal que se extienda por los territorios de más de una PC o de un sistema hidrológico compartido por varias de ellas. Al mismo tiempo, se esforzarán por coordinar y apoyar activamente las políticas y regulaciones actuales y futuras relativas a la conservación de los humedales y de su flora y fauna.” La Convención insta además a las Partes Contratantes “a que examinen y adopten, según proceda, los siguientes lineamientos como base para aplicar el artículo 5 de la Convención: gestión de cuencas hidrográficas y

16 “Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido de buena fe” 17 http://www.derechos.org/nizkor/ley/viena.html 18 El artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional dispone que le corresponde al Congreso Nacional “aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirán del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional.” 19 Jiménez Hernández, A. Op. Cit.

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humedales compartidos, gestión de especies dependientes de humedales compartidos, y labor de Ramsar en asociación con convenciones y organismos internacionales/regionales relacionados con el medio ambiente.” La coordinación entre jurisdicciones que comparten cuencas y humedales resulta clave para alcanzar los objetivos de la Convención. El artículo 5 de la Convención Ramsar parte del principio que la acción individual de las partes puede ser insuficiente para la conservación y manejo de humedales debido a que muchos de ellos atraviesan los límites políticos, muchas de las especies que los habitan son migratorias y el manejo de los humedales requiere a menudo intercambio de experiencias entre vecinos. Lo dispuesto por el artículo 5 de la Convención Ramsar a nivel de Estados Partes es perfectamente extrapolable a la realidad interna de los países, en cuencas o humedales compartidos entre dos o más jurisdicciones dentro de un mismo Estado Parte de la Convención y trabajar por un accionar conjunto entre las mismas a fin de asegurar la conservación y uso sustentable de los humedales interjurisdiccionales. La Convención ha elaborado y publicado una serie denominada “Manuales Ramsar” 20 donde se exponen los lineamientos adoptados a través de los años por la Conferencia de las Partes del acuerdo en los siguientes ámbitos: uso racional de los humedales, políticas nacionales de humedales, leyes e instituciones, manejo de humedales y cuencas hidrográficas, participación de la comunidad, educación y concienciación del público, desarrollo de la Lista de Ramsar, planificación del manejo y cooperación internacional entre otros. Un análisis pormenorizado de los contenidos de tales Manuales requeriría una extensión no deseada para el presente Documento, sin embargo, vale resaltar de manera sucinta aspectos e indicaciones interesantes que dichas publicaciones contienen en lo que resulta relevante al Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache21. Los Manuales referidos señalan que la cooperación en humedales compartidos puede abarcar acuerdos formales de cogestión o la colaboración en la elaboración y ejecución de un plan de gestión del Sitio. Por regla general la gestión a escala de cuencas requerirá una coordinación jurisdiccional e institucional entre las dependencias funcionales (ministerios sectoriales de ordenación de los recursos hídricos, agricultura, industria, minería etc.) y las dependencias territoriales (autoridades regionales y locales). Donde sea posible, se ha de llegar a un acuerdo sobre la función de cada organismo y autoridad y debe promoverse la comunicación y el reparto de información dentro del mecanismo institucional apropiado. 20 Los Manuales Ramsar pueden consultarse en el siguiente link: http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-pubs-handbooks/main/ramsar/1-30-33_4000_2 21 Se sigue a continuación indicaciones contenidas en los Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales, 4ª edición, vol. 2, 3 y 20. Cooperación Internacional, Leyes e Instituciones y Políticas Nacionales de Humedales. Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010.

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Una lista indicativa de medidas legislativas para el uso racional de los cursos de agua compartidos comprende:

coordinar la gestión del curso de agua (abastecimiento de agua, lucha contra la contaminación, conservación, restauración de humedales importantes para las funciones hidrológicas);

coordinar la planificación del uso de la tierra para proteger las cuencas hidrográficas y reducir los daños causados por inundaciones;

prevenir o mitigar las condiciones que causen daños a cursos de agua de vecinos; notificar o consultar de antemano a los vecinos afectados acerca de las medidas o

actividades previstas que puedan tener efectos desfavorables apreciables en el curso de agua;

intercambiar datos e información periódicamente; cooperar respecto de asuntos técnicos y científicos; y elaborar una planificación.

Los marcos legislativos e institucionales apropiados son elementos esenciales de las políticas encaminadas a poner coto a la pérdida y degradación de los humedales. La COP de Ramsar ha pedido a las Partes que examinen, en el marco de la elaboración de políticas de humedales, la legislación y las políticas vigentes (incluidos los subsidios e incentivos) que afecten a la conservación de los humedales cuando sea procedente para aplicar la legislación y las políticas en vigor que revistan importancia para los humedales y, de ser necesario, adoptar leyes y políticas nuevas. Llama asimismo, examinar las restricciones legislativas y administrativas que impiden manejar a escala apropiada, como a escala de toda una cuenca, y velar en general por que los marcos legislativos y administrativos faciliten el uso racional en lugar de dificultarlo.

Casos Testigos de Sitios Ramsar Interjurisdiccionales

A continuación destacamos algunos casos testigos de Sitios Ramsar interjurisdiccionales. En primera instancia analizamos algunos Sitios Ramsar compartidos por dos o más naciones y declarados oficialmente como Sitios Ramsar Transfronterizos (SRT) en el marco de la Convención, y en segundo lugar, algunos Sitios Ramsar compartidos entre al menos dos jurisdicciones dentro de los límites de un mismo país. En este último caso, se analizan solo sitios de países federales que tienen una estructura política similar a la de Argentina.

a) Entre naciones Cada vez más, las Partes Contratantes de Ramsar designan sus Sitios Ramsar nuevos y existentes como SRT22, lo que implica que un humedal ecológicamente cohesivo se extiende a

22 El listado actualizado de SRT se puede leer en http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-documents-trss/main/ramsar/1-31-119_4000_2__

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través de fronteras nacionales y las autoridades del Sitio Ramsar de ambos o todos los lados de la frontera han acordado oficialmente colaborar en su manejo, y han notificado a la Secretaría tal decisión. Se trata estrictamente de un acuerdo cooperativo de manejo y no una condición jurídica diferente para los Sitios Ramsar concernidos. Para que se denomine a un Sitio Ramsar como SRT, los Sitios acuerdan coordinar actividades de planificación, investigación y monitoreo. Asimismo, comparten información básica para comprender la dinámica social y ecológica que afecta a los humedales y definen conjuntamente las prioridades para un manejo que sea lo más coherente posible sobre ambos lados del límite internacional23. En esta línea, existen casos interesantes de SRT que muestran que es posible lograr la cooperación entre las naciones involucradas ya sea a través de acuerdos formales o a nivel de proyectos, los cuales pueden luego decantar en acuerdos escritos para el trabajo conjunto. A continuación se detallan cinco casos de SRT, mayores detalles de los mismos y otros casos de SRT pueden leerse en el Anexo. Las llanuras aluviales de Morava-Dije, declaradas como Sitio Ramsar por pedido conjunto de Austria, República Checa y Eslovaquia, prevé como marco para la conservación entre naciones una Carta de Entendimiento para desarrollar acciones, alcanzar un estatus trilateral para los Sitios Ramsar Transfronterizos y desarrollar su manejo; y una plataforma trilateral con representantes de ministerios, instituciones del agua, comités nacionales de Ramsar y Organizaciones No Gubernamentales (ONG). En el caso del humedal Tisza (compartido entre Hungría y Eslovaquia), al ser parte integral de la cuenca del Danubio, la cooperación se organiza principalmente a través de la Convención para la Protección del Danubio y la Comisión Internacional del Danubio. Esta Comisión tiene una Secretaría Permanente que da apoyo a la labor de la Comisión (conformada por los Estados Miembro), de los grupos de expertos, asiste en la implementación de proyectos y mantiene el Sistema de Información de la Comisión llamada DANUBIS. Existe una Red de Monitoreo Transnacional del Río Danubio que opera bajo la Convención del Danubio, la cual tiene dos estaciones localizadas en cercanías al Tisza (i) Tiszasziget y (ii) en la sección de entrada al Río Sajo River. Una vez al año se produce el intercambio de información en el marco de reuniones bilaterales acordadas (a veces hasta dos veces por años). Respecto del humedal Vallée de la Haute-Sûre compartido por Luxemburgo y Bélgica, funciona un Comité de Gestión Conjunta compuesto por representantes locales y personal permanente de los ministerios de gobierno directamente involucrados. Asimismo, existe un Contrato del Río Claro Alto, del cual es parte integral el Valle de la Haute-Sûre. El objetivo de este Contrato es desarrollar una lista de medidas para proteger y gestionar mejor los recursos hídricos. Este proyecto se basa en la participación pública y consulta de todas las partes interesadas para lograr una gestión sostenible y racional del agua (mejorar la calidad

23 Jiménez Hernández, A. Op. Cit.

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del agua, la biodiversidad, la calidad de la estructura y el uso de ríos y lagos). El contrato espera mejorar la cooperación intermunicipal del río y la coordinación entre los proyectos existentes en la región. Asimismo proporciona una plataforma para dar a conocer, el intercambio y la información para todos los ciudadanos del valle. La cooperación transfronteriza también se ha canalizado a través de proyectos como es el caso del humedal Stokhid-Prypiat-Prostyr, que comparten Bielorrusia y Ucrania, y el humedal Niumi-Saloum compartido por Gambia y Senegal. Respecto del primer Sitio se obtuvieron fondos para un proyecto con apoyo de los gobiernos de Noruega y Canadá, y con la intermediación de la Interagencia en Ambiente y Seguridad (ENVSEC por sus siglas en inglés). Los resultados del proyecto han sido: actividades de investigación y recolección de datos y trabajos en terreno; modelado de corrientes, estudios y cálculos hidrológicos; estudios preliminares sobre inundaciones y capacitaciones sobre monitoreo de inundaciones en la subcuenca del Styr-Prostyr; reuniones inter-agencia; un tour de estudio a la cuenca del río Morava; eventos para los medios y conferencias de prensa y audiencias públicas sobre los riesgos que suponen las inundaciones en la cuenca del Styr-Prostyr; y la adopción oficial de reglas operacionales para un sistema de provisión de agua entre los Plenipotenciarios para la cooperación de Ucrania y Bielorrusia en materia de aguas. Los antecedentes de gestión conjunta de humedales en el continente africano son prácticamente inexistentes, lo cual responde entre otras causas a la debilidad institucional de la que adolecen las autoridades ambientales en muchos países africanos. El caso del humedal Niumi-Saloum -el primer Sitio Ramsar Transfronterizo de África-, merece ser resaltado dada la labor conjunta emprendida por Gambia y Senegal, en el marco de un proyecto específico para el referido humedal. En este sentido, se iniciaron actividades para la elaboración y ejecución de un plan de gestión transfronteriza integrada con la plena participación de los interesados directos. La Dirección General de Parques Nacionales de Senegal, el Departamento de Parques y Flora y Fauna Silvestres de Gambia y la oficina en África de Wetlands Internacional, sita en Dakar, son las instituciones que están llevando a cabo el mencionado proyecto, con apoyo del Fondo Mundial para el Medio Ambiente. Este proyecto tiene como meta lograr la cooperación entre las autoridades de ambos países, a los efectos de declarar un área protegida transfronteriza. Las autoridades arriba mencionadas confeccionaron y actualmente están implementando (en el marco de un proceso multisectorial) un plan de manejo para el humedal de Niumi-Saloum. El mencionado proyecto coadyuvó a armonizar la gestión de dichas áreas como un único sistema ecológico transfronterizo y apoyó el desarrollo de actividades de educación y concientización con las comunidades locales.

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b) Entre jurisdicciones de una única nación

Los resultados de un relevamiento sobre Sitios Ramsar interjurisdiccionales existentes dentro de los límites de países federales como el nuestro (y sus mecanismos de gestión), se presentan en la Tabla 4. Desafortunadamente, los casos de cooperación conjunta respecto de humedales interjurisdiccionales en países federales son escasos, habiéndose encontrado información solo respecto de México e India. En los casos mexicanos resalta la existencia de estructuras ambiciosas para la gestión conjunta de los sitios, promovidas por autoridades de alto nivel, mientras que en la India se observa un caso interesante, no común, de intermediación de una ONG para el logro de la gestión conjunta del humedal de Tsomoriri (Tabla 4).

Tabla 4.- Sitios Ramsar interjurisdiccionales en países federales (http://www.ramsar.org) Nombre de Sitio Ramsar

País (jurisdicciones) Particularidades

Marismas Nacionales

México (estados de Simaloa y Nayarit)

Durante 2006 se desarrolló e implementó el “Plan de Manejo Regional para la Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable del Mangle en Marismas Nacionales” cuyo propósito principal fue la protección de este ecosistema. La política nacional de Ramsar en México la desarrolla la Dirección General de Vida Silvestre, la cual se encarga de normar y regular las actividades relacionas con la conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, sin embargo se pretende que sea un comité intersectorial, involucrando a todas las instancias de los gobiernos federal, estatal y municipal además de instituciones de educación media y superior, de investigación y organizaciones no gubernamentales para realizar un trabajo conjunto y poder avanzar más aprisa con esta política.

Lago de Chapala

México (estados de Jalisco y Michoacán)

En 2010 la Secretaría de Medio Ambiente para el Desarrollo Sustentable, presentó el Programa de Conservación y Manejo del Lago de Chapala. El programa forma parte de un proceso de planificación integral que ayudará a tomar decisiones respecto a las medidas de manejo necesarias para lograr los objetivos de conservación de este sitio de importancia internacional. Para la elaboración del documento fueron contratados consultores externos reconocidos y que han sido participantes en la lucha y defensa del Lago como las organizaciones de Corazón de la Tierra y el Instituto de Derecho Ambiental. El Programa contiene seis grandes líneas: protección, manejo, restauración, conocimiento, comunicación y

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gestión. Algunos de los beneficios que se esperan obtener son la cooperación interinstitucional para el uso y aprovechamiento sustentable de sus recursos naturales, la obtención de fondos económicos nacionales e internacionales, la capacitación para la gestión integral de los municipios ribereños. Uno de los problemas principales que tiene el Lago es que tiene una gran cantidad de actores en torno a su defensa que no necesariamente se han puesto de acuerdo entre sí, y cuyas luchas, todas desde luego buenas y en pro del Lago, han carecido de una sinergia que permita unificar todos esos esfuerzos, por tal motivo se hizo una convocatoria muy abierta. El Proyecto se basa de manera participativa, donde las estancias federales tienen la responsabilidad, se establecería una dirección ejecutiva para el programa de manejo, así como un consejo consultivo (técnico científico) y con toda la participación de los gobiernos estatales y de la sociedad civil. El segundo paso sería que la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas valide los términos del estudio.

Hokera Wetland

India (estados de Jammu y Kashmir)

El control técnico-administrativo sobre el Sitio lo ejerce el Departamento de Protección de la Biodiversidad y los Gobiernos de Jammu y Kashmir. Del manejo del humedal se encarga el Centro de Recepción Turística Srinagar

Tsomoriri India (estados de Jammu y Kashmir)

La conservación de este humedal está en manos de una fundación denominada Tso Morari Conservation Trust creada en 2003 con tal propósito, con fuerte apoyo de la oficina de la World Wide Fund For Nature (WWF) en Leh. Las comunidades locales están fuertemente involucradas en el trabajo de fundación.

La cooperación en la normativa nacional y provincial La Ley General del Ambiente Nº 25.675 pregona por un uso equitativo y racional de los recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos (principio de cooperación). Asimismo, indica que la Nación y los Estados provinciales son responsables de la prevención y mitigación de los efectos ambientales transfronterizos adversos de su propio accionar, así como de la minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos (principio de solidaridad). Asimismo, la Ley General del Ambiente destaca dos aspectos relevantes para la cooperación ambiental. Los objetivos ambientales que se fijen los actores intervinientes no pueden lograrse de la noche a la mañana, sino que deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos.

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Lo señalado en el párrafo anterior no obsta a que frente a proyectos o actividades que pueden llegar a tener un impacto negativo sobre el ambiente, las autoridades competentes actúen en forma preventiva o precautoria. En el primer caso es cuando se está ante la certeza que la actividad o proyecto en cuestión tendrá un impacto negativo sobre el medio ambiente (principio preventivo), en el segundo caso, la falta de certeza científica sobre dicho impacto no constituirá excusa para no adoptar las medidas necesarias para evitar la degradación del ambiente. La Ley de Parques Nacionales N° 22.351 no establece criterios, modalidades o atribuciones para una interacción o colaboración de la APN con otros órganos provinciales materia, más allá de la posibilidad de firmar convenios. La referencia a la cooperación interprovincial y/o regional en la normativa provincial es escasa, con lo cual en dicho nivel se carece de suficientes previsiones que pregonen un accionar conjunto y coordinado entre provincias. La disposición más contundente se encuentra en la Ley sanjuanina Nº 6634 que dispone en su artículo 5 que el Poder Ejecutivo Provincial orientará “(…) un desarrollo socio-económico equilibrado y ambientalmente sustentable de las diferentes zonas o regiones del territorio provincial (…)”. Con ese objeto elaborará, por intermedio del organismo ambiental competente, un Plan de Política y Gestión Ambiental, el que deberá prever, entre otras cuestiones, la “(…) institución de formas de protección conjuntas del patrimonio natural en ecosistemas compartidos con otras provincias (…)”. Por su parte, la Ley 6911 establece que la Subsecretaría de Medio Ambiente y Política Ambiental sanjuanina tiene que “(…) coordinar sus acciones con organismos municipales, provinciales y/o nacionales de protección de la fauna, flora y áreas naturales y participar en reuniones intersectoriales e interprovinciales donde se traten dichos aspectos y/o se coordinen medidas de contralor y tránsito interprovincial de productos de la caza. Asimismo propiciará acuerdos con organismos y entes estatales internacionales, nacionales, provinciales, municipales, organizaciones no gubernamentales, entidades privadas y particulares interesados en el estudio, promoción y defensa de la fauna, flora y áreas naturales (…)”. La Ley Nº 6045 de áreas protegidas de Mendoza prevé, al momento de compatibilizar los usos y actividades humanas, se asegure “(…) la conservación de las áreas naturales protegidas previo planeamiento integral del funcionamiento de cada área, en lo posible conteniendo un enfoque regional referido a la región biogeográfica de que se trate (…). La autoridad de aplicación de ley está habilitada para celebrar “(…) convenios con personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, municipales, provinciales, nacionales e internacionales, para el mejor cumplimiento de la norma y sus reglamentaciones (…)”. Cabe resaltar aquí (brevemente atento se abordará en extenso más adelante), que en el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) la interacción, la cooperación y el accionar coordinado son asuntos medulares, la razón de ser del Consejo; por lo tanto los pregona

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constantemente a fin de cumplir con sus objetivos institucionales. En este sentido, el artículo 2 de su Acta Constitutiva24 dispone “(…) coordinar estrategias y programas de gestiones regionales y nacionales en el medio ambiente, propiciando políticas de concertación como modo permanente de accionar (…)”.

Mecanismos institucionales para la cooperación interjurisdiccional en Argentina

En el plano nacional existen interesantes mecanismos institucionales que permiten viabilizar la cooperación entre distintas jurisdicciones que comparten un mismo recurso o ecosistema. A continuación se detallará cómo funcionan dos mecanismos relevantes, a saber los comités de cuenca y la particularidad planteada para el Delta del Paraná a través del Plan Integral Estratégico para la Conservación y el Desarrollo Sostenible de la Región Delta Del Paraná (PIECAS).

a) Comités de Cuenca En Argentina existe el Consejo Hídrico Federal (COHIFE)25 que está integrado por las autoridades hídricas del Estado Nacional y de los Estados Provinciales, incluida la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Creado en 2002, el COHIFE funciona como un foro de articulación de las políticas de aguas del país, velando por la vigencia y el cumplimiento de los Principios Rectores de Política Hídrica de la República Argentina y las atribuciones contenidas en su carta orgánica. Existen en el marco del COHIFE seis grupos regionales, el que incluye a La Rioja, Mendoza, San Juan y San Luis se denominada COHICU, por Cuyo, con sendos representantes de cada provincia especializados en temas hídricos. El COHIFE establece como parte de sus Principios Rectores de Política Hídrica la creación de comités de cuenca. Señala que atento la conveniencia de institucionalizar la cuenca como una unidad de gestión, se promueve la formación de organizaciones de cuenca abocadas a la gestión coordinada y participativa de los recursos hídricos dentro de los límites de la cuenca. Las organizaciones de cuenca resultan efectivas en la coordinación intersectorial del uso del agua y en la vinculación de las organizaciones de usuarios con la autoridad hídrica. De ello se desprende el importante rol de estas organizaciones como instancia de discusión, concertación, coordinación y cogestión de los usuarios del agua y como instancia conciliatoria en los conflictos que pudieran emerger.

24 http://www.cofema.gob.ar/?aplicacion=normativa&IdNorma=153&IdSeccion=32 25 http://www.cohife.org.ar/representantes.html

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Agrega además que para el caso de cuencas hidrográficas de carácter interjurisdiccional es recomendable conformar organizaciones interjurisdiccionales de cuenca para consensuar la distribución, el manejo coordinado y la protección de las aguas compartidas. Actuando a petición de partes, le cabe entonces a la autoridad hídrica nacional el rol de facilitador y amigable componedor a fin de compatibilizar los genuinos intereses de las provincias en el marco de los referidos Principios Rectores.

Cabe resaltar que es distinto un Comité de Cuenca que una Autoridad de Cuenca como es la del Matanza Riachuelo (ACUMAR). Los comités de cuenca son creados mediante pactos o acuerdos interprovinciales, presentan una estructura horizontal, competencia débil, cumplen funciones de asesoramiento y colaboración26 con autoridades competentes en materia hídrica, coordinar labores conjuntas, tienen fines específicos y parciales de gestión de cuenca, vinculados al aprovechamiento de las aguas, realización de estudios, campañas de monitoreo calidad del agua, obras de regulación, gestión de la operación de embalses, construcción de presas, prevención de la contaminación, control de inundaciones, generación y distribución de energía, asignación de caudales. Por el contrario, la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo tiene su origen en la Ley de Adhesión N° 26.168). Es un ente de derecho público descentralizado, autónomo desde el punto de vista económico y técnico, se trata de un organismo de Cuenca “fuerte”, dotado de autoridad regulatoria, amplias facultades en materia de prevención, control y fiscalización ambiental, tiene además facultades de fomento y poderes prevalentes, en el ámbito de la Cuenca. Administra, por último, ejecuta, y lleva adelante el Plan de Saneamiento Ambiental de la Cuenca. De los catorce organismos de Cuenca que existen en la Argentina, la mayoría son Comités de Cuencas: Del Río Juramento – Salado Del Río Salí- Dulce De Cuenca de la Laguna Picasa Del Río Colorado COIRCO Del Río Bermejo COREBE, De la Región Hídrica Bajos Submeridionales De la Región Hídrica del Noroeste de la Llanura Pampeana, CIRHNOP Del Río Senguerr Del Río Chubut Del Río Pilcomayo

Solamente reconocen otro tipo de denominación, el Grupo Técnico del Rio Desaguadero, la Autoridad de Cuenca del Rio Azul, que en realidad se trata de un Comité de Cuenca, sin presupuesto propio; Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los Ríos Limay, Neuquén 26 Conforme Ley N° 25.688.

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y Negro (AIC), de características propias de un Comité de Cuenca, más allá de su denominación, y la ACUMAR. Los comités de cuenca suelen presentar algunas dificultades ya que las provincias suelen resistirse a un manejo integrado de la cuenca, sobre todo las que se encuentran aguas arriba, atento se consideran dueñas del agua, al hallarse en su territorio el origen del curso de agua. En contraposición, las provincias situadas en la parte inferior de la cuenca es la que emite reclamos por los manejos que se hacen cuenca arriba. Asimismo, la idea que la generación de un comité de cuenca supone un renunciamiento a potestades provinciales de gestión también torna en conflictivo la creación de comités de cuenca o, que una vez creados, estos no funcionen con la efectividad que se espera de ellos. El Comité de Cuenca del Río Salí-Dulce funciona con cierto éxito; se reúne periódicamente y está generando procesos interesantes. En una primera etapa, se constituyó un Comité de Cuenca Interjurisdiccional integrado por las provincias de Córdoba, Santiago del Estero y Tucumán, que fundamentalmente instaló estaciones hidrometeorológicas y de aforos y promovió la realización de estudios hidrológicos y de proyectos de obras hidráulicas. En una segunda etapa, iniciada en 1998, se sumaron al Comité de Cuenca las provincias de Catamarca y Salta y se incorporó explícitamente como un objetivo prioritario del Comité la solución de los problemas ambientales. Participan en el Comité Técnico de Cuenca -cuya función es negociar acuerdos y elevarlos para su aprobación al Comité de Cuenca Interjurisdiccional- las Direcciones de Agua y de Ambiente de las cinco provincias y por la provincia de Tucumán también intervienen las Direcciones de Saneamiento Ambiental, de Suelos y de Recursos Hídricos y el Ente Regulador de Agua y Saneamiento. También en 1998, la entonces Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano de la Nación encomendó al Ministerio de Medio Ambiente de Cuba la realización de un estudio de la contaminación de la cuenca del río Salí. Posteriormente, la ahora Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable, inició las actividades del programa nacional de producción limpia en la provincia de Tucumán conjuntamente con los organismos competentes provinciales y firmó un convenio con la provincia de Santiago del Estero para canalizar recursos a la comisión técnica que permitirán financiar la contratación de los coordinadores de programa que integran la unidad del plan. De todas formas, los comités de cuenca son un mecanismo disponible, usualmente empleado y pueden ser, pese a sus falencias, una forma interesante de coordinar el trabajo conjunto entre dos o más jurisdicciones que comparten un mismo curso de agua. Estas estructuras ya existentes y que aseguran reuniones periódicas a lo largo de cada año, también constituyen un marco a resaltar como fuente de posibles acuerdos y acciones conjuntas entre las provincias que conforman el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, aunque cabe resaltar que en lo relativo al Comité de Cuenca actualmente existente, lo será solo en lo que respecta estrictamente al Río Desaguadero.

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b) PIECAS La magnitud y extensión de los incendios acaecidos en la zona del Delta del Paraná en 2008, afectando más de 70.000 has, generaron múltiples problemas ambientales, de salud pública y de seguridad vial en áreas de una zona densamente poblada de Argentina. Frente al escenario de conflicto interjurisdiccional ambiental que involucraba directamente a las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe, la SAyDS decidió proponer e implementar un modelo de gestión proactivo con el objetivo de solucionar el conflicto referido e instalar un proceso para el logro de un Delta del Paraná sustentable. En septiembre de 2008 los Gobernadores de las tres provincias, el Ministro del Interior, el Jefe de Gabinete de Ministros y el Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable (estos tres últimos del Gobierno Central) suscribieron una Carta de Intención27 que instituye el PIECAS. Esta Carta fija los objetivos del mismo y establece las pautas para su implementación. En adición, la Carta prevé un trabajo en pos de la armonización de la normativa al servicio de la conservación y desarrollo sustentable del Delta del Paraná, que la SAyDS gestionaría la obtención de financiamiento del exterior para la elaboración e implementación del Plan Integral. Y las provincias se encargarían de integrar a los municipios que conforman el Delta para consensuar internamente propuestas para la elaboración e implementación del Plan Integral. Para hacer operativos los contenidos establecidos en la Carta de Intención la SAyDS por Resolución 675/200928 creó el Comité Interjurisdiccional de Alto Nivel (CIAN) donde invita a los gobiernos de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe a designar formalmente a sus representantes y constituye la Secretaría Administrativa del CIAN. El Comité Interjurisdiccional es una instancia de coordinación de las acciones a ejecutar en la zona, prestando la SAyDS apoyo administrativo y de gestión necesario para ello. La Resolución señala que el representante de la SAyDS informará periódica y solicitará recíprocamente información a los representantes de las provincias sobre los planes, programas, proyectos y actividades dirigidos a la conservación y desarrollo sustentable del Delta para facilitar los consensos necesarios para una articulación efectiva del Plan Integral. Ordena asimismo, la afectación de personal suficiente para atender las responsabilidades administrativas que ello implicará en el marco de la SAyDS. En este sentido, el Comité Interjurisdiccional cuenta con una Secretaría Administrativa que tiene como funciones:

Coordinar la implementación de los procedimientos necesarios para hacer efectivas las recomendaciones del Comité

Informar al Comité sobre la implementación de las recomendaciones

27 http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/PIECAS-3.pdf 28 http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/PIECAS%204.pdf

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Apoyar técnica y administrativamente las acciones del Comité

Llevar registro de documentos oficiales y elaborar y distribuir entre los miembros las Actas de las deliberaciones del Comité

Toda otra actividad necesaria para un desempeño eficiente y eficaz del Comité.

Corresponde señalar que el PIECAS toma como eje la herramienta del Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT) aplicado a la región Delta del Paraná y consecuentemente, impulsa la instalación de procedimientos que promuevan la participación social informada en las decisiones fundamentales del desarrollo, promoviendo la instalación y el uso de una segunda herramienta, la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE).

La SAyDS reconoce para este caso del Delta del Paraná que trabajar en forma coordinada interjurisdiccional en un proceso que conlleva, entre otros, un ordenamiento territorial ambiental, requiere de un accionar proactivo y orientador por parte del Estado y deja en claro que no se agotará en la formulación de políticas y lineamientos sino que buscará, por una parte promover la instalación y desarrollo de pequeñas y medianas iniciativas productivas sustentables, que pongan en valor los conocimientos y capacidades residentes en la población local de la región y coadyuven a potenciar los procesos de inclusión en curso en la misma, aprovechando la experiencia disponible en la SAyDS sobre el manejo de instrumentos económicos.29

IV. El marco político-institucional en Guanacache La gestión conjunta del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache supone el accionar coordinado entre tres jurisdicciones provinciales- San Juan, San Luis y Mendoza- la jurisdicción nacional- por intermedio de la Administración de Parques Nacionales y siete municipios (ver Tabla 5). El hecho que las Lagunas de Guanacache se constituyan en el único un Sitio Ramsar interjurisdiccional de la Argentina, ya plantea todo un desafío. Asimismo, los insuficientes antecedentes de trabajos conjuntos satisfactorios en diversas materias no solo la ambiental, y en un país federal como Argentina, no es auspicioso.

Tabla 5.- Jurisdicciones involucradas en el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache

Provincia Municipios Mendoza Lavalle y La Paz

San Juan 25 de Mayo y Sarmiento

San Luis Ayacucho, Belgrano y La Capital

Nación – Administración de Parques Nacionales

29 http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=10287

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Durante el año de trabajo en el marco del presente proyecto, advertimos que un trabajo coordinado y conjunto del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache será un gran reto. Si bien abundan las expresiones de deseos en ese sentido, ello no se ve aún plasmado en acciones concretas o en un acuerdo formal y escrito a largo plazo. De hecho, la falta de voluntad de política ha sido justamente el principal obstáculo a la firma de un acuerdo formal, admitido por las propias autoridades provinciales.

Como punto de partida, cabe advertir que en términos de organización institucional, solo la provincia de San Luis cuenta con un Ministerio de Medio Ambiente, mientras que San Juan y Mendoza tienen Secretarías para abordar la materia, con las diferencias que ello acarrea en términos de poder de incidencia y disponibilidad de recursos humanos y financieros.

Por su parte, la Administración de Parques Nacionales es un organismo autárquico. Esta administrado por un Directorio conformado por un presidente, vicepresidente y cuatro vocales designados por el Poder Ejecutivo Nacional. La autarquía administrativa de la APN es una importante ventaja. El hecho de ser un órgano descentralizado le ha dado a la APN solidez institucional, una relativa independencia de gestión y una estabilidad política considerable.

El COHIFE fue creado en diciembre del 2002 como resultado de un acuerdo sobre la conveniencia y necesidad que entre las provincias y la Nación exista una instancia federal, en la que los puntos de vista de las provincias sean expresados por quienes tienen en ellas la responsabilidad directa de la gestión hídrica. La creación del COHIFE facilita el intercambio de ideas y experiencias entre provincias que no son parte de la misma cuenca, lo cual les brinda una perspectiva más amplia y también más afín con la que tienen los organismos nacionales. Adicionalmente les ayuda a percibir que muchos problemas -y sus posibles soluciones- son comunes a todas las cuencas. En este marco, existe el Comité de Cuenca del Rio Desaguadero30, que incluye a las provincias de La Rioja, Mendoza, San Juan, San Luis y La Pampa.

El Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) y el Sistema Federal de Áreas Protegidas (SIFAP), pero especialmente el primero, se presentan como ámbitos clave y en pleno funcionamiento para avanzar en un reconocimiento formal del abordaje conjunto del Sitio Ramsar.

En particular el COFEMA, aún con sus falencias, se destaca por ser un organismo permanente que trabaja para alcanzar la concertación y lograr la elaboración de nada más y nada menos que política ambiental argentina. El COFEMA buscar revertir la tendencia del centralismo, para girar hacia la búsqueda de equilibrios que ninguna gestión política aislada puede lograr31. En esta línea, las jurisdicciones que comparten el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache necesitan advertir que su esfuerzo aislado no hará la diferencia sino que urge trabajar en

30 http://www.hidricosargentina.gov.ar/RioDesaguadero.html

31 www.cofema.gob.ar

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conjunto para asegurar la salvaguarda del Sitio, evitando así la duplicación de tareas y el mal aprovechamiento de los ya escasos recursos financieros para los asuntos ambientales.

De este modo, aprovechando la organización regional existente en el COFEMA (bajo el nombre de Nuevo Cuyo), las reuniones periódicas que se realizan en dicho marco y los antecedentes positivos de iniciativas en las Lagunas -, es posible avanzar, partiendo desde lo existente y avanzando hacia una profundización de lo ya trabajado.

V. Cooperación en el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache Numerosas han sido las iniciativas que comprenden al Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache en las últimas dos décadas, se destacan:

El Pacto Ambiental del Nuevo Cuyo suscripto el 16 de septiembre de 1992 en la ciudad de Mendoza por los gobernadores de las cuatro provincias, estableciendo medidas tendientes a la preservación del medio ambiente regional y a la forestación y restauración de los ecosistemas adyacentes a la Cuenca del Río Desaguadero; así, en el artículo 2, Protocolo 3, se acordó el mejoramiento y la restauración del ambiente propio y regional para frenar y revertir el progresivo proceso de desertificación.

Taller de Capacitación para las Comunidades Locales, Entidades Intermedias y Gubernamentales, sobre la Rehabilitación y Manejo del Humedal Lagunas de Guanacache, Lavalle, Mendoza (financiado por Humedales para el Futuro / U.S. Fish & Wildlife Service y Convención de Ramsar, y apoyado por la Municipalidad de Lavalle, Mendoza. Este taller de cuatro días realizado en 1999 en Cacheuta y en la Localidad de Lagunas del Rosario, contó con la participación de 160 personas, incluyendo a noventa habitantes del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache. El mismo fue coordinado por el Prof. Heber Sosa y los principales resultados incluyeron la elaboración de la ficha técnica para la Convención de Ramsar y un plan preliminar de de obras de restauración.

Programa de Rehabilitación y Manejo del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache (Mendoza y San Juan, Argentina). Dirección de Recursos Naturales Renovables, Gobierno de Mendoza.

Acciones piloto para la restauración del Río Mendoza (provincia de Mendoza) y del Canal (San Juan). Municipalidad de Lavalle, Dirección de Recursos Naturales Renovables (Mendoza), Dirección de Ambiente (San Juan), Dirección de Hidráulica de ambas provincias y representantes de las comunidades de Media Agua y Lagunas del Rosario.

Programa de Uso Sustentable del Pescado - Primer Concurso de pesca artesanal y comidas típicas a base de pescado. Municipalidad de Lavalle, Comunidades Huarpes y Dirección de Recursos Naturales Renovables, gobierno de Mendoza (2000-2001).

3° Conferencia Regional de Humedales y Taller de Planificación Estratégica "Recuperación de la diversidad biológica y cultural de los humedales, en septiembre de 2005 en el paraje La Represita, Guanacache, San Luis, lugar próximo al Sitio

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Ramsar Lagunas de Guanacache y al punto tripartito entre las provincias de Mendoza, San Juan y San Luis. Fue declarado de interés del Consejo Federal de Medio Ambiente por Declaración N° 33-2005.

Incorporación de la Provincia de San Luis y Parques Nacionales al Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache durante el 2007, con el cambio de denominación a Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero llegando a las 962.370 hectáreas.

Programa de Manejo participativo del coipo (Myocastor coypus) con las Comunidades Huarpes del sector noreste del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero. Departamento de Fauna Silvestre, Dirección de Recursos Naturales Renovables, gobierno de Mendoza (2008)

En Potrero de los Funes, provincia de San Luis, se constituyó el 8 de agosto de 2008, en el marco de la Reunión Regional Nuevo Cuyo del COFEMA, un Comité de Gestión para la elaboración del Plan Integral de Manejo Participativo del Sitio Ramsar “Guanacache, Desaguadero y del Bebedero” (PIMP), entre las jurisdicciones de Mendoza, San Juan, San Luis y Administración de Parques Nacionales.

En la localidad de La Tranca, el 22 de abril de 2009, los representantes del COFEMA de la región Nuevo Cuyo, se comprometieron a gestionar en forma coordinada acciones que favorezcan al medio ambiente y el desarrollo sustentable dentro del Sitio Ramsar Lagunas del Guanacache, mediante la firma de un Convenio Interjurisdiccional de Coordinación para la Gestión del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero, y Acta Declaratoria del Día de la Tierra, con la finalidad de iniciar en forma coordinada el manejo/gestión del área interjurisdiccional ubicada en el centro de la Región de Cuyo.

Curso sobre Manejo y Conservación de Humedales en Áreas Protegidas, Mendoza Argentina. Tecnicatura Superior en Conservación de la Naturaleza. IEF, Mendoza y Centro Neotropical de Entrenamiento en Humedales (CNEH y CNEH-Perú), realizado del 15 al 18 de abril de 2009, donde quedó como uno de los resultados, el Proyecto de restauración del Sitio Ramsar.

El 28 de julio de 2009 se celebró un Convenio sobre una Estrategia Regional del Nuevo Cuyo para la Lucha contra la Desertificación, firmado en la provincia de San Juan entre representantes del COFEMA de la región Nuevo Cuyo y los gobiernos de Mendoza, representada por el Secretario de Medio Ambiente, de San Juan, representada por el Subsecretario de Medio Ambiente, de San Luis, representada por el Ministro de Medio Ambiente, y de La Rioja, representada por el Secretario de Medio Ambiente, con la finalidad de iniciar en forma consensuada y coordinada una estrategia regional de lucha contra la desertificación y las causas que la originan.

Proyecto Manual Recuperando la Identidad Lagunera, para la Revalorización de los Servicios Ambientales de las Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero. Financiado por FHF, Convención Ramsar. Ejecutado por Administración de Parques Nacionales, Secretaría de Ambiente de San Juan, Secretaría de Ambiente de Mendoza y Tecnicatura Superior en Conservación de la Naturaleza. 2009-2010

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Han existido tratativas serias y de alto nivel para la firma de un “Convenio Interjurisdiccional de Coordinación para la Gestión del Sitio Ramsar Lagunas de

Guanacache, Desaguadero y del Bebedero”, a fin de darle un marco institucional propicio a las actividades de conservación y restauración en la zona, aunque ello aún no se ha visto concretado.

Este extenso listado de antecedentes demuestra que los acuerdos y acciones para la gestión y manejo del Sito Ramsar Lagunas de Guanacache pueden alcanzarse y, en este sentido, pensando a futuro en el corto, mediano y largo plazo, se enuncian a continuación las siguientes recomendaciones para alcanzar y darle un marco apto a la gestión sustentable conjunta del Sitio Ramsar.

Recomendaciones

En el corto plazo:

Concertar un accionar conjunto y coordinado básico y de la forma más adecuada para las autoridades a fin de de abordar con prontitud e indispensablemente los asuntos más urgentes que ocasionan el reinante estado de emergencia en Guanacache, incluso de manera informal, dado el actual escenario de reticencias y dificultades para la consecución de un acuerdo formal.

En el corto a mediano plano:

Acordar formalmente un trabajo conjunto y coordinado entre jurisdicciones. Aquí corresponde señalar que hay opciones que van de mínima a máxima.

Es necesario destacar que la opción de máxima sería la suscripción de un acuerdo formal interjurisdiccional específico para la cooperación en el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache. El escenario actual muestra que existen serias reticencias, dificultades e insuficiente voluntad política que obstaculizan un acuerdo formal interjurisdiccional para iniciar respecto de aquél una labor conjunta y coordinada. Esto no significa que las cosas puedan cambiar y se dé el marco y sintonía política ideal justa para la celebración de tal acuerdo. Si así fuera sería deseable que tanto autoridades como otros actores interesados hagan un esfuerzo a fin de hacer su aporte a la consecución un acuerdo formal interjurisdiccional. De las opiniones de los expertos, surge que dicho acuerdo podría ser nombrado como “Acuerdo o Acta para el manejo conjunto del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache” o “Acta Constitutivo del Grupo de Cooperación Técnica para el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache” o “Grupo de Trabajo para la gestión conjunta del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache” o “Grupo de Asistencia Técnica del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache”.

Durante el año de trabajo en el marco del presente proyecto, se identifica al COFEMA como un espacio factible para canalizar la cooperación entre las distintas jurisdicciones que comparten el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache. Aquí el instrumento formal consistiría en

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una Resolución que institucionalice la llamada Mesa de Humedales en las reuniones regionales de Nuevo Cuyo celebradas en el marco del COFEMA. Vale recordar aquí que sería necesaria una expresa invitación a la Administración de Parques Nacionales a fin que participe en tal Mesa, atento APN no es parte formalmente del COFEMA, aunque sí del SIFAP. Ya ha habido avances en este sentido, con fuertes coincidencias entre las autoridades (tanto a nivel político como técnico) al existir desde septiembre de 2011 un borrador de Resolución para ser analizado por la Asamblea del COFEMA.

Otro marco para sustentar el accionar conjunto interjurisdiccional en Guanacache sería a nivel de proyectos en lo posible entre todas o al menos dos o más de las jurisdicciones involucradas en el Sitio Ramsar. Tal como se ha ilustrado en la sección de casos testigos, los proyectos pueden servir como buena base para un trabajo conjunto que con el tiempo decante en un entendimiento formal interjurisdiccional para la gestión conjunta de Guanacache. Los Proyectos en la zona deberían constituirse en verdaderas plataformas de coordinación de las diversas iniciativas locales y plantear las metas en tal sentido32. Sería conveniente que la agenda surja desde lo local hacia lo nacional e internacional. Asimismo, sumarse a iniciativas surgidas desde Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) puede resultar de mucha utilidad, aprovechando la experiencia de ellas y sus lazos cercanos y de confianza con las comunidades locales.

Avanzar hacia una armonización de la normativa provincial y municipal33 estrictamente sobre y/o indirectamente vinculada a los humedales. Es posible que la legislación municipal deba elaborarse en muchos casos desde cero dado que la normativa ambiental a nivel municipal suele ser escasa o directamente inexistente.

Los humedales resultan afectados por muchas actividades sectoriales, como el transporte, los puertos, la pesca, la silvicultura, el comercio exterior, el abastecimiento de agua para uso humano y del ganado, la inversión extranjera, entre otros. Los efectos secundarios de las actividades ajenas a los humedales abarcan cambios hidrológicos provocados por la extracción de agua o la regulación de cursos de agua y la contaminación provocada por diversos agentes contaminantes.

Por regla general, cada sector está sujeto a una legislación especializada y la jurisdicción radica en dependencias y organismos gubernamentales que carecen de atribuciones en materia de conservación y uso racional propiamente dichos. Es posible que esto redunde en una compleja superposición de marcos legislativos e institucionales que puede traer consigo incoherencias entre las políticas intersectoriales. Por tanto debieran llevar adelante las jurisdicciones que comparte el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache una evaluación interna en este sentido, ahondando en temas tales como:

¿Qué disposiciones obstaculizan directamente el uso racional (por ejemplo, la erosión retrocedente)?

32 Jiménez Hernández, A. Op. Cit. 33 Usualmente la normativa municipal en asuntos ambientales es escasa o directamente inexistente, en cuyo caso se necesitaría un trabajo desde cero.

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¿Qué medidas apoyan indirectamente la pérdida y degradación, inclusive mediante incentivos negativos?

¿Cómo funciona la concesión de permisos para ser usuarios del agua y cómo ello impacta en el humedal (aspecto social)?

¿Están las actividades susceptibles de afectar a los humedales directa o indirectamente sujetas a evaluaciones del impacto ambiental y se incorporan las consideraciones relativas a los humedales en el proceso de evaluación?

¿Exoneran las leyes y reglamentaciones (incluidas las de EIA) a determinadas categorías de actividades que tienen efectos negativos en los humedales y sistemas hídricos?

¿Existen procedimientos de monitoreo y ejecución, personal capacitado y recursos eficaces?

De este análisis debieran resultar en primer lugar, medios para lograr que las medidas legislativas e institucionales que contribuyen a la pérdida de humedales se puedan armonizar mejor con los objetivos de conservación y uso racional y si fuera necesario recomendar la derogación de medidas existentes que traban el logro de la conservación y un uso sustentable de los humedales de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero. Donde esto no sea viable a corto plazo, debe hacerse todo lo posible para reducir el alcance de tales medidas gradualmente. En segundo lugar, se deberán identificar y recomendar medios de aplicar más eficazmente las medidas legislativas e institucionales en vigor sin necesidad de promulgar leyes o reglamentaciones nuevas. En tercer lugar, se debieran identificar y asignar prioridades a los ámbitos en que la legislación y las instituciones deben perfeccionarse o consolidarse o en que sea preciso elaborar nuevos instrumentos legislativos o económicos.

Fortalecer institucionalmente las autoridades ambientales provinciales y municipales. Como se señalara más arriba, solo San Luis cuenta con un Ministerio para los asuntos ambientales. Por su parte, APN si bien tiene a su favor el hecho de ser un organismo autárquico, su norma de base (Ley N° 22.351) no facilita su interacción con otros organismos en materia de áreas protegidas, con numerosas trabas técnico-administrativas en la vida diaria. Ello también necesita ser superado y debiera ser tomado en cuenta al momento de reformar la Ley de Parques Nacionales (vigente por más de treinta años), lo cual de hecho, es algo que se viene resaltando por actores diversos, a fin de ajustar tal norma a la nueva realidad.

Es sabido que el fortalecimiento institucional no es sencillo y que está demasiadamente sujeto a la voluntad política de la máxima autoridad en funciones de la jurisdicción que se trate, pero sería deseable avanzar en ese sentido. También es conocido que no hay quien quiera más tal fortalecimiento y valorización que quienes trabajan en los organismos ambientales provinciales, por tanto, más allá de la indispensable decisión política referida, sería aconsejable que aquéllos hagan su aporte continuo a una estrategia de incidencia dirigida a obtener tal decisión.

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Fortalecer el contacto y la coordinación con la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, sede de la Autoridad Nacional Ramsar. El Grupo de Trabajo de Recursos Acuáticos solo brinda colaboración técnica y participa en diferentes etapas vinculadas a la planificación y monitoreo de humedales, en tanto así le sea requerido por las jurisdicciones provinciales. Por tanto, sería recomendable fortalecer el vínculo con dicho Grupo de Trabajo de la SAyDS, atento puede éste hacer un aporte sustancial facilitando el proceso dirigido a acordar una gestión conjunta del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache.

En el mediano a largo plazo

Alcanzado un compromiso para una gestión conjunta del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, avanzar en fortalecer sus bases y profundizar el trabajo. En este sentido debiera avanzarse en:

El establecimiento de un plan estratégico con su correspondiente visión, misión, metas y objetivos (de corto, mediano y largo plazo) a los efectos de brindar un norte a la cooperación, guiando y organizando estratégicamente la labor conjunta y coordinada para el manejo del Sitio Ramsar.

Conformar una red de trabajo con las OSC que trabajan en la zona para impulsar el empoderamiento local, a los efectos que, una vez acordado un plan de cooperación interjurisdiccional, éste parta de las prioridades definidas por los actores locales quienes tienen pleno conocimiento del sitio que habitan34. Sería recomendable en esta línea, se abra un registro de OSC para que toda interesada se inscriba en el mismo y resulte anoticiada de toda novedad que haya respecto de Guanacache en tiempo y forma.

Analizar incentivos que motiven o fortalezcan la participación de los actores en iniciativas de desarrollo local sustentable. Esto es inclusivo de iniciativas de desarrollo económico local que se encuentren en sintonía con el ambiente del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache. Tales iniciativas permiten valorizar los recursos endógenos del lugar, impulsando la diversificación productiva y promoción de nuevos emprendimientos o mejora de las condiciones de los que ya se encuentran en curso; el establecimiento de consorcios intermunicipales para incrementar la eficacia y eficiencia de las actividades del desarrollo local; en el mismo sentido, la conformación de redes locales entre actores públicos y privados; la generación de nuevos empleos y la superación de las limitaciones del enfoque asistencialista común en Argentina y Latinoamérica en general35.

34 Jiménez Hernández, A. Op. Cit. 35 Alburquerque, F. Desarrollo económico local y descentralización en América Latina. Revista de la CEPAL 82. Abril 2004.

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Alentar y acompañar a los municipios intervinientes en un trabajo consensuado, acordado y validado por las autoridades provinciales, de manera que cada acción en lo local se encuentre enmarcada en metas regionales y/o provinciales para el sitio.

Diseñar estrategias para lograr la participación continua y activa de las comunidades

locales y originarias del Sitio Ramsar, tanto en la toma de decisiones en cuanto al manejo/gestión y conservación del sitio, como así también sobre las posibilidades de aprovechamiento de los recursos que brinda el humedal, para un mayor goce de los servicios ambientales.

Consideraciones especiales La gestión de Guanacache necesita ser no solo interjurisdiccional sino también multisectorial y participativo a fin de nutrirse del aporte de todos los actores interesados. Esto enriquece el debate, el trabajo y ayuda a prevenir conflictos. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. Las autoridades deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. En este sentido, toda persona deberá tener en consecuencia, un acceso adecuado y oportuno a la información de que dispongan las autoridades, a fin de participar activa y satisfactoriamente en procesos de adopción de decisiones. El acceso a la información y la participación ciudadana está consagrada en nuestro país tanto en legislación marco36 como específica.37 Especial énfasis necesita hacerse en la participación de los jóvenes como grandes actores para el cambio, las mujeres, quienes desempeñan un papel fundamental en la preservación del medio ambiente y el desarrollo sustentable como así también las comunidades originarias y locales de la zona, respecto de las cuales deberá hacerse pleno reconocimiento y respeto de sus conocimientos, prácticas tradicionales, identidad, cultura e intereses. Los gobiernos municipales deberían involucrarse activamente y en instancias de decisión del proceso de gestión conjunta del Sitio Ramsar, conformando uno de los ejes de trabajo y brindándoles la oportunidad de hacer aportes a la elaboración de los proyectos. No solo las autoridades ambientales de cada jurisdicción debieran formar parte de la agenda de trabajo de los proyectos en el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, sino también sería recomendable invitar a organismos de otras materias vinculadas al ambiente, los cuales podrían hacer aportes sustanciales a la causa, como ser organismos del área de educación, economía, planificación, turismo, industria, agricultura, ganadería y medios, entre otros.

36 Constitución Nacional, Ley Nº 25.675 Política Ambiental Nacional. 37 Ley Nº 25.831 de Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental, Decreto 1172/2003 sobre Acceso a la Información Pública.

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VI. Palabras finales

El agua es un recurso estratégico para la región de Cuyo, lo cual despierta numerosas susceptibilidades locales al momento de planificar la implementación de obras que implican fuertes tareas en terreno a diferencia de iniciativas de corte educativas, culturales o concientización.

Durante el año de trabajo en el marco del presente proyecto siguiendo los asuntos institucionales relativos al Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, fue posible advertir que la falta de continuidad en la gestión, la escasa presencia en el territorio, la diversidad de actores institucionales, la disparidad en las voluntades políticas de las partes y la insuficiente internalización del tema en las estructuras de gobierno, emergen como los principales obstáculos para el logro de compromisos a largo plazo que coadyuven la gestión sustentable conjunta del Sitio Ramsar; por lo tanto, la cuestión es extremadamente compleja.

Urge instalar el tema de las Lagunas de Guanacache en todas las jurisdicciones involucradas, unificar todos los enfoques (aunque sin censurar la diversidad de pensamiento), discutir las prioridades, reconocer y respetar los roles de cada uno de los actores y mejorar la comunicación entre las provincias que comparten el humedal, para potenciar así la cooperación en acciones de restauración, generar políticas públicas para la región y una estrategia que institucionalice la gestión y manejo del área.

Pudo observarse que en San Juan y San Luis existe una mayor internalización de la problemática relativa a las Lagunas de Guanacache a nivel de autoridades, considerando al Sitio Ramsar como un área protegida38, y con un mayor sentimiento de pertenencia y orgullo. Por su parte, la Administración de Parques Nacionales (APN) se ha mostrado siempre dispuesta a charlar sobre el tema, aún pese a la espinosa relación que actualmente mantiene con la provincia de San Luis39, e incluso ha expresado su visto bueno a incorporarse a una eventual Mesa de Humedales en el marco del COFEMA para abordar el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache40.

El Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache demanda acciones urgentes a fin de paliar el grave deterioro ambiental de sus humedales, del cual sus habitantes son actualmente víctimas, por tanto se espera que los decisores acuerden un accionar conjunto con prontitud a fin de empezar a actuar en el terreno con acciones que tiendan a la restauración y conservación participativa del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache.

38 Recientemente Mendoza incluyó a Guanacache como área protegida en un mapa provincial de dichas áreas, lo cual es una primera buena señal, aunque no se traduzca aún en acciones efectivas en el terreno. 39 APN y San Luis mantienen una disputa legal por la decisión de la provincia puntana en 2010 de expropiar el Parque Nacional Sierra de las Quijadas para devolver las tierras a una comunidad huarpe. Existe una orden de no innovar por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la cual tiene pendiente aún la decisión sobre el fondo de la cuestión. http://www.cij.gov.ar/nota-5213-La-Corte-Suprema-frena-la-expropiacion-de-tierras-en-un-parque-nacional-en-San-Luis.html 40 Previa invitación de las provincias atento APN no forma parte formalmente de COFEMA aunque sí del SIFAP.

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ANEXO I.- Sitios Ramsar Transfronterizos / SRT (fuente: www.ramsar.org)

Partes Contratantes

Sitios Ramsar individuales (fecha de designación)

Nombre común de TRS (si lo tuviera)

Particularidades

Hungría Eslovaquia

Felsö-Tisza (Tisza Superior) (2004) Río Tisza (2004)

Valle Superior Tisza

Existe cooperación bilateral transfronteriza entre varios países que comparten la cuenca del Danubio a través de comisiones especiales. El tema de humedales es solo abordado parcialmente en la agenda de cooperación entre Eslovaquia y Austria. Al formar parte el Tisza de la cuenca del Danubio, la cooperación se organiza principalmente a través de la Convención para la Protección del Danubio41 y la Comisión Internacional del Danubio42. Esta Comisión tiene una Secretaría Permanente localizada en Viena, Austria. Tiene un staff de 10 personas que dan apoyo a la labor de la Comisión (conformada por los Estados Miembro), de los grupos de expertos, asiste en la implementación de proyectos y mantiene el Sistema de Información de la Comisión llamada DANUBIS. Existe una Red de Monitoreo Transnacional del Río Danubio que opera bajo la Convención del Danubio, la cual tiene dos estaciones localizadas en cercanías al Tisza (i) Tiszasziget y (ii) en la sección de entrada al Río Sajo River. Una vez al año se produce el intercambio de información en el marco de reuniones bilaterales acordadas (a veces hasta dos veces por años) Por fuera del marco de la Convención y la Comisión Internacional del Danubio, se crearon entre Hungría y Rumania y Hungría y Ucrania, comisiones

41 http://ksh.fgg.uni-lj.si/danube/envconv/ 42 http://www.icpdr.org/

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bilaterales transfronterizas para asegurar una gestión del agua que proteja el Tisza. Estos organismos son responsables de abordar asuntos cualitativos y cuantitativos. Contienen Grupos Expertos de Trabajo Ad Hoc en asuntos como inundaciones, hidrología, calidad del agua y gestión y protección que son usualmente dirigidos por un comisionado de cada país. En 1986 se firmó un acuerdo multilateral para el Tisza pero nunca se implementó y cayó en desuso tras el colapso de las economías centrales de la región. Hungría, Rumania y Eslovaquia han hecho propuestas para el manejo del Tisza en el marco de la implementación del Plan de Acción Estratégico del Danubio. Se decidió que dicha propuesta fuera integrada a un proyecto para la cooperación internacional en el Tisza en el cual Ucrania, Eslovaquia, Rumania y Hungría también participaran. Se firmó un contrato preliminar en 1998 para la Cooperación Internacional para la Gestión de la cuenca del Rio Tisza el cual tenía por objetivo lograr acuerdos entre los países intervinientes sobre asuntos técnicos y científicos y así proveer una base para un acuerdo político entre los países participantes a fin de actuar en armonía para la gestión conjunta de la cuenca. Pero no ha habido avances en este sentido. En el Parque Nacional Fertő-Hanság National Park sí existe una exitosa colaboración transfronteriza entre Hungría y Austria y un Comité Conjunto supervisa las actividades en el Parque.

43 Natura 2000 es una red ecológica de áreas de conservación de la biodiversidad en la Unión Europea. http://www.rednatura2000.info/

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Recientemente, Hungría y Eslovaquia designaron el Sitio Ramsar transfronteriza, existe cooperación entre ellos en el marco de los Sitios Natura 200043 y colaboran en materia de lucha contra la caza furtiva.

Bélgica Luxemburgo

Vallée de la Haute-Sûre (2003) Vallée de la Haute-Sûre (2003)

Vallée de la Haute-Sûre

La declaración de este Sitio Ramsar fue conjunta. Existe un Comité de Gestión Conjunta compuesta por representantes locales y personal permanente de los ministerios de gobierno directamente involucrados. Asimismo, existe un Contrato del Río Claro Alto, del cual es parte integral el Valle de la Haute-Sûre. Este es un proyecto transfronterizo (Luxemburgo-Bélgica), cuyo objetivo es desarrollar una lista de medidas para proteger y gestionar mejor los recursos hídricos. Este proyecto se basa en la participación pública y consulta de todas las partes interesadas para lograr una gestión sostenible y racional del agua (mejorar la calidad del agua, la biodiversidad, la calidad de la estructura y el uso de ríos y lagos). El área afectada por el Contrato se limita a la cuenca alta del río, es decir, la zona comprendida entre la fuente de la Blanchipont Claro en Bélgica (510 metros) y su confluencia con el Wiltz en el Gran Ducado de Luxemburgo (235 m). Este es el territorio del Claro Alto. El contrato espera mejorar la cooperación intermunicipal del río y la coordinación entre los proyectos existentes en la región (por ejemplo, Ramsar, LIFE Nutria). Por último, proporciona una plataforma para dar a conocer, el intercambio y la información para todos los ciudadanos del valle.

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El Contrato del Río supone un memorando de entendimiento que nunca se impone y no implica ninguna restricción particular; un lugar de encuentro y discusión, que permite a los usuarios diferentes de presentar sus puntos de vista, sus problemas, y negociar todas las soluciones y metas y una herramienta para desarrollar acciones de gestión participativa transcomunales o transnacionales. Los objetivos generales del Contrato son: Gestionar los recursos hídricos

una cuantitativa y cualitativa. Promover una agricultura de

calidad, respetuosos del medio ambiente.

Preservar los humedales, su flora y fauna.

Desarrollar actividades económicas y los humedales ambiente de ocio.

Valorizar el patrimonio cultural y el paisaje del valle.

Informar, consultar y educar a los ciudadanos.

En el marco del Contrato del Rio Claro Alto existe un Comité del Río que es el cuerpo de decisiones. Es también el lugar de encuentro de los diferentes usuarios del valle. Su función es garantizar la gestión adecuada del proyecto, promover el diálogo entre los usuarios y la búsqueda de soluciones concretas a los problemas. Reúne a representantes de la política, administrativa, de la comunidad, la ciencia y los distintos usuarios del río: pescadores, agricultores, industriales, expertos en el ciclo del agua, conservacionistas, profesionales del turismo y líderes de movimientos juveniles. El objetivo de la Comisión del Río es el desarrollo de un plan de acción para

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restaurar, proteger y mejorar los recursos hídricos en la cuenca del Claro Alto. Estas acciones se definen por consenso, han de ser aplicadas por los socios de acuerdo con su compromiso y habilidades. Dado el carácter transfronterizo del proyecto, se establecieron además dos comités nacionales. Estas dos estructuras son coordinadas por un Comité de Frontera.

Austria República Checa Eslovaquia

Donau-March-Thaya-Auen (1982) Untere Lobau (1982) Mokrady dolního Podyjí (1993) Moravské luhy (1993)

Plataforma Ramsar Trilateral para las llanuras aluviales de Morava-Dije

La declaración de este Sitio Ramsar fue conjunta. Respecto de este Sitio el marco existente para la cooperación transfronteriza es: - Carta de Entendimiento: acordaron desarrollar acciones para alcanzar un estatus trilateral para los sitios Ramsar fronterizos y desarrollar su manejo; y - Una Plataforma Trilateral con representantes de Ministerios, Instituciones del Agua, Comités Nacionales de Ramsar y ONG’s. Se destaca en el caso el trabajo clave de ONG’s junto al gobierno en la creación de la Plataforma.

Estonia Letonia

Reserva Natural Nigula (1997) Reserva Natural Sookuninga (2006) Ziemelu Purvi (2002)

Sitio Ramsar Transfronterizo de Livonia del Norte

Se fueron logrando de a poco acuerdos en materia de cooperación por parte de ambas naciones y ello resultó en la existencia de cooperación a nivel de numerosos proyectos en este Sitio Ramsar: En 1995 se firmó un Acuerdo para la Cooperación Mutua entre las autoridades de áreas protegidas de ambos países. En el 2000 se firmó un acuerdo para la gestión conjunta y la conservación entre las reservas naturales próximas al humedal. Entre 2003 a 2005 se llevó adelante un Proyecto de Gestión conjunta del bosque y el humedal en el área transfronteriza del norte de Letonia.

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En 2006 se desarrolló un Plan Maestro para el norte letonés con fines de protección del humedal y desarrollo rural, en el área transfronteriza entre Letonia y Estonia. Entre 2006 a 2007 se ejecutó un proyecto denominado “Monitoreo y Gestión en sintonía en el norte letonés como apoyo al desarrollo local”. En 2007 se declara el Sitio Ramsar Transfronterizo. Entre 2008 a 2011 hubo consolidaciones administrativas. Existe cooperación en materia de intercambio de información. Se creó un Centro para la Investigación y el Monitoreo en el norte letonés que ayudó a mejorar el manejo de áreas protegidas y la cooperación entre las autoridades Ramsar de ambos países. Sí existe una activa cooperación entre municipios rurales de la zona. En los últimos años hubo cambios institucionales en ambos países. Estonia pasó de tener una autoridad exclusiva para las áreas protegidas a tener un Consejo de Medio Ambiente y Letonia pasó de tener una Administración exclusiva para la Reserva de Biósfera del norte de Vidzeme a una Agencia para la Conservación de la Naturaleza. Por tanto de tener organismos específicos con personal suficiente pasaron a formar parte de estructuras más amplias perdiéndose en su burocracia. Atento estos cambios institucionales la cooperación transfronteriza se mantuvo a nivel de eventos de pequeña escala e iniciativas que de agencias regionales para la conservación de la naturaleza. Limitaciones políticas, financieras y metodológicas no han

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favorecido la cooperación entre Letonia y Estonia en los últimos años. Sin embargo diversos actores señalan que reuniones regulares (aunque informales) y el intercambio de información son igualmente útiles.

Hungría Eslovaquia

Valle Ipoly (2001) Poiplie (1998)

Hungría y Eslovaquia declararon conjuntamente este Sitio Ramsar para facilitar una gestión armónica del humedal. El Sitio es parte del Parque Nacional Duna-Ipoly. Otras áreas dentro del mismo Sitio están también protegidas bajo otras categorías de conservación donde la caza, la pesca, la silvicultura y el pastoreo están sujetos a reglas estrictas. Se ha implementado un plan para las áreas forestadas del humedal pero un plan de manejo más comprensivo todavía no se ha delineado. Está en consideración la creación de un Parque Nacional Bilateral entre Hungría y Eslovaquia que comprendería el humedal. La declaración conjunta del humedal como Sitio Ramsar se considera como un primer paso hacia ello.

Bielorrusia Ucrania

Prostyr (2005) Río Prypiat (1998) Río Stokhid (1995)

Stokhid-Prypiat-Prostyr

A fin de implementar la cooperación entre Bielorrusia y Ucrania respecto de este humedal compartido se obtuvieron fondos para un proyecto en tal sentido con apoyo de los gobiernos de Noruega y Canadá, y con la intermediación de la Interagencia en Ambiente y Seguridad (ENVSEC por sus siglas en inglés). El proyecto busca se acuerde la operación conjunta del sistema de suministro de agua que alimenta el canal Dnieper-Buh y el Alto Pripyat en Ucrania y para el monitoreo oportuno de eventos de altas Corrientes en la Cuenca para que las autoridades locales y la población pueda prepararse para posibles inundaciones. Los resultados del proyecto han sido: Actividades de investigación y

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recolección de datos y trabajos en terreno.

Modelado de corrientes, estudios y cálculos hidrológicos

Estudios preliminares sobre inundaciones y capacitaciones sobre monitoreo de inundaciones en la subcuenca del Styr-Prostyr

Reuniones interagencia (en Kyiv en Febrero de 2009, en Minsk en Junio y Julio de 2009), un tour de estudio a la cuenca del río Morava en octubre de 2009

Eventos para los medios y conferencias de prensa (2010) y audiencias públicas sobre los riesgos que suponen las inundaciones en la cuenca del Styr-Prostyr

La adopción oficial de reglas operacionales para un sistema de provisión de agua entre los Plenipotenciarios para la cooperación de Ucrania y Bielorrusia en materia de aguas (Lutsk, Ucrania en noviembre de 2010).

Estas reglas fueron previamente revisadas y validadas por un grupo de expertos ucranianos y bielorrusos. Estas reglas se consideran un prerrequisito esencial para atender los asuntos no resueltos hasta ese momento sobre propiedad y gestión conjunta de la infraestructura para el manejo del agua donde el río encuentra la frontera entre Bielorrusia y Ucrania. No hay noticias adicionales recientes sobre avances en materia de cooperación entre los dos países que comparte este Sitio Ramsar.

Austria

Bayerische Wildalm y Wildalmfilz (2004)

Wildalm Austríaca - Bávara

La declaración de este Sitio Ramsar se hizo conjuntamente por Austria y Alemania (ambos países federales) Existen acuerdos multilaterales y compromisos para la cooperación

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Alemania

Bayerische Wildalm (2007)

entre ambos países, en el marco de lo cual hay un fuerte intercambio de información técnica.

Francia Alemania

Rhin supérieur / Oberrhein (2008) Oberrhein / Rhin supérieur (2008)

Rhin supérieur / Oberrhein -- Oberrhein / Rhin supérieur

La declaración de este Sitio Ramsar fue conjunta. La cooperación entre los estados ribereños inició desde el siglo XIX, cuando se conformaban comisiones para regular asuntos específicos de navegación y pesca. En 1963, se firmó el Tratado de Berna entre Suiza, Francia, Alemania, Luxemburgo y Países Bajos, del que surgió la conformación de la Comisión Internacional para la Protección del Rin contra la Contaminación (ICPR por sus siglas en inglés). En 1999, se firmó la nueva Convención para la Protección del Rin, que sustituyó a la Convención de Berna de 1963, con la cual los gobiernos de los cinco estados a orillas del Rin (Suiza, Francia, Alemania, Luxemburgo y Países Bajos) y los representantes de la Comunidad Europea confirmaron su determinación a reforzar su cooperación orientada al valor del Rin. La comisión tiene la limitación de que no puede considerar un asunto a menos que se lo autoricen los gobiernos firmantes. También que los gobiernos nacionales son los responsables de las iniciativas y la implementación de medidas que se han acordado en las políticas transfronterizas. Vale destacar que muchas ONG´s poseen estatus de observadores en la Comisión.

Gambia Senegal

Parque Nacional Niumi (2008) Delta Saloum (1984)

Niumi-Saloum

Es el primer Sitio Ramsar Transfronterizo de África. Ya se han iniciado actividades para elaborar y llevar a la práctica un plan de gestión transfronteriza integrada con la plena participación de los interesados directos. La Dirección General de Parques Nacionales de Senegal, el Departamento de Parques y Flora y

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Fauna Silvestres de Gambia y la oficina en África de Wetlands Internacional, sita en Dakar, están llevando a cabo este proyecto de Alas sobre Humedales (WOW por sus siglas en inglés) con apoyo del Fondo Mundial para el Medio Ambiente. El proyecto busca lograr la cooperación entre las autoridades de ambos países a los efectos de la declaración de un área protegida transfronteriza. Las autoridades arriba mencionadas confeccionaron y actualmente están implementando (en el marco de un proceso multisectorial) un plan de manejo para el humedal Niumi Saloum. Mientras que los dos parques nacionales que existían en cada país previo a la declaración del Sitio Ramsar Transfronterizo, eran gestionados por entidades separadas, el proyecto coadyuvó a armonizar la gestión de dichas áreas como un único sistema ecológico transfronterizo. En adición, el proyecto apoyó el desarrollo de actividades de educación y concientización con las comunidades locales.

Austria Hungría

Neusiedler See-Seewinkel (1982) Lake Fertö (1989) Nyirkai-Hany (2006)

Sitio Ramsar Transfronterizo Neusiedler See-Seewinkel - Fertö-Hanság

La declaración de este Sitio Ramsar Transfronterizo fue conjunta. La tradición de cooperación fructífera en materia de conservación de la naturaleza entre Austria y Hungría data desde la década de los 60 y se ha basado especialmente sobre el intercambio de experiencia científica. Cuando acaecieron cambios políticos en ambas naciones al final de los 80, ambos gobiernos por entonces en funciones acordaron establecer una Comisión de Planificación Conjunta para preparar el terreno hacia el primer Parque Nacional Bilateral declarado finalmente en 1994, previo trabajo de un grupo de expertos austríacos y húngaros. La referida Comisión de Planificación Conjunta se transformó

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luego en la Comisión Austro-húngara del Parque Nacional, con una autoridad administrativa específica para el Parque Nacional a cada lado de la frontera. En Hungría los recursos financieros para ello son provistos por el Gobierno Central y por ingresos generados por el Consejo de Administración de la autoridad húngara específica para el Parque. En Austria el presupuesto surge tanto del Estado Central y el Estado Federado de Burgenland. El ingreso de Hungría al Tratado de Schengen44 en 2007, ha facilitado la cooperación transfronteriza sobre todo en lo relativo a relaciones entre autoridades y actividades de monitoreo. Cada dos años se realizan conferencias en materia de conservación de la biodiversidad en Burgenland y el oeste de Hungría, alternativamente. Estos encuentros se conocen como Neusiedler See.

Bielorrusia Lituania

Kotra (2002) Čepkeliai (1993)

Se está planificando un plan para la gestión del territorio transfronterizo de Kotra- Čepkeliai. Esto es en el marco de un Plan para la Cooperación entre el Ministerio de Recursos Naturales y Ambiente de Bielorrusia y el Ministerio de Ambiente de Lituania para el período 2009-2011. Se incluye una reunión de expertos para analizar temas relativos a areas protegidas, biodiversidad, caza y pesca entre otros. Se espera difundir a inicios de 2012 información de los productos de este proceso y pasar a la etapa de planificación de un plan para la gestión conjunta del humedal compartido.

44 El acuerdo de Schengen permite suprimir los controles en las fronteras interiores entre los Estados signatarios y crear una única frontera exterior donde se efectúan los controles de entrada en el espacio de Schengen con arreglo a procedimientos idénticos.