Sumario - egap.xunta.gal1563537639]Revista_AC_13_2_web.pdf · Palabras clave: Democracia...

Sumario__01_CANALES ALIENDE, José Manuel «Algunhas reflexións sobre o presente e o futuro da democracia»_02_SUÁREZ PANDIELLO, Javier «Combatendo a insoportable levidade da refor-ma local»_03_CADAVAL SAMPEDRO, María «O financiamento local e o futuro do imposto sobre plusvalías»_04_CANTARERO PRIETO, David «Diferenzas rexionais en gasto sanitario: unha análise de converxencia»_05_FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, José Julio «Decálogo sobre a nova normativa de protección de datos»_06_CAAMAÑO ALEGRE, José «A Economía da Administra-ción Electrónica: apuntamentos xerais e unha aplicación empírica aos concellos galegos»_07_LÓPEZ FERNÁNDEZ, José Ramón | RODRÍGUEZ-SEGADE VÁZQUEZ, Ana «A valoración de documentos nas organizacións. O Consello de Avaliación Documental de Galicia»_08_PÉREZ-CARRO Y FOLE, M.ª Aurora «A supervisión e control do mercado de segu-ros en territorio español: delimitación do contrato de seguros no marco das operacións de cobertura»_09_FAGGIANI, Valentina «Os dereitos procesuais no Espazo Europeo de Xustiza Penal. Técnicas de harmonización»

Sumario__01_CANALES ALIENDE, José Manuel «Algunas reflexiones sobre el presente y el futuro de la democracia»_02_SUÁREZ PANDIELLO, Javier «Combatiendo la insoportable levedad de la reforma local»_03_CADAVAL SAMPEDRO, María «La financiación local y el futuro del impuesto sobre plusvalías»_04_CANTARERO PRIETO, David «Diferencias regionales en gasto sanitario: un análisis de convergencia»_05_FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, José Julio «Decálogo sobre la nueva normativa de protección de datos»_06_CAAMAÑO ALEGRE, José «La Economía de la Administración Electrónica: apuntes generales y una aplicación empírica a los ayuntamientos gallegos»_07_LÓPEZ FERNÁNDEZ, José Ramón | RODRÍGUEZ-SEGADE VÁZQUEZ, Ana «La valoración de documentos en las organizaciones. El Consejo de Evaluación Documental de Galicia»_08_PÉREZ-CARRO Y FOLE, M.ª Aurora «La supervisión y control del mercado de segu-ros en territorio español: delimitación del contrato de seguros en el marco de las operaciones de cobertura»_09_FAGGIANI, Valentina «Los derechos procesales en el Espacio Europeo de Justicia Penal. Técnicas de armonización»

VOL.13_nº2_2018_ revista da Escola Galega de Administración Pública

Sumario__01_CANALES ALIENDE, José Manuel «Algunhas reflexións sobre o presente e o futuro da democracia»_02_SUÁREZ PANDIELLO, Javier «Combatendo a insoportable levidade da refor-ma local»_03_CADAVAL SAMPEDRO, María «O financiamento local e o futuro do imposto sobre plusvalías»_04_CANTARERO PRIETO, David «Diferenzas rexionais en gasto sanitario: unha análise de converxencia»_05_FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, José Julio «Decálogo sobre a nova normativa de protección de datos»_06_CAAMAÑO ALEGRE, José «A Economía da Administra-ción Electrónica: apuntamentos xerais e unha aplicación empírica aos concellos galegos»_07_LÓPEZ FERNÁNDEZ, José Ramón | RODRÍGUEZ-SEGADE VÁZQUEZ, Ana «A valoración de documentos nas organizacións. O Consello de Avaliación Documental de Galicia»_08_PÉREZ-CARRO Y FOLE, M.ª Aurora «A supervisión e control do mercado de segu-ros en territorio español: delimitación do contrato de seguros no marco das operacións de cobertura»_09_FAGGIANI, Valentina «Os dereitos procesuais no Espazo Europeo de Xustiza Penal. Técnicas de harmonización»

Sumario__01_CANALES ALIENDE, José Manuel «Algunas reflexiones sobre el presente y el futuro de la democracia»_02_SUÁREZ PANDIELLO, Javier «Combatiendo la insoportable levedad de la reforma local»_03_CADAVAL SAMPEDRO, María «La financiación local y el futuro del impuesto sobre plusvalías»_04_CANTARERO PRIETO, David «Diferencias regionales en gasto sanitario: un análisis de convergencia»_05_FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, José Julio «Decálogo sobre la nueva normativa de protección de datos»_06_CAAMAÑO ALEGRE, José «La Economía de la Administración Electrónica: apuntes generales y una aplicación empírica a los ayuntamientos gallegos»_07_LÓPEZ FERNÁNDEZ, José Ramón | RODRÍGUEZ-SEGADE VÁZQUEZ, Ana «La valoración de documentos en las organizaciones. El Consejo de Evaluación Documental de Galicia»_08_PÉREZ-CARRO Y FOLE, M.ª Aurora «La supervisión y control del mercado de segu-ros en territorio español: delimitación del contrato de seguros en el marco de las operaciones de cobertura»_09_FAGGIANI, Valentina «Los derechos procesales en el Espacio Europeo de Justicia Penal. Técnicas de armonización»

VOL.13_nº2_2018_ revista da Escola Galega de Administración Pública

CONSELLO DE REDACCIÓN_Directora

Sonia RODRÍGUEZ-CAMPOS GONZÁLEZ Directora da EGAP (Galicia, España)

_Codirector

Luís MÍGUEZ MACHO USC (Galicia, España)

_Secretaría de Redacción

Andrea GARRIDO JUNCAL USC (Galicia, España)

_VogaisXosé Carlos ARIAS MOREIRA UVigo (Galicia, España)

Miguel Ángel BASTOS BOUBETA USC (Galicia, España)

María CADAVAL SAMPEDRO USC (Galicia, España)

Ricardo GARCÍA MIRA UDC (Galicia, España)

Vicente GONZÁLEZ RADÍO UDC (Galicia, España)

Gumersindo GUINARTE CABADA USC (Galicia, España

Isabel LIROLA DELGADO USC (Galicia, España)

Begoña LÓPEZ PORTAS USC (Galicia, España)

Juan José NIETO MONTERO USC (Galicia, España)

M.ª Dolores RIVERA FRADE TSXG (Galicia, España)

Diana SANTIAGO IGLESIAS USC (Galicia, España)

Francisco Javier SANZ LARRUGA UDC (Galicia, España)

Mónica SIOTA ÁLVAREZ UVigo (Galicia, España)

M.ª Inmaculada VALEIJE ÁLVAREZ UVigo (Galicia, España)

Alberto VAQUERO GARCÍA UVigo (Galicia, España)

COMITÉ CIENTÍFICOAdina DUMITRU UVT (Timişoara, Romanía)

Juan Ramón FERNÁNDEZ TORRES UCM (Madrid, España)

Serafín MERCADO DOMÉNECH UNAM (México)

Nora RÄTHZEL UMU (Umeå, Suecia)

Nieves SANIGER MARTÍNEZ UGR (Granada, España)

David STEA UTEXAS (Texas, EUA)

| Administración & Cidadanía | Vol. 13_n. 2_2018 (xullo – decembro) |Santiago de Compostela, Galicia, España: Escola Galega de Administración Pública, 2006

A&C é a denominación de Administración & Cidadanía, revista propiedade da XUNTA DE GALICIA e editada a través da ES-COLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - EGAP (Rúa de Madrid 2-4, As Fontiñas, 15707 Santiago de Compostela, Gali-cia, España; teléfono: +34 981 546 041; fax: +34 981 546 336). A revista ten os seguintes obxectivos: a) a difusión do coñece-mento científico no ámbito das ciencias sociais, particularmente nas disciplinas da Ciencia Política e da Administración, a Econo-mía e a Socioloxía, mediante a publicación de artigos, notas de investigación e recensións de libros relacionados coas adminis-tracións e as políticas públicas; b) a reflexión e o debate sobre problemas políticos, sociais e económicos, tanto desde un punto de vista teórico como desde o das súas implicacións prácticas.

A&C publicarase por medios electrónicos semestralmente, en xuño e en decembro. Non obstante, poderanse publicar anualmente un ou varios números monográficos extraordi-narios. Na revista publicaranse traballos na súa lingua orixinal, que pode ser galego, castelán, inglés, francés, portugués ou italiano. O título, o resumo e as palabras clave dos traballos presen-taranse, por esta orde, en galego, en castelán ou na lingua orixinal do texto e en inglés.A&C é unha publicación científica dirixida tanto aos em-pregados públicos como aos profesionais do sector privado que desenvolvan as súas actividades no eido das ciencias sociais.

A&C non se fai responsable das opinións expresadas polos autores. Calquera reclamación sobre tales opinións deberase presentar ante eles. ©2006, ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Correo-e: [email protected] Web: http://egap.xunta.es/publicacions Periodicidade: semestral (xuño e decembro) Formato: en liña | papel

ISSN-e: 1887-0279 | ISSN: 1887-0287 Depósito legal: PO-510/2006

Tradución e supervisión lingüística: Ramiro Combo García (galego) Kay Leach (inglés) Deseño cuberta: Campus na nube, sl Deseño gráfico e impresión: Campus na nube, sl

Siglas utilizadasUDC: Universidade da CoruñaUSC: Universidade de Santiago de CompostelaUVigo: Universidade de VigoUCM: Universidad Complutense de MadridUGR: Universidad de GranadaUMU: Umeå universitetUNAM: Universidad Nacional Autónoma de MéxicoUTEXAS : Texas State UniversityUVT: Universitatea de Vest din Timişoara

– VERSIÓN GALEGA –

VOL.13_nº2_2018_revista da Escola Galega de Administración Pública

_5| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 2_2018 (xullo – decembro 2018) |

Sumario / Summary

_ ARTIGOS / CONTRIBUTIONS [9-130]

CANALES ALIENDE, José Manuel (Universidade de Alacante) «Al-gunhas reflexións sobre o presente e o futuro da democra-cia» Some reflections on the present and future of democracy [9-18]

SUÁREZ PANDIELLO, Javier (Universidade de Oviedo) «Com-batendo a insoportable levidade da reforma local» Fighting the unbearable lightness of local reform [19-30]

CADAVAL SAMPEDRO, María (Universidade de Santiago de Compostela) «O financiamento local e o futuro do imposto sobre plusvalías» Local public finance and the future of the municipal added value tax [31-46]

CANTARERO PRIETO, David (Universidade de Cantabria e GEN) «Diferenzas rexionais en gasto sanitario: unha aná-lise de converxencia» Regional differences in health care ex-penditure: a convergence analysis [47-60]

FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, José Julio (Universidade de Santia-go de Compostela) «Decálogo sobre a nova normativa de protección de datos» Decalogue on the new data protection regulations [61-78]

CAAMAÑO ALEGRE, José (Universidade de Santiago de Com-postela) «A Economía da Administración Electrónica: apun-tamentos xerais e unha aplicación empírica aos concellos galegos» The Economics of e-Government: General Notes and an Empirical Application to Galician Municipalities [79-94]

6_ | A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 2_2018 (xullo – decembro 2018) |

LÓPEZ FERNÁNDEZ, José Ramón | RODRÍGUEZ-SEGADE VÁZ-QUEZ, Ana (Arquivo de Galicia) «A valoración de documen-tos nas organizacións. O Consello de Avaliación Documen-tal de Galicia» The appraisal of records in the organizations. The Documentary Evaluation Council of Galicia [95-110]

PÉREZ-CARRO Y FOLE, M.ª Aurora (Seguros del Estado) «A supervisión e control do mercado de seguros en territorio español: delimitación do contrato de seguros no marco das operacións de cobertura» The control and supervision of the insurance companies market in the Spanish territory: Delimitation of the insurance contract in the frame of the hedging activities [111-126]

FAGGIANI, Valentina (Thomson Reuters Aranzadi) «Os dere-itos procesuais no Espazo Europeo de Xustiza Penal. Téc-nicas de harmonización» Procedural rights in the European Area of Criminal Justice. Harmonisation techniques [127-130]

Artigos

| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 2_2018 (xullo – decembro 2018) |

“O mundo político e o da comunidade é aquel en que os cidadáns, precisamente por estaren dotados de razón, poden deliberar conxuntamente sobre o xusto e sobre o inxusto, sobre o bo e o conveniente”

(Aristóteles, 1970: I, 2)

Resumo: Este texto analiza as causas principais da crise actual da democracia, froito esencialmente da globalización, así como sobre o seu futuro, achegando unha visión positiva, sendo unha actualización e ampliación doutros textos propios sobre esta temática.Palabras clave: Democracia representativa, democracia participativa, crise, globalización, desafección cidadá, elites políticas, partidos políticos, nova cidadanía.

Resumen: Este texto analiza las causas principales de la crisis actual de la democracia, fruto esencialmen-te de la globalización, así como sobre su futuro, aportando una visión positiva, siendo una actualización y ampliación de otros textos propios sobre esta temática.Palabras clave: Democracia representativa, democracia participativa, crisis, globalización, desafección ciudadana, élites políticas, partidos políticos, nueva ciudadanía.

Abstract: This paper analyzes the main causes of the current crisis of democracy, in the context of glo-balization, as the future of this.Key words: Representative democracy, democracy of participation, crisis, globalization, political elites, political parties, new citizenship.

Algunhas reflexións sobre o presente e o futuro da democracia

Algunas reflexiones sobre el presente y el futuro de la democracia

Some reflections on the present and future of democracy

JOSÉ MANUEL CANALES ALIENDE

Catedrático de Ciencia Política e da AdministraciónUniversidade de [email protected]

Recibido: 12/11/2018 | 22/01/2019

_9

| Administración & Cidadanía (A&C) | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_núm. 2_2018|

Volumen 13

Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor José Manuel Canales Aliende

Titulo


| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 2_2018 (xulio – decembro 2018) |10_

José Manuel Canales Aliende

Sumario: 1 Breve introdución e formulación xeral. 1.1 A orixe e o desenvolvemento da democracia representativa. 2 A crise da democracia representativa. 2.1 Aspectos xerais. 2.2 As principais causas desta-cables da crise da democracia representativa. 3 A globalización. 3.1 Consideracións xerais. 3.2 Os efectos e os principais problemas da globalización. 4 O futuro da democracia. 5 Epílogo. 6 Referencias bibliográ-ficas e bibliografía básica consultada.

1 BREVE INTRODUCIÓN E FORMULACIÓN XERALO obxecto e o contido esencial deste estudo, como se deduce do seu título, é reflexionar,

aínda que de forma xenérica e sucinta, sobre o fenómeno actual da crise da democracia repre-sentativa e das súas causas e efectos, así como, sobre todo, do seu posible futuro, achegando unha visión positiva e optimista malia as dificultades.

Agora ben, este texto pretende ser soamente un estudo analítico e descritivo dese feito pa-radigmático hoxe. Por outra banda, a elección desta temática non é en absoluto un capricho, senón que responde ao interese por tratar unha temática esencial e actual para a humanidade. A democracia representativa, ou, o que é o mesmo, as vías da representación e da participación política da cidadanía, constitúen sen dúbida a esencia e o piar presente e futuro de todo sistema político, e de aí a importancia do seu tratamento.

1.1 A orixe e o desenvolvemento da democracia representativaHai que dicir que a instauración da democracia clásica, de representación, e de participación

a través dos partidos políticos, non vai ser total e instantánea, e basta dicir que en España ata a II República non foi posible o voto feminino.

En Iberoamérica, o proceso de independencia irá acompañado de constitucións liberais, expresións ademais do novo poder das elites locais burguesas e crioulas.

Por outro lado, como antes indiquei, o contexto social e o modelo de partidos políticos do século XIX non teñen que ver nada co actual, así como a sociedade e os distintos medios de comunicación existentes.

Tras a Segunda Guerra Mundial e tras a crise económico-social e política do período de entre guerras, en especial a do ano 1929, como resposta á experiencia do nazismo e do fascismo, naceron lentamente novas constitucións que plasmaron a visión keynesiana da economía, aínda que con respecto ao mercado, e transformouse o Estado como de benestar ou social, como complemento indiscutible do Estado de dereito, e fóronse recoñecendo e garantindo novos dereitos económicos e sociais, inspirándose na Constitución de Weimar de 1919.

Samuel Huntington sinalou que existiron catro ondas ou etapas sucesivas e acumulativas da democracia, desde o inicio xeral desta na data que el determina de 18281, e que foron as seguin-tes: a) a primeira desde 1828 ata 1926, de forma lenta pero continua; b) a segunda, de 1926 a 1943, e en sentido contrario de retroceso, nos anos vinte e trinta do século XX, froito basicamente da aparición do nazismo e do fascismo; c) unha terceira, de 1943 a 1962, tras o triunfo aliado da Segunda Guerra Mundial cunha nova expansión; d) unha cuarta dos anos oitenta do pasado século, que implicou un proceso de democracia en varias rexións do mundo, a saber: o Sur de Europa coa desaparición das ditaduras (Grecia, Portugal, España); América Latina; e Europa do Leste tras a caída do muro de Berlín. Posteriormente, na década dos noventa, o proceso incluíu tamén a antiga Unión Soviética e algúns países de África e de Asia.

Este desenvolvemento e consolidación da democracia produciu un efecto de maior lexiti-midade desta, e a maior lexitimidade implicou pola súa vez a maior expansión da democracia2.

| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 2_2018 (xulio – decembro 2018) | _11


Este proceso de ampliación case total mundial ou universalización da democracia representa-tiva, salvo excepcións, máxime coa caída do muro de Berlín, levou a que o sistema político por excelencia e único fose a democracia liberal e o modelo económico o capitalismo.

2 A CRISE DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

2.1 Aspectos xerais

É hoxe un paradigma o fenómeno denominado de crise da democracia representativa, debido a causas distintas e plurais, e que en cada país presenta intensidade e características diferentes, sen prexuízo de que poidan observarse a nivel mundial e europeo algunhas tendencias comúns dignas de consideración. Este fenómeno é basicamente sintetizado por H. Arendt como “unha desarticulación do espazo público”.

Agora ben, crise, como a súa definición quere dicir, segundo a Real Academia de la Lengua Española: “mutación ou momento decisivo, xa sexa para agravarse ou mellorar”. Fronte a ela hai que reaccionar e responder os retos; e iso non implica en absoluto a súa desaparición. Este momento histórico e crucial estimo, sen dúbida, que pode levar a reflexionar en profundidade sobre ela, e sobre todo a unha reconsideración, a unha reorientación e a un desenvolvemento potente novo desta.

A causa principal, pero en absoluto única, desta crise vai ser sobre todo a globalización nas súas múltiples facetas e os seus efectos, tras uns tres séculos de economía capitalista. A crise do sistema capitalista vai arrastrar tamén o sistema político, dada a súa complementariedade e a súa coexistencia.

Tras o período seguinte á Segunda Guerra Mundial, desde 1945-1973, vai existir nos países desenvolvidos unha etapa histórica de case pleno emprego e dun aumento xeneralizado de cali-dade de vida, froito da aparición e desenvolvemento do chamado Estado de benestar, lexitimado e instaurado baseándose no informe Beveridge, e iso a través de políticas públicas de carácter keynesiano. Existirá un pacto e un contrato social entre as clases sociais coa finalidade de lograr a paz e o desenvolvemento social.

En 1973, con motivo da segunda crise do petróleo, vai aparecer a gran crise económica mundial, e vaise producir unha crise tamén do modelo, ata ese momento maioritario do desen-volvemento capitalista, modelo que será de facto case único tras a caída do muro de Berlín. A este feito uniranse posteriormente, e iso intensificaría a crise de 1978 consecuencia da guerra de Yom Kipur, ata chegar á gran crise de 2007. Esta vai ser ademais froito do descontrol dos mercados e da débeda, e cun papel destacable das chamadas “axencias de cualificación” ao servizo e de-pendentes das grandes empresas e corporacións internacionais, dominadas por unha tecnocracia internacional financiable e á marxe dos controis sociais do sistema político democrático.

Pola súa vez, dentro do sistema político-administrativo, o Estado vai ser a institución pública que máis se vexa afectada pola crise. O modelo e as funcións do modelo do Estado, xurdido en virtude do Tratado de Westfalia (1648), transformouse e existe unha nova realidade social e económica. O Estado vén sendo o mesmo, aínda que cunhas funcións novas.

O territorio, que era un dos elementos esenciais do Estado no clásico modelo westfaliano, que implicaba unha delimitación clara e exclusiva da demarcación física e especial deste, debilitouse e desapareceu froito da globalización.



Esta crise, ademais, acontece nun contexto ou ámbito caracterizado esencialmente pola economía e a sociedade do coñecemento, e pola economía e a sociedade dixital3, provocando en ocasións unha nova sociedade dual froito da “fenda dixital”.

A sociedade da información e do coñecemento produce ademais unha profunda transforma-ción das relacións políticas, económicas e sociais, da información, da comunicación e do poder, e iso afecta de forma directa e drástica, polo tanto, ao sistema político-administrativo. Ademais, o capital físico, e logo o tecnolóxico e o financeiro, serán substituídos e complementados pola primacía actual do capital humano ou o talento humano, sendo fundamental neste o proceso de aprendizaxe4.

A economía e a sociedade do coñecemento consisten basicamente, ademais, no logro do valor engadido nos produtos, bens e servizos, a través de tres instrumentos ou medios fundamen-tais: a) a investigación; b) a innovación tecnolóxica; e c) o pensamento. Este último é relevante e á vez insubstituíble, e fai que a raza humana sexa de persoas no pleno clásico sentido deste termo, e non de meros obxectos. A psicoloxía, a educación e a filosofía aparecen como disciplinas a reconsiderar e valorar para o tempo actual. O pensamento e a reflexión son necesarios, pois, para o cambio e a transformación social.

Polo tanto, a sociedade e o contexto van ser diferentes, coas notas xa sinaladas, ás que se engadirán as de pluralidade, complexidade e interculturalidade.

2.2 As principais causas destacables da crise da democracia representativa

Existen múltiples e diversas causas da chamada e cualificada crise da democracia representa-tiva, como dixen anteriormente, e con distinta intensidade e manifestacións en cada sociedade e país. Non obstante, cabería sinalar como as causas máis relevantes e destacables as seguintes:

a) A globalización, antes sinalada, e cos efectos mencionados.b) O medo e a inseguridade cidadá froito dos efectos negativos da globalización que pro-

vocaron unha maior exclusión social e un empobrecemento das clases medias que conduce ao triunfo dos populismos polas súas solucións doadas, curtopracistas e idealistas para saír da crise, a través de líderes carismáticos.

c) A crítica, as disfuncións e a patrimonialización das institucións públicas froito do cliente-lismo político ou económico.

d) A crise dos partidos políticos, actores clave, pero non únicos dos sistemas políticos. Estes van sufrir procesos de endogamia, opacidade e de financiamento, ás veces irregular e mesmo ilegal. Estes, hoxe, como actores principais no sistema político, son máis débiles, están máis frag-mentados e máis polarizados. A pesar de todos os seus defectos que inflúen en toda democracia, deben ser transparentes e democráticos.

e) A perda da visión do “espazo público” e dos valores públicos, en especial da ética pública.f) A corrupción política e administrativa.g) A falta de suficiente transparencia pública e da rendición de contas.h) As vías e os medios de participación e de representación política, insuficientes ou mera-

mente simbólicos.O proceso da sociedade do coñecemento non é só de información e de comunicación,

senón que sobre todo e ante todo é un proceso de innovación e adaptación flexible e progre-sivo á realidade e á problemática social. As tecnoloxías da información e da comunicación son un instrumento e un medio que pode cooperar eficazmente no logro do anterior obxectivo se



se empregan axeitadamente, pero non son en absoluto meros fins en si mesmos, os cales son ademais cambiantes e renovables, fronte aos procesos sociais de cambio e innovación.

Todo o anterior acontece, pois, nun contexto e nunha sociedade denominada “líquida”, “insegura”, “moderna”, “posdemocrática”, “multicultural”, etc., segundo diferentes autores, e na que se dan certas similitudes e concordancias, ben que en contextos diferentes históricos, coa sociedade existente en Europa tras a Primeira Guerra Mundial e antes da segunda. A crise política dese período que produciu o nacemento dos populismos da época, cuxo antecedente máximo foi o tradicionalismo (o fascismo, o nazismo, o anarquismo, o comunismo, basicamente), é froito da crise económica da década dos anos vinte e trinta5.

En aquela época houbo crítica aos partidos e líderes políticos, ao parlamento, etc., e pro-postas alternativas de democracia neoestamental, populista e corporativa, e iso nunha mensaxe apocalíptica sobre a situación, e a alternativa retórica, utópica e mesiánica de líderes carismáticos salvadores.

Ese fenómeno é hoxe un precedente do actual populismo, aínda que hoxe a súa visión, contido, praxe e contexto non son exactamente similares.

Unha democracia plena, de calidade, e de carácter responsable6, deliberativo, reflexivo e participativo, é o maior antídoto e a alternativa única fronte ao populismo actual, xa sexa de dereitas ou de esquerdas.

3 A GLOBALIZACIÓN

3.1 Consideracións xeraisA globalización ou mundialización actual é o contexto en que se insire a democracia, e este

é influído notablemente polo sistema político actual, e caracterízase por ser un proceso inter-dependente, complexo, imparable, polifacético e asimétrico que presenta diversos aspectos e problemas, non parecendo ser reconducible soamente a unha consideración unidimensional de carácter económico.

3.2 Os efectos e os principais problemas da globalizaciónO proceso de globalización, debido a causas diversas complementarias e simultáneas, produ-

ce, pola súa vez, unha serie de efectos e de fenómenos que constitúen non só problemas, senón auténticos retos ao sistema sociopolítico e económico actual, e entre eles destacaría os seguintes:

a) A reacción defensiva dos nacionalismos e os populismos de distinto signo.b) O incremento dos oligopolios e monopolios a nivel mundial.c) O aumento do poder, e o descontrol democrático, das grandes empresas, corporacións e

lobbies internacionais, e dos paraísos fiscais.d) O crecemento da criminalidade e da inseguridade cidadá froito do aumento da exclusión

social.e) A perda do poder adquisitivo e o empobrecemento progresivo das clases medias e das

clases populares7.f) Os procesos migratorios múltiples e descontrolados.g) O cambio climático e a degradación ambiental.h) A heteroxeneidade e o enfrontamento de culturas.i) A deslocalización.l) O emprego precario.



m) A transformación profunda do modelo de produción e das relacións laborais.n) O incremento do teletraballo, individual e illado.ñ) A debilitación do poder sindical.o) O empobrecemento progresivo da poboación, especialmente nos países desenvolvidos.p) O tráfico incontrolado de armas e persoas.q) A debilitación da cohesión e harmonía social.r) A “fenda dixital” entre persoas e territorios.s) Unha deterioración imparable da calidade da provisión e da prestación dos servizos públicos

básicos, en particular da saúde e da educación.t) Unha ideoloxía neoliberal, monetarista, sen rostro humano, e sen consideracións éticas

nin sociais.u) Unha exaltación dos valores e da eficiencia do mercado e da empresa, fronte ao público.v) Un comercio mundial desregulado e incontrolado.x) Un crecemento demográfico incontrolado.A globalización, ademais de hipervalorar e impor un pensamento e unha praxe baseada na

primacía do mercado, vai producir unha crise profunda nos alicerces e nas prácticas da vida po-lítica democrática, e vai implicar producir tamén no ámbito social unhas graves consecuencias, e entre elas cabería destacar as seguintes:

a) Unha maior interdependencia e exclusión social.b) Unha fractura e atomización constantes.c) Unha estrutura social dual, fronte á estrutura precedente de clases, a cal pola súa vez tería

substituído e transformado á sociedade estamental medieval.d) Un malestar social crecente, sobre todo a causa das durezas das políticas de axustes e

austeridade levadas a cabo baixo a inspiración neoliberal mercantilista e salvaxe8 dos organismos internacionais.

Se o proceso de globalización parece que é imparable, non o é o hipercapitalismo de visión e praxe inhumana e explotadora. É posible e desexable outro modelo de capitalismo máis humano e ético no contexto da globalización.

4 O FUTURO DA DEMOCRACIAA democracia representativa, con todos os seus defectos e limitacións, terá sido posiblemen-

te só formal ou “electoral”, pero en última instancia éo como democracia fronte á autocracia. Supón esta, pois, un paso cualitativo e diferenciador indiscutido e indiscutible. O seu triunfo é un éxito da humanidade, e iso a pesar da súa crise e disfuncións, e a súa desaparición e alternativa é só unha ditadura e o absolutismo. O certo, afondando no anterior, é que en 1976 había no mundo soamente 46 sistemas políticos que puidesen ser considerados como democráticos e que na actualidade se estiman nuns 114 ou, segundo outros autores, 119, que supoñen o sesenta por cento do total9.

A pesar de todos os prognósticos, entre outros o de Francis Fukuyama, a democracia é po-sible e desexable, e así xorden voces ao seu favor cunha visión optimista como a recente obra de Steven Pinker, de éxito mundial10.

Agora ben, malia os bos desexos e propósitos, o logro dunha democracia plena non é doado e implica un proceso difícil, complexo e estratéxico, non exento de dificultades.



A fortaleza e a calidade da democracia requiren substancialmente tamén: a) unhas ideoloxías e visións democráticas; b) uns partidos políticos democráticos, non endogámicos e transparentes11; c) unha cidadanía de calidade e acorde co novo contexto do século XXI12, e iso no camiño e cun desexo de lograr unha utopía dunha gobernanza democrática plena, participativa e inclusiva; d) unha real división de poderes; e) unha garantía dos dereitos humanos; e g) a rendición de contas como expresión dunha democracia responsable.

O sistema político da democracia representativa ten o reto e a obriga de adaptarse ao novo contexto para a súa supervivencia. A súa viabilidade actual pode e debe superarse. O precedente da transformación desta tras o período crítico das dúas guerras mundiais e da segunda debe ser unha guía. A solución e a única vía fronte aos defectos da democracia só é con entusiasmo e ética, máis e mellor democracia, e iso non é en absoluto nin pode ser a causa dos problemas actuais.

Neste proceso, o papel da chamada clase política ou elites políticas ten un papel e un reto relevante, que é o de dar respostas eficaces ás demandas da cidadanía e da sociedade civil, para non provocar o rexeitamento cidadán.

Por outro lado, débese buscar un desenvolvemento político democrático, pero tamén un novo desenvolvemento económico e social complementario daquel e fundamento de poder real cidadán para poder participar.

Crecemento económico non é desenvolvemento económico e distribución da renda. Non cabe a democracia política se non hai democracia económica e social. O capitalismo debe poder transformarse, ser competitivo e máis humano13.

5 EPÍLOGO“... O Ur-fascismo pode volver aínda coas aparencias máis inocentes. O noso deber é des-

enmascaralo e apuntar co índice a cada unha das súas formas novas todos os días, en todos os recantos do mundo”14.

A democracia representativa está certamente en crise, e hai un malestar cidadán15, pero isto non implica postular a súa desaparición, senón a súa transformación e a súa adecuación a unha democracia nova de carácter participativo, transparente, exixente, de calidade, de valores, re-flexiva e de diálogo, de consenso e pluralista. É máis, este é un momento de reflexión para iniciar o seu proceso de cambio, e de fortalecemento progresivo, a través da gobernanza democrática como visión e misión16.

A alternativa da denominada democracia participativa ou “posdemocracia” e as súas varias vías é un instrumento de complementariedade e de mellora da democracia representativa, e nunca é unha substitución.

A inseguridade e a incerteza producen medo e temor aos cambios, e ás veces conducen a adherirse a solucións doadas populistas e curtopracistas.

“... Aínda é imposible predicir cal será a sorte última que correrá o noso sistema político. Quizais o ascenso dos populistas non pase de ser unha fase efémera que, dentro de cen anos, recordemos cunha mestura de desconcerto e curiosidade...”. “Ninguén pode prometernos un final feliz a todo isto. Pero aqueles de nós aos cales de verdade nos importan os nosos valores e as nosas institucións estamos resoltos a loitar polas nosas conviccións sen que nos importen as consecuencias para nós mesmos. E pode que os froitos do noso traballo sexan aínda incertos, pero faremos o que poidamos para salvar a democracia final”17.



O logro dunha nova democracia representativa que satisfaga as demandas da cidadanía e da sociedade civil debe ser o reto, a visión e a utopía dos actuais sistemas políticos; e iso nun pactado novo “contrato social e político” e nunha forte cultura cívica18.

O respecto a unha economía de mercado non debe implicar a transformación da sociedade democrática e representativa da soberanía popular, a través da representación e da participación política, nunha sociedade de mercado e de valores só de mercado, con ausencia do respecto á lei e á ética pública. Non pode esquecerse que unha democracia política require a existencia previa e o complemento dunha democracia económica e social, como xa sinalei.

A democracia participativa implica, ademais, unha resposta de firmeza, e de seriedade aos desafíos e aos problemas actuais, e esta debe “democratizar a democracia”19.

Para concluír, reiteraría que o sistema político da democracia representativa ten o reto e a obriga de adaptarse ao novo contexto para a súa supervivencia. A súa viabilidade actual pode e debe superarse. O precedente da transformación desta tras o período crítico das dúas guerras mundiais debe ser unha guía. A solución e a única vía fronte aos defectos da democracia só é máis e mellor democracia, e esta, pola súa vez, é un reto e un ideal a lograr, e como sinalou Giovanni Sartori: “A democracia é antes que nada e sobre todo un ideal. Sen unha tendencia idealista unha democracia non nace, e se nace, debilítase rapidamente máis que calquera outro réxime político, vai contra a corrente, contra as leis inerciais que gobernan os grupos humanos. As monocracias, as autocracias, as ditaduras son doadas, cáennos enriba soas, as democracias son difíciles, e teñen que ser promovidas e cridas...”20.

6 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS E BIBLIOGRAFÍA BÁSICA CON-SULTADA

Arendt, H. 1999. Eichman en Jerusalén. Un estudio sobre la banalidad del mal. Barcelona: Lumen.

Balibar, E. 2013. Ciudadanía. Buenos Aires: Adriana Hidalgo Editora.

Bar, A. 2016. «¿De nuevo los años 30?», Las Provincias (Valencia), xoves 10 de novembro de 2016.

Barber, B. 2004. Democracia fuerte. Córdoba: Almuzara.

Beck, U. 1998. ¿Qué es la Globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización. Barcelona: Paidós.

Beck, U. 2006. La sociedad del riesgo global. Madrid: Siglo XXI de España Editores, S.A.

Berger, P., e Hungtintong, S. 2012. Globalizaciones Múltiples. La Diversidad Cultural en el Mundo Contemporáneo. Barcelona: Paidós.

Bergruen, N., e Gardels, N. 2012. Gobernanza Inteligente para el Siglo XXI. Madrid: Taurus.

Bobbio, N. 2007. El futuro de la democracia. México: Fondo de Cultura Económica.

Bauman, Z. 2001. La Globalización. Consecuencias humanas. México: Fondo de Cultura Económica.

Bauman, Z. 2010. La Sociedad Líquida. Barcelona: Paidós.

Crouch, C. 2016. Posdemocracia. Madrid: Taurus.

Eco, U. 2018. Contra el fascismo. Barcelona: Lumen.

Fukuyama, F. 1992. El fin de la historia y el último hombre. Barcelona: Editorial Planeta Agostini, S.A.

Fukuyama, F. 2016. Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. New York: Ferror Strauss and Giroux.

González, F.; Damiani, G., e Fernández-Albertos, J. 2017. Quién manda aquí. La crisis de la democracia representativa. Barcelona: Editorial Debate S.A.

Gomariz, E. 2017. «La ciudadanía que necesita la democracia del siglo XXI», Claves de la Razón Práctica, 254.

Huntington, S. P. 1997. El choque de las civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial. Barcelona: Ediciones Paidós Ibérica.

Iglesias, A., e Barbeito, R. 2014. «¿Es posible más y mejor democracia? Democracia como empoderamiento político del ciudadano», BARATARIA. Revista Castellano-Manchega de Ciencias Sociales, 18: 215 a 242.



Mair, P. 2013. Gobernando el vacío. La globalización de la democracia occidental. Madrid: Alianza Editorial.

Manin, B. 2105. Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza Editorial.

Mouffe, C. 1999. El retorno de lo político. Comunidad, ciudadanía, pluralismo, democracia radical. Barcelona: Paidós.

Mounk, Y. 2018. El pueblo contra la democracia. Barcelona: Paidós.

Navarro, V. 2015. Ataque a la Democracia y al Bienestar. Crítica al pensamiento económico dominante. Barcelona: Editorial Anagrama, S.A.

Ostrogorski, M. 2008. La democracia y los partidos. Madrid: Editorial Trotta.

Paramio, L. 2015. Desafección política y gobernabilidad: el reto político. Madrid: Marcial Pons.

Pasquino, G. 2000. La democracia exigente. Madrid: Alianza Editorial.

Piketty, T. 2015. El capital del siglo XXI. Traducción al castellano de la edición original francesa de 2013. Madrid: Fondo de Cultura Económica.

PNUD, 2004. La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Nueva York: ONU.

Pinker, S. 2018. En defensa de la Ilustración. Por la razón, la ciencia, el humanismo y el progreso. Paidós: Barcelona.

Plattner, M.F. 2016. «Se halla en declive la democracia», Está en declive la democracia liberal, Dossier de la VANGUARDIA, 89.

Ridao, J.M. 2014. La estrategia del malestar. El capitalismo, desde la caída del muro hasta la crisis financiera. Barcelona: Tusquets.

Rosanvallon, P. (coord.) 2015. El buen gobierno. Buenos Aires: Ediciones Manantial, SRL.

Rovira, A. (coord.) 2013. Gobernanza Democrática. Madrid: Marcial Pons.

Sartori, G. 1991. «Democracia», Revista Chilena de Ciencia Política, vol. XIII, 1 e 2.

Schwab, K. 2016. La cuarta revolución industrial. Prólogo de Ana Patricia Botín. Barcelona: Debate.

Simeoni, M. 2015. Una democracia morbosa. Viejos y nuevos populismos. Madrid: Unión Editorial, S.A.

Stiglitz, J. 2002. El malestar de la globalización. Barcelona: Planeta.

Stiglitz, J., e Greenwald, B. 2014. La creación de una sociedad del aprendizaje. Barcelona: La Esfera de los Libros, S.L.

Torcal, M., e Montero, J. 2006. Political disaffection in contemporary democracies. London: Edit Routledge.

Touraine, A. 2011. Después de la crisis. Por un futuro sin marginación. Barcelona: Paidós.

Villacañas Berlanga, J.L. 2015. El populismo. Madrid: La Huerta Grande Editorial.

NOTAS1 Huntington, 1997.

2 Véxase, neste sentido, Plattner, 2016: 7 a 15.

3 Sobre este fenómeno e a súa evolución, entre unha ampla e diversa bibliografía, pode verse recentemente Schwab, 2016.

4 Véxase ao respecto, para maior detalle, entre unha ampla bibliografía: Stiglitz e Greenwald, 2014.

5 Véxase, para maior detalle, o ilustrativo artigo de Bar, 2016: 28. Pode verse tamén en Simeoni, 2015.

6 A rendición de contas, ou chamada accountability na doutrina anglosaxona, é o un instrumento eficaz para o logro dunha democracia plena e responsable.

7 Entre unha ampla bibliografía, véxanse as achegas entre outros de: Beck, 1998 e Stiglitz, 2002.

8 Véxase sobre este fenómeno entre outros: Ridao, 2014.

9 Así, entre outros, Fukuyama, 2016.

10 Pinker, 2018.

11 Véxase, para maior detalle, entre unha ampla bibliografía, Navarro, 2015.

12 Véxase, entre unha ampla bibliografía, a obra clásica e pioneira a este respecto de Ostrogorski, 2008.

13 Entre unha ampla bibliografía existente, destacaría a de Piketty, 2015.

14 Eco, 2018: 60.

15 Véxase sobre este fenómeno, entre outros, Ridao, 2014.

16 Sobre a gobernanza democrática poden verse, entre outros: Rosanvallon, 2015; Rovira, 2015; e Bergruen e Gardels, 2012.

17 Mounk, 2018: 273.

18 Entre unha variada bibliografía, pode verse en Gomariz, 2017: 70 á 77.

19 Balibar, 2013: 195.

20 Sartori, 1991: 118.

Resumo: Este artigo resume as propostas máis innovadoras da recente Comisión de Expertos para a revisión do sistema de financiamento local. Partindo da constatación das principais contradicións que se manifestan no mundo local, abórdanse asuntos como a reordenación da planta local e o papel das institucións supramunicipais, a reforma tributaria, con especial fincapé na solución ao problema causado pola declaración de inconstitucionalidade do coñecido como imposto de plusvalía, e a reformulación do modelo de transferencias para convertelo nun verdadeiro sistema de nivelación.Palabras clave: Facenda local, comisión de expertos, transferencias intergobernamentais, impostos lo-cais.

Resumen: Este artículo resume las propuestas más innovadoras de la reciente Comisión de Expertos para la revisión del sistema de financiación local. Partiendo de la constatación de las principales contradiccio-nes que se manifiestan en el mundo local, se abordan asuntos como la reordenación de la planta local y el papel de las instituciones supramunicipales, la reforma tributaria, con especial hincapié en la solución al problema causado por la declaración de inconstitucionalidad del conocido como impuesto de plusvalía, y la reformulación del modelo de transferencias para convertirlo en un verdadero sistema de nivelación.Palabras clave: Hacienda local, comisión de expertos, transferencias intergubernamentales, impuestos locales.

Summary: This article summarizes the most innovative proposals of the recent Commission of Experts for reviewing the local financing system. Based on observing the main contradictions declared in the local world, issues are addressed such as the reorganization of local plant and the role of supramunicipal institutions, tax reform, with special emphasis on resolving the problem caused by the declaration of un-constitutionality of the so-called capital gains tax, and the reformulation of the transfer model to convert it into a true equalization system.Key words: Local finance, expert commission, intergovernmental transfers, local taxes.

Combatendo a insoportable levidade da reforma local

Combatiendo la insoportable levedad de la reforma local

Fighting the unbearable lightness of local reform

JAVIER SUÁREZ PANDIELLO

Catedrático de Facenda PúblicaUniversidade de [email protected]

Recibido: 15/11/2018 | 22/01/2019

_19

| Administración & Cidadanía (A&C) | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_núm. 2_2018|Volumen 13

Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor Javier Suárez Pandiello

Titulo



Javier Suárez Pandiello

Sumario: 1 Introdución. 2 Agudizando as contradicións do sistema. 3 Rompendo moldes. 3.1 Reorien-tando as deputacións. 3.2 Reformando a fiscalidade. 3.2.1 Un novo imposto municipal sobre plusvalías inmobiliarias. 3.2.2 Un novo imposto municipal sobre estancias turísticas. 3.2.3 Unha recarga potestativa sobre a cota líquida do IRPF. 3.3 Rescatando a nivelación. 4 A xeito de conclusión. 5 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNVivimos nun curioso e contraditorio país, no cal a indignación convive coa resignación en

case perfecta harmonía.Indignámonos cando fenómenos meteorolóxicos como nevadas ou inundacións colapsan

as nosas infraestruturas e clamamos contra gobernos incapaces de manter axeitadamente os servizos... Cando nos fan ver que gastamos cartos que non tiñamos en aeroportos sen avións, estacións de AVE sen pasaxeiros, estradas e autovías sen nada que comunicar... Cando se abren os telexornais con informacións sobre novos casos de corrupción política, empresarial, sindical, universitaria..., sobre abusos empresariais (bolseiros explotados, tarifas eléctricas descontroladas, comisións bancarias leoninas...). De todo iso, por suposto, sempre ten a culpa o goberno (na-cional, autonómico e/ou local).

Non obstante, ao tempo que nos indignamos, deixámonos anestesiar por ansiolíticos como o fútbol ou os realities televisivos. Observamos con naturalidade como graduados universitarios, coleccionistas de mestrados e demais títulos de posgrao, obteñen no mellor dos casos empregos precarios “en prácticas” con salarios de subsistencia, e parécenos normal que futbolistas de se-gunda, presentadores de programas deportivos ou indocumentados participantes en faladorios dos chamados “programas do corazón” multipliquen por cifras substancialmente máis elevadas as súas retribucións, e contribuímos a iso dándolles cobertura co noso seguimento, como sinalan as cifras de audiencias televisivas, e reelixindo continuamente os dirixentes que tanta indignación nos causan.

En materia de xestión pública clamamos por cada vez máis e mellores servizos, mellores escolas e universidades con máis graos e posgraos, máis calidade na sanidade pública, melloras en medicina preventiva, menos listas de espera nos hospitais, máis atención á dependencia... Iso si, pedimos simultaneamente rebaixas fiscais xeneralizadas e queixámonos da voracidade fiscal de alcaldes e presidentes de todos os territorios. En fin, demagoxia e populismo de babor a estribor e de proa a popa.

Entre tanto, a Unión Europea úrxenos a cumprir os nosos compromisos de estabilidade orzamentaria; o Goberno central, sen unha maioría parlamentaria estable que o avale, vese en serias dificultades para aprobar os seus orzamentos e comunidades autónomas e gobernos locais seguen sen ver resolto o seu horizonte financeiro con reformas necesarias, e iso malia que en febreiro de 2017, hai xa case dous anos, se constituíron senllas comisións de expertos para a revisión dos modelos de financiamento autonómico e local que renderon os seus informes a finais de xullo dese mesmo ano, sen que desde entón estes inspirasen medida normativa ningunha.

Dado que tiven a oportunidade de contribuír modestamente aos traballos dunha desas comisións (a encargada do financiamento local), nas páxinas que seguen detereime a comentar algunhas das poucas propostas “rompedoras” do noso informe, que, por outra parte, é, con carácter xeral, bastante conservador e posibilista1.

A organización do artigo é como segue. No seguinte apartado presento os principais obxec-tivos que formulabamos co informe en materias de adecuación e reordenación de competencias, equidade e responsabilidade fiscal. Seguidamente detéñome a explicar unicamente as propostas,



se se quere, máis innovadoras que suporían, de ser aceptadas, os puntos de ruptura máis eviden-tes co modelo de organización e financiamento local vixente no momento actual. Mesmo nalgún caso exporei algunha proposta máis persoal que vai máis alá do contido do informe na medida en que afecta a asuntos con implicacións non estritamente financeiras e que saen, polo tanto, do marco do que tiñamos encomendado. Finalmente, o último apartado recapitula e conclúe.

2 AGUDIZANDO AS CONTRADICIÓNS DO SISTEMAAs múltiples contradicións a que me refería ao principio deste artigo tamén se manifestan, e

non en escasa medida, no mundo local. É xa un lugar común falar de minifundismo cando nos referimos a unha planta municipal con máis de 8.000 concellos maioritariamente de tamaño máis que reducido e nunha contorna rural en que a despoboación máis que un problema empeza a ser un drama. Non obstante, segue sendo tabú o asunto da reordenación desa planta, e pensar sequera en suprimir un municipio parece que supón atentar contra as esencias máis sagradas dos pobos e que provoca esgazaduras irreparables no corazón das súas xentes, a pesar da gran cantidade de municipios que non contan coas mínimas condicións (materiais, nin persoais) para xestionar os servizos básicos. Demándase afondar na descentralización, facer efectivo o principio de subsidiariedade, achegar as decisións aos administrados e, como corolario, ampliar as compe-tencias dos gobernos locais, pero ao mesmo tempo todos eles atrinchéiranse numantinamente na defensa das súas identidades por máis que se lles trate de convencer da superioridade da xestión diaria dos seus asuntos a un nivel de escala que permita maior profesionalización. Esgrímense as vantaxes da cooperación voluntaria, aínda que a evidencia mostre o fracaso maioritario (con no-tables excepcións) de modelos como as mancomunidades, onde intereses localistas priman sobre a eficiencia e florecen a miúdo novas duplicidades innecesarias. Trátase de blindar un modelo de deputacións que a miúdo fai augas, lastrado polo clientelismo e o seu déficit democrático, con base en argumentos de apoio a eses mesmos pequenos municipios que se trata de preservar, recoñecendo que sen esa axuda exterior dificilmente poderían manter os seus servizos mínimos. Laméntase, en fin, a proliferación de gastos impropios que os gobernos locais deben acometer en resposta a demandas sociais en materias sobre as que non teñen competencias atribuídas nin, en consecuencia, financiamento, e reivindícanse compensacións por eses gastos, cando, sen negar o carácter razoable e a lexitimidade de boa parte desas reivindicacións, non parece pórse o mesmo ardor nas análises de eficiencia dos servizos que si son competencias propias, legalmen-te falando. Pois ben, para facer fronte a algunhas desas contradicións, unha parte do informe propúñase revisar e, se é o caso, facer propostas de reordenación nas estruturas administrativas no que respecta á organización do marco competencial entre os diferentes niveis de goberno.

En materia xa de financiamento, consolídase como outro lugar común a xeneralizada in-suficiencia crónica de recursos que lastra a prestación de servizos de calidade, e iso parecese contradicirse co feito de que sexan precisamente os gobernos locais (tomados no seu conxunto) os que teñen máis saneadas as súas contas de entre os tres niveis da Administración, os que con-solidan máis superávit e os que contribúen máis, en consecuencia, á estabilidade orzamentaria. Certamente, isto é así en boa parte por propia responsabilidade dos gobernantes, a expensas de manter servizos por debaixo do limiar da calidade desexable, e noutra polo feito de sufrir unha maior presión de control por parte das instancias superiores de goberno. En realidade, se os niveis de exixencia que se lles viñeron aplicando ás entidades locais tivesen sido igualmente requiridos ao resto das administracións, seguramente a consolidación fiscal do país tería sido



moi distinta. Como xa reiterei noutros lugares, o asunto da “suficiencia” ou “insuficiencia” de recursos conduce a un debate estéril e melancólico, na medida en que sempre os servizos públicos son susceptibles de ser mellorados en termos de cantidade e/ou de calidade. En con-secuencia, seguir incidindo teimudamente nese concepto non deixa de resultar un exercicio de vitimismo anticuado, que debería, en todo caso, ser substituído por unha estratexia de argu-mentación fundamentada sobre como repartir as fontes de recursos entre os diferentes gobernos con base en criterios de necesidades relativas (unha vez reordenado o mapa competencial) e corresponsabilidade fiscal. Neste sentido, o informe, en ausencia dos pasos previos que terían sido desexables (revisión de competencias e reforma simultánea e coordinada do modelo xeral de financiamento para todo o sector público, incluídos os tres niveis territoriais de goberno e a Seguridade Social), aposta por reforzar a autonomía (e polo tanto a responsabilidade fiscal dos municipios) e a equidade. Esta última, incorporando criterios de nivelación ausentes desde sempre no modelo de financiamento local.

O asunto da nivelación, timidamente esbozado na primitiva participación en ingresos do Estado (PIE), cando esta se distribuía sobre unha (por outra parte moi discutible) única fórmula que incluía criterios de necesidade (poboación ponderada), capacidade e esforzo fiscal para todos os municipios2, entrou definitivamente en vía morta a partir de 2004, cando se instaurou o modelo dual de financiamento que excluía de calquera indicio de nivelación as mal chamadas “grandes cidades” (municipios de máis de 75.000 habitantes e capitais de provincia e/ou de comunidade autónoma, incluso cando non chegasen a esa cifra), mesmo cando é probablemente nese ámbito onde resulta máis necesaria. De aí que unha das propostas máis radicais do informe consista, como veremos máis adiante, en reverter esa situación e restituír un modelo de fórmula niveladora tamén para estas cidades.

3 ROMPENDO MOLDESChegados a este punto, no que resta de artigo paso a expor as propostas máis innovadoras

que incorporamos ao informe, ou, dito doutro xeito, aquelas que suporían, de se aceptaren, unha ruptura máis evidente cos elementos que veñen constituíndo o sistema actual, aderezadas con algúns comentarios propios e que, polo tanto, non comprometen o resto dos membros da Comisión que poden ter, e nalgúns casos cónstame que teñen, opinións bastante diferentes.

Dividirei para iso a miña exposición en tres partes dedicadas respectivamente á reordenación territorial e o marco de competencias (o novo papel suxerido para as deputacións), o exercicio da autonomía e a responsabilidade fiscal (reforma tributaria) e os novos mecanismos de nive-lación suxeridos3.

3.1 Reorientando as deputaciónsO asunto da “planta” municipal, con máis de 6.800 municipios (case o 85% do total) me-

nores de 5.000 habitantes que requiren dalgún tipo de apoio maniféstase como algo imposible de obviar se se pretende facer unha reforma de calado nos modelos de xestión local, dos que o financiamento non é máis que un instrumento.

Persoalmente, a miña posición neste sentido é que, se de verdade cremos nun modelo terri-torial descentralizado próximo ao federalismo, o máis razoable sería permitir que cada territorio (comunidade autónoma) se organice como consideren conveniente os seus habitantes de acordo coas súas preferencias e que así se plasme en cada estatuto de autonomía. Iso afectaría tanto ao número e tamaño dos municipios como ao das entidades intermedias que eventualmente se



quixese manter ou utilizar, chámense estas deputacións, cabidos, consellos, veguerías, entidades comarcais ou calquera outra denominación que se tivese a ben inventarse. Dada a diversidade territorial existente en España, ao meu xuízo calquera solución uniformadora que se adoptase daría resultados peores que os que suporía a adaptación desde a proximidade das institucións ás realidades de cada territorio. Por pór soamente un exemplo, non é o mesmo a rexión de Murcia, comunidade uniprovincial que, cunha poboación de case 1.500.000 habitantes residentes nun territorio de 11.313 quilómetros cadrados, unicamente contén 45 municipios, que a de Castela e León, con 2.500.000 habitantes nunha superficie de 94.226 quilómetros cadrados, con 9 provincias e 2.248 municipios. Sen dúbida, as necesidades organizativas de ambas as dúas co-munidades teñen pouco (se algo) que ver entre si.

Certamente, unha proposta como esta está fóra do marco constitucional actual e o seu des-envolvemento requiriría previamente unha reforma da Carta Magna, que seguramente non é viable no momento presente, ademais de enfrontarse, probablemente, ás entendibles reticencias dos que se senten cómodos no statu quo. Non obstante, na miña opinión, avanzar por esa vía sería o menos contraditorio se realmente se avoga por consolidar un sistema descentralizado que soamente unha escasa minoría manifesta a súa intención de abolir.

Non obstante, desde a Comisión, cun enfoque máis pragmático, optamos por propor unha reforma non tan traumática, mesmo cando si pode ser cualificada de algo radical nalgún dos seus puntos. Concretamente, en materia de planta non nos pronunciamos sobre o tamaño mínimo dos municipios, nin o seu número óptimo, senón que simplemente nos limitamos a propor que se distinga entre tres categorías de municipios, que serían reguladas de xeito diferencial:

- En primeiro lugar, as grandes metrópoles de Madrid e Barcelona, que xa contan na actua-lidade coa súa propia Carta de autonomía local, sobre a base da cal poden ser reguladas as súas especificidades.

- En segundo lugar, os pequenos municipios, que é onde se concentran as maiores dificulta-des de xestión derivadas de problemas de escala, dispersión xeográfica ou declive poboacional permanente. Na medida en que resulta necesario concretar o que entendemos por “pequenos municipios”, a proposta é establecer a fronteira no limiar dos 20.000 habitantes de dereito, cifra (certamente arbitraria) elixida co obxecto de manter certa continuidade coa regulación actual, na cal se lles atribúe ás deputacións provinciais a competencia de auxiliar preferentemente os municipios de menos de 20.000 habitantes.

- Finalmente, quedarían o resto de municipios, aos que se lles suporía en todo caso capa-cidade suficiente de xestión tanto en materia de asignación de gastos como de organización autónoma dos seus ingresos.

A reforma máis radical que se propón é a que afecta ás funcións dos gobernos locais interme-dios (deputacións provinciais, consellos e cabidos insulares), entidades cuxa existencia tampouco se cuestiona. Concretamente, a nosa proposta é que estas administracións se dediquen practi-camente en exclusiva ao apoio a municipios de menos de 20.000 habitantes, converténdose así nunha sorte de “municipios de municipios”, cuxa misión sería a de apoiar ou mesmo exercer directamente a xestión de servizos públicos en municipios pequenos incapaces de prestalos por si mesmos baixo mínimas condicións de eficiencia. Tamén se ocuparían estas administracións de de-cidir e xestionar os tributos locais neses ámbitos territoriais cando os municipios sexan incapaces de facelo. Somos conscientes de que a proposta ten algo de “revolucionaria”, na medida en que privaría estes gobernos intermedios de intervir nos municipios “grandes” e polo tanto requiriría unha completa reasignación dos instrumentos de financiamento (principalmente das contías das



transferencias intergobernamentais). Máis aínda, a pesar de que isto non se plasmou finalmente no informe, por parecernos que quedaba fóra das materias cuxo estudo se nos encomendara, a título persoal, eu suxeriría unha modificación do modelo de elección representativa actualmente vixente, no sentido de que, en coherencia con esta nova reordenación competencial, os órganos de goberno destas institucións deberían ser elixidos computando unicamente os votos daqueles electores que residan nos municipios afectados, isto é, os de menos de 20.000 habitantes, sempre supondo que se mantén o sistema de elección indirecta.

3.2 Reformando a fiscalidadeEntrando xa en materia de financiamento, a primeira discusión que se pode propor, e que

ademais é a esencial, indo do xeral ao particular, é a de como distribuír o custo dos servizos pú-blicos entre os usuarios directos (taxas e prezos públicos), os propios contribuíntes da localidade (impostos municipais) e o resto dos contribuíntes, non necesariamente residentes (transferencias intergobernamentais e recurso ao crédito). A distribución ideal de custos dista de ser algo pacífico e evidente. A teoría económica só nos di que, cando os servizos son divisibles e polo tanto os usuarios identificables, se ademais estes servizos non teñen efectos distributivos relevantes, nin xeran externalidades moi evidentes, o mellor sería financialos mediante cargas directas sobre os usuarios. Dado que nas facendas locais hai bastantes servizos que cumpren estas condicións, o uso de taxas e prezos públicos debería ser máis intensivo e, se na práctica non o é, as razóns habería que buscalas no ámbito político (impopularidade e visibilidade destas) máis que no económico.

A partir de aí, a análise vólvese máis complexa, xa que, dadas as características dos impostos locais tradicionais (impostos de produto, parciais e de natureza real), sempre hai argumentos para dubidar da contribución á equidade deste tipo de tributos, o que unido aos factores políticos xa comentados (impopularidade e perceptibilidade superiores ás dos principais impostos estatais) fai os que desempeñan os gobernos locais máis partidarios dos peixes na man (transferencias intergobernamentais) que das canas para pescalos (corresponsabilidade fiscal).

Con todo, as propostas da Comisión fixéronse co criterio de potenciar a autonomía local, tanto desde o lado do gasto (para o que se propón incrementar as súas responsabilidades sobre todo nos ámbitos dos servizos sociais e especialmente no desenvolvemento dos vinculados á dependencia desde a proximidade) como tamén en materia tributaria. En todo caso, coñece-dores das características intrínsecas dos impostos vixentes, as propostas tenden a “limpalos” de elementos populistas de dubidosas contribucións reais á equidade e a reformar radicalmente, onde se pode, a configuración dalgún deles.

Respecto ao primeiro destes asuntos, proponse minimizar o uso de exencións, bonificacións e demais beneficios fiscais con carácter xeral nos tributos locais. Dadas as mencionadas carac-terísticas de impostos de produto e de natureza real, entendemos maioritariamente que toda a pléiade de beneficios fiscais existentes erosiona notablemente a recadación tributaria, alimenta as tensións populistas entre os grupos políticos que reivindican onde non gobernan o que negan cando o fan e, non menos importante, producen efectos moitas veces contrarios aos esperados en materia de equidade. Baste o exemplo das bonificacións por familias numerosas no imposto sobre bens inmobles (IBI) cando comparamos os casos de vivenda en propiedade e en alugueiro e temos en conta os fenómenos de translación aos inquilinos das cargas tributarias. O argumento subxacente é pois que, dadas as súas características, o obxectivo dos impostos locais debe ser



recadar, e outros obxectivos complementarios de interese social deberían ser alcanzados me-diante instrumentos alternativos, vía gastos ou regulacións.

Por razóns similares, non nos mostramos especialmente entusiastas con propostas como recargar as vivendas desocupadas ou darlles un tratamento máis favorable ás vivendas habituais no IBI. Dado o carácter parcial que ten este tributo de base patrimonial, entendemos que no primeiro dos casos estariamos a discriminar o aforro en función da súa materialización (inmobles fronte a activos financeiros, por exemplo) e no segundo volveriamos atoparnos cos problemas de delimitación entre propietarios e inquilinos.

Si, en cambio, incluímos unha proposta de que a recadación procedente dos denominados BICE (bens inmobles de características especiais) sexa compartida máis alá do municipio en que estea arraigado o ben de que se trate, por consideralo máis equitativo que a súa apropiación exclusiva por aqueles municipios que teñan a “sorte” de contar con algún deses bens.

No informe preséntanse outras propostas, cremos que de interese en materia de valoración de inmobles, reforma dos impostos de actividades económicas, determinación de bases impo-ñibles e puntos de conexión no imposto sobre vehículos de tracción mecánica, ou tributación xenérica de empresas de subministracións, pero voume deter un pouco máis nas tres propostas máis innovadoras realizadas en materia tributaria, isto é, un novo imposto de plusvalía municipal que substitúa ao actual imposto sobre o incremento de valor dos terreos de natureza urbana, un imposto sobre estancias turísticas e, complementariamente, a posibilidade de establecer unha recarga sobre o IRPF.

3.2.1 Un novo imposto municipal sobre plusvalías inmobiliarias4

Se hai un tributo local que no momento presente parece ferido de morte polos seus avata-res nos tribunais, ese é o imposto sobre o incremento de valor dos terreos de natureza urbana, talvez máis coñecido como a plusvalía municipal. Certamente, o asunto non é novo, xa que a configuración legal do imposto veu sendo cuestionada case unanimemente na literatura aca-démica, pola súa distancia á lóxica dun tributo que pretenda gravar plusvalías “reais”, como eufemisticamente marca a lei. En realidade, dicir que o incremento real é o resultado de aplicar unha porcentaxe (fixada libremente polo concello en virtude dos anos transcorridos) ao valor catastral do terreo no momento da transmisión parecería unha broma se non fose unha medida moi seria con consecuencias económicas relevantes para os contribuíntes. O feito de que ese xeito de determinar a base impoñible dea inevitablemente como resultado incrementos positivos foi o que rematou por facer efectivo o que era unha “morte anunciada”, en forma de declaración de inconstitucionalidade do tributo no momento en que a crise económica empezou a aflorar gran cantidade de minusvalías inmobiliarias.

Postos ante esta tesitura, a proposta da Comisión nesta materia é, sen dúbida, a máis radical e “rompedora” de cantas fixemos en materia tributaria. Dada a gravidade da situación en que quedan os concellos tras as sentenzas do Tribunal Constitucional para os casos de minusvalías e a fundada previsión de que ás devanditas sentenzas puidesen seguir outras do mesmo teor para casos de plusvalías calculadas por enriba do seu valor real, a nosa proposta é suprimir por com-pleto o tributo actual e transformalo nun novo imposto municipal sobre plusvalías inmobiliarias que cuantifique o feito impoñible atendendo ao valor real (diferenza entre os valores de transmisión e adquisición), todo tipo de incrementos (incluíndo solo e construcións) de todo tipo de bens (rústicos, urbanos...) e calquera que sexan os prazos en que se xerasen (incluíndo tamén plusvalías de menos dun ano). O imposto segundo a nosa proposta sería deducible da base impoñible dos



impostos estatais análogos que gravan as ganancias patrimoniais (IRPF, imposto de sociedades) co obxectivo de corrixir supostos de dobre imposición.

Cremos que esta proposta responde moito máis á lóxica dun tributo como este no momento presente en que non se trata tanto de xustificalo pola ordenación do solo vinculada á política urbanística dos concellos como por unha manifestación clara e perfectamente localizada de capacidade de pagamento, máis ausente noutros tributos locais. Pódese aducir con certa razón que en realidade a nosa proposta mantén implícito certo grao de dobre imposición, na medida en que propomos a súa dedución da base e non da cota dos impostos estatais, especialmente no caso dun imposto progresivo como o IRPF. Non obstante, dúas foron as razóns que nos levaron a optar por esta solución. Por unha banda, a dedución completa da cota convertería de facto o tributo nunha transferencia intergobernamental (desde o Estado e as comunidades autónomas, que comparten o imposto e polo tanto perderían a recadación, cara aos concellos), o cal suporía un incentivo excesivo para que os municipios explotasen ao máximo o tributo, pois estarían a reducir notablemente o custo político de implantalo ao poder explicárllelos aos seus electores (ou polo menos á maioría deles, suxeitos ao imposto estatal) que o tributo non lles suporía un custo adicional. A outra razón é que as ganancias patrimoniais en forma de plusvalías inmobilia-rias tributan no IRPF dentro da base do aforro e polo tanto a tipos marxinais máis reducidos que outras rendas ordinarias, o que na práctica faría menos importante a eventual dobre imposición.

3.2.2 Un novo imposto municipal sobre estancias turísticasUnha demanda recorrente por parte dos municipios turísticos é que o modelo de financia-

mento local tome en consideración as súas peculiares características e compense os sobrecustos en que deben incorrer por despregar un abano de servizos que vai moito máis alá do que co-rrespondería á súa poboación residente. Argumentan os representantes destes municipios que a circunstancia de contar cunha poboación de feito moi superior á de dereito, mesmo cando esta diferenza teña carácter estacional, os obriga a manter un despregamento de servizos cunha capacidade moi superior á que sería razoable se só se tivese en conta a poboación de dereito ordi-naria, que é, por outra parte, a que contribúe con carácter habitual ao sostemento destes. Pénsese por exemplo nas necesidades vencelladas á recollida e tratamento de residuos, ou á seguridade cidadá. En consecuencia, o lobby das localidades turísticas vén reivindicando permanentemente financiamento adicional, normalmente en forma de maiores transferencias. Non obstante, na Comisión criamos que estes custos poderían ser mellor internalizados por medio dun imposto sobre as estancias turísticas, de maneira que fosen os beneficiarios esporádicos deses servizos os que contribuísen, sequera sexa parcialmente, ao seu sostemento, en lugar de facer recaer todo este custo adicional sobre a xeneralidade dos contribuíntes do país.

Certamente, o problema da sobredimensión de servizos por diferenzas entre residentes e usuarios dos servizos existe, sen que se circunscriba exclusivamente ao fenómeno turístico. A existencia de municipios cunha considerable masa de poboación flotante, que, en principio, consome servizos que non contribúe, ou contribúe pouco, a manter pode atoparse tamén en municipios con características de capitalidade administrativa ou comarcal, mesmo cando estas non teñan un atractivo turístico especialmente relevante. E, ademais, postos a buscar peculiaridades que puidesen servir de base para compensacións especiais de custos diferenciais, entre 8.000 municipios poderiamos atopar bastantes, desde os radicados en illas, con maiores dificultades de abastecemento, ata os municipios rurais que perden poboación, os de montaña que sofren maiores problemas de illamento invernal ou os que padecen problemas ambientais por aglomeración de industrias. Parece razoable que algunhas destas circunstancias sexan tidas



en conta á hora de deseñar eventuais transferencias de nivelación, pero entendemos que onde sexa posible internalizar custos é preferible facelo, e o novo imposto municipal sobre estancias turísticas que propomos, tributo do que, por outra parte, hai abundante experiencia previa no contexto internacional, faríao.

No caso español existen algúns impostos autonómicos desta natureza (Baleares e Cataluña). Non obstante, na nosa opinión, este tributo debería situarse no ámbito local, dado que son os concellos as administracións que soportan a maioría dos custos relevantes, polo cal sería nece-sario arbitrar os mecanismos pertinentes de coordinación e/ou compensación nunha eventual reforma. O novo imposto debería presentar un feito impoñible suficientemente amplo como para englobar todas as modalidades de estancias turísticas. A súa base impoñible debería ter en conta o número de estancias e na fixación da cota poderíase distinguir entre establecementos de distintas categorías, outorgando certa marxe á autonomía local.

3.2.3 Unha recarga potestativa sobre a cota líquida do IRPFFinalmente, a última novidade que propomos, aínda que, a dicir verdade, sen demasiado

entusiasmo, é a creación dunha recarga de carácter potestativo sobre a cota líquida do IRPF. Na nosa proposta esta aplicaríano directamente os municipios de máis de 20.000 habitantes e a través das deputacións no caso dos de menor tamaño. Sen dúbida un instrumento deste tipo incrementaría notablemente a autonomía fiscal dos municipios, a diferenza das actuais participa-cións territorializadas no IRPF, IVE e impostos especiais que, como se verá enseguida, propomos suprimir, integrando os seus rendementos na PIE.

Somos conscientes de que o actual IRPF non é precisamente un modelo de tributo equita-tivo. As súas sucesivas reformas privárono do carácter sintético que un día tivo e hoxe trata de forma diferenciada as rendas segundo a súa orixe, de maneira que se converteu en realidade nun imposto cuxa progresividade discrimina sobre todo entre salarios altos e salarios baixos. Con todo, segue sendo o principal instrumento redistributivo do noso sistema fiscal e, nalgunha medida, podería contribuír a dotar o sistema tributario local dun elemento de personalización do que agora carece.

3.3 Rescatando a nivelación5

Pasando ao terreo das transferencias, se algo se bota a faltar no noso modelo de financiamen-to é a presenza dun verdadeiro esquema de nivelación que contribúa a cubrir as fendas estruturais (non causadas por decisións políticas dos gobernos) entre capacidade fiscal e necesidades de gasto das entidades locais.

Como xa comentei con anterioridade, fronte ao que cabería esperar dun modelo de federa-lismo fiscal avanzado, a nosa Constitución consagra un esquema de relacións administrativas un tanto atípico, no cal non se establece unha estrutura piramidal tal que a Administración central se ocupe de nivelar as diferenzas interterritoriais a nivel de comunidades autónomas e estas fagan o propio coas entidades locais. No noso modelo, a eventual cobertura das fendas entre necesidades de gasto e capacidade fiscal das nosas localidades vénselle encomendando tamén á Administración central, que, aparentemente, trataría de solucionala por medio dunha transfe-rencia incondicionada denominada PIE ou participación en ingresos tributarios do Estado, que supón en global pouco menos dun terzo dos ingresos locais, e iso malia que a propia Constitución española conteña unha referencia explícita ao feito de que as entidades locais deban participar tamén nos ingresos das CC.AA. A razón última deste “salto administrativo” polo cal a parte máis notable da cobertura externa das necesidades de gasto local “colgue” directamente da



Administración central hai que buscala na reticencia dos propios gobernos locais ante os puxantes gobernos autonómicos, que son vistos polos primeiros como unha sorte de “novos ricos” con ínfulas intervencionistas sempre ávidos por limitar a autonomía local. Non estou a dicir que esta percepción na práctica coincida coa realidade. Seguramente entre tantos municipios e tantas comunidades autónomas daríanse experiencias de todo tipo, pero o certo é que todo asomo de proposta académica de modificar ese statu quo nun sentido máis federalista chocou sempre coa reticencia dos representantes das entidades locais que preferían o diñeiro estatal, máis afas-tado, aos máis próximos (e seguramente por iso máis controladores) fondos autonómicos, sen que iso lles supuxese renunciar a reivindicar dotacións complementarias máis importantes (e, por suposto, incondicionais) das CC.AA., en forma de despregamento das denominadas PICA (participación en ingresos das comunidades autónomas).

Centrándonos no ámbito municipal, na actualidade a PIE mantén un sistema dual, que di-ferencia entre os concellos considerados “grandes”6 e o resto. Para os primeiros, as cantidades recibidas proceden da suma dunha porcentaxe fixa da recadación do IRPF no seu territorio máis unha porcentaxe do IVE e dos impostos especiais distribuídos con base na poboación municipal e no consumo rexional, ao que hai que engadir recursos procedentes dun fondo complementario de financiamento (FCF) que basicamente servía na súa orixe para manter o statu quo. A contía deste fondo determinouse para cada concello por diferenza entre a PIE recibida no ano base da última reforma (2004) e a contía das participacións territorializadas nos mencionados tributos, e a súa dotación evoluciona no tempo, para todos os municipios, ao mesmo ritmo que o fan os ingresos tributarios do Estado (ITE). Non existe, polo tanto, nada parecido a un sistema de nivelación para os grandes municipios. Antes ben, como é doado deducir do seu deseño, as inequidades de partida na repartición non só se manteñen, senón que se agrandan no tempo. Cómpre sinalar que o ano de instauración do modelo actual a distribución de recursos xa era inequitativa, pois víñase dun modelo que, a título de exemplo, ponderaba 2,80 os habitantes dos municipios de máis de 500.000 habitantes e só 1,50 os dos municipios comprendidos entre 100.000 e 500.000 malia teren as mesmas competencias de gasto. Este problema tende a agran-darse co paso do tempo, pois o modelo consolida para o ano seguinte as cantidades resultantes do modelo anterior e, sen incluír mecanismo ningún de nivelación, fai que as distintas partidas de financiamento evolucionen no tempo conforme taxas de crecemento diferentes (as participacións en tributos ás súas propias e o FCF, como dixemos, á de ITE), cando o peso de ambos os dous compoñentes da transferencia (impostos territorializados e FCF) é notablemente diferente entre municipios. Dese xeito, o grao de cobertura da fenda entre necesidade e capacidade só coincidirá para dous municipios por mera casualidade, xa que o sistema non está pensado para cubrila.

A situación é algo distinta no caso dos municipios “pequenos”. Neste caso a PIE distribúese de acordo cunha fórmula que inclúe criterios de necesidade (poboación ponderada por tramos), capacidade e esforzo fiscal. Aínda que a fórmula é aparentemente redistributiva, na práctica vese moi lastrada tanto polas deficiencias na información de base, que introducen nesgos nos cálculos de capacidade e esforzo, como pola consolidación dunha sorte de “dereitos adquiridos” ou cláusulas de statu quo que manteñen sobrefinanciados en termos relativos a boa parte dos pequenos municipios.

Pois ben, a nosa formulación para as transferencias consistiu, unha vez máis, en facer pro-postas tendentes a mellorar en equidade e en autonomía o sistema vixente, sen alterar a súa estrutura global, isto é, dando preponderancia á PIE e reforzando o seu carácter redistributivo,



suxerindo alternativas para un despregamento definitivo das PICA e, en todo caso, propondo a redución do grao de condicionalidade das transferencias de orixe autonómica.

En materia de PIE, ponse de manifesto a necesidade de negociar un acordo político que de-termine a contía inicial da achega do Goberno central ao sistema e estableza uns compromisos sobre a súa evolución e revisión (5 anos, por tradición, podería ser un prazo axeitado) co fin de lograr un sistema estable e flexible. A proposta concreta respecto aos criterios de evolución é que a contía inicial aumente de acordo cun índice mixto que combine o crecemento do ITE (calculado cun criterio de devindicación) e do PIB, criterio ademais coincidente co proposto pola Comisión para a reforma do financiamento autonómico. A idea é evitar que as decisións unilaterais dunha Administración afecten ao volume total de recursos das outras.

Respecto aos criterios de distribución garantes da equidade horizontal, dadas as disfuncións e inequidades postas de manifesto liñas arriba, a proposta da Comisión pode ser vista como bas-tante radical. Concretamente, proponse a eliminación do sistema de participación territorializada en tributos concretos que ata a data se aplica ás “grandes cidades”, deputacións, consellos e cabidos e a integración destes recursos nun sistema de fórmula cun claro obxectivo de nivelación. A distribución desta nova PIE ampliada basearíase en criterios de necesidade e capacidade fiscal para todos os municipios, independentemente do seu tamaño, aínda que se contempla utilizar criterios de necesidade diferentes para municipios grandes e pequenos. Máis en particular, para os municipios grandes proponse empregar como criterio único de necesidade a poboación (ponderada por tramos, co obxecto de internalizar eventuais custos de conxestión), mentres que para os pequenos se suxire empregar, ademais da poboación, indicadores complementarios que puidesen incorporar outros elementos diferenciais de custo unitario de provisión de servizos, na liña apuntada na sección destinada ao imposto sobre estancias turísticas. Pola súa banda, para aproximar a capacidade fiscal podería utilizarse algún indicador da valoración dos inmobles e da renda media municipal (por exemplo, as bases impoñibles do IBI e o IRPF).

En canto ás deputacións, como indicadores de necesidade, proponse o uso da poboación oficial nos municipios de menos de 20.000 habitantes da provincia, co fin de sinalizar o marco competencial básico destas administracións. Unha variable complementaria sería o número de municipios de menos de 1.000 habitantes na provincia como variable representativa da función de apoio administrativo e de fixación da poboación ao territorio nos pequenos municipios. Por último, podería incluírse unha terceira variable de poboación axustada, que teña en conta na proporción axeitada a poboación da provincia, a poboación maior de 65 anos, a dispersión da poboación, a superficie provincial e, se é o caso, algunha outra variable orográfica co obxecto de aproximar os custos asociados ao exercicio das competencias provinciais.

Dada a radicalidade dos cambios incorporados nestas propostas, resultaría imprescindible aplicar as medidas de xeito gradual, co fin de suavizar os efectos da reforma.

Polo que respecta ás PICA, a verdade é que ata a data non calou a idea dun fondo autonómico de carácter incondicional a beneficio dos entes locais, de modo que na maioría das CC.AA. o que hai son sucedáneos que mesturan distintas formas de transferencias con diversos graos de condicionalidade e que, con escasas e honrosas excepcións,7 carecen das características desexa-bles de permanencia, automatismo e previsibilidade.

Como é probable que se necesite algún tipo de incentivo para que as PICA futuras contribúan como un elemento estrutural máis a consolidar o marco financeiro das entidades locais, desde a Comisión suxerimos algunhas posibles vías mediante as cales as CC.AA. poderían achegar recursos a este instrumento financeiro, como por exemplo a transformación en incondicionais



dunha porcentaxe elevada das actuais transferencias condicionadas achegadas polas CC.AA. e a valoración de novas competencias, fundamentalmente en materia de servizos sociais e programas deportivos e culturais, que fosen eventualmente asumidas polos gobernos locais ao abeiro do principio de subsidiariedade.

En todo caso, entendemos que cada comunidade autónoma debería establecer os seus propios criterios de distribución, dada a natureza deste recurso.

4 A XEITO DE CONCLUSIÓN“... en ocasións pensar é como pór en marcha unha lavadora baleira: aínda que permite comprobar que funciona, a roupa que quedou fóra seguirá estando sucia”. (Philippe Claudel, A investigación)

Axiña haberá dous anos que se constituíron as últimas comisións para o estudo das reformas dos modelos de financiamento territorial (autonómico e local). Dous anos xa desde que se puxo en marcha unha vez máis a “lavadora baleira” que mencionaba Claudel. Desde aquela pasaron bastantes cousas en España. Cambiou o “inquilino da Moncloa”, vólvese respirar clima preelecto-ral, tanto no que se coñece como no que se especula. O que se sabe é que conclúen as lexislaturas na maioría das CC.AA. e hai que renovar tamén gobernos locais. De xeito que temos á vista, a prazo fixo, novas eleccións autonómicas e locais coa “roupa aínda sucia”. A incerteza afecta á Administración central, onde o cambio de Goberno non conseguiu traer consigo unha maioría estable que garanta a duración da lexislatura. O que si parece claro é que esta vez tampouco haberá “fumata branca” en materia territorial. A reforma, como o ceo da película, pode esperar...

Neste artigo quixen repasar as propostas máis audaces que saíron desa “lavadora baleira”, que dalgún xeito demostran que a máquina de pensar polo menos funciona e está activa á espera de que a quen lle corresponda teña a ben nalgún momento facer a bogada, aínda que sexa cambiando de deterxente. Entre tanto seguiremos vivindo na melancolía das horas inutilmente desperdiciadas.

5 BIBLIOGRAFÍAComisión de expertos para a revisión do sistema de financiamento local. 2017. Análisis de propuestas de reforma del sistema

de financiación local. Madrid: Ministerio de Facenda e Función Pública. http://www.minhafp.gob.es/Documentacion/Publico/CDI/Sist%20Financiacion%20y%20Deuda/InformacionEELLs/2017/Informe_final_Comisi%C3%B3n_Reforma_SFL.pdf

Muñoz Merino, A., e Suarez Pandiello, J. 2018. «Reformando la financiación local. ¿Un viaje o una excursión?», Presupuesto y Gasto Público, 92: 19-37.

Suárez Pandiello, J. 2017. «De cómo olvidamos las PICAs en Flandes”, Presupuesto y Gasto Público, 89: 91-119.

NOTAS1 Para consultar o texto completo, véxase Comisión, 2017. Para unha versión máis resumida, Muñoz Merino e Suárez Pandiello, 2018.

2 Con algunhas soadas excepcións, como son as relativas aos territorios forais ou as grandes cidades de Madrid e Barcelona.

3 Gran parte dos argumentos utilizados de aquí en diante foron xa presentados nun resumo máis detallado das propostas da Comisión en Muñoz Merino e Suárez Pandiello, 2018.

4 Este apartado reproduce en esencia o exposto en Muñoz Merino e Suárez Pandiello, 2018.

5 O núcleo central deste apartado está extraído tamén de Muñoz Merino e Suárez Pandiello, 2018.

6 Véxase o apartado 2 anterior.

7 Véxase Suárez Pandiello, 2017: 91-119.

Resumo: A facenda local foi mudando a súa face á par que o fai a sociedade, nunha procura incesante da eficiencia na prestación dos servizos públicos e os medios axeitados de financiamento que os soste-ñan. As tensións institucionais seguen vixentes e os problemas de redimensión institucional son moeda corrente nos debates conceptuais, aínda inconclusos, sobre a mellor forma de adaptar os límites adminis-trativos á realidade local. Pero, sen dúbida, nos últimos tempos o debate sobre o financiamento gañou protagonismo, máis aínda despois de que o Tribunal Constitucional admitise a inconstitucionalidade do imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana, por ser a súa regulación contraria á capacidade económica dos contribuíntes. Tras un repaso sobre a realidade local española, neste traballo propóñense tres respostas posibles para devolver a constitucionalidade ao imposto e a seguridade xurí-dica ao contribuínte.Palabras clave: Facenda local, financiamento, imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana.

Resumen: La hacienda local ha ido mudando su faz a la par que lo hace la sociedad, en una búsqueda incesante de la eficiencia en la prestación de los servicios públicos y los medios adecuados de financiación que los sostengan. Las tensiones institucionales siguen vigentes y los problemas de redimensión institucio-nal son moneda corriente en los debates conceptuales, aún inconclusos, sobre la mejor forma de adaptar los límites administrativos a la realidad local. Pero, sin duda, en los últimos tiempos el debate sobre la financiación ha ganado protagonismo, más aún después de que el Tribunal Constitucional admitiese la inconstitucionalidad del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, por ser su regulación contraria a la capacidad económica de los contribuyentes. Tras un repaso sobre la realidad local española, en este trabajo se proponen tres respuestas posibles para devolver la constitucio-nalidad al impuesto y la seguridad jurídica al contribuyente.Palabras clave: Hacienda local, financiación, impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana.

O financiamento local e o futuro do imposto sobre plusvalías

La financiación local y el futuro del impuesto sobre plusvalías

Local public finance and the future of the municipal added value tax

MARÍA CADAVAL SAMPEDRO

Profesora contratada doctora de Economía AplicadaUniversidade de Santiago de [email protected]

Recibido: 3/10/2018 | 22/01/2019

_31


Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor María Cadaval Sampedro

Titulo



María Cadaval Sampedro

Abstract: Local governments has been moving his face to society makes it, in a search for efficiency in the provision of public services and the appropriate financing. Institutional tensions remain and resizing institutional problems and debates about the best way to adapt administrative boundaries to the local reality. But certainly in recent times the debate on financing has gained prominence, moreover, since the Constitutional Court supported the unconstitutionality of the Tax on the Increase in the Value of Urban Lands. After a review the Spanish local reality, this paper proposed three possible responses to return the constitutionality to the tax and legal certainty to taxpayers.Key words: Local government, local public finance, Tax on the Increase in the Value of Urban Lands.

Sumario: 1 Introdución. 2 A realidade administrativa local e as súas funcións. 3 O financiamento mu-nicipal. 4 O imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana. 5 Conclusións. 6 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNA Constitución de 1978 mudou a configuración administrativa española coa creación das

comunidades autónomas. A facenda autonómica consagrouse como o nivel intermedio de go-berno e transformou un Estado fortemente centralizado nun modelo cuasifederal, que pasou por diferentes etapas marcadas pola renovación dos sucesivos sistemas de financiamento. Os gobernos autonómicos foron pugnando co Estado central por maiores funcións e repartición de recursos, o que xerou friccións constantes ás veces centrífugas outras veces centrípetas. A competencia non só é vertical, senón tamén horizontal, cando os entes autonómicos compiten entre si polos recursos que lle permitan exercer con liberdade a súa autonomía. Este modelo, concibido en tres dimensións ou niveis, segue inacabado tamén no ámbito local, ben que a súa dinámica dista moito da descrita para as comunidades autónomas.

A estrutura administrativa local española non é de recente construción. Foi concibida baixo a constrición institucional do século XIX e permanece practicamente igual que cando se fraguou. Os municipios serviron para vertebrar o territorio, e as deputacións foron, durante moito tempo, o brazo executor do goberno central, cando aínda non había chanzo intermedio de goberno. Hoxe en día a realidade funcional e relacional cambiou de xeito significativo, mentres as corpora-cións locais seguen ancoradas no pasado. Deste modo, moitos dos problemas pretéritos seguen de actualidade no presente: o minifundismo municipal, as grandes aglomeracións urbanas sen unha solución coherente, a permanencia das deputacións no Estado das autonomías, un sistema de competencias arcaico e duplicado ou, nalgúns casos, triplicado, e unha xestión fragmentada e obsoleta, que xogan en contra de formulacións estructurantes capaces de organizar unha prestación moderna de servizos.

Con todo, o mundo local e en concreto o nivel municipal é complexo e ten, polo menos, unha configuración dual. En liña co que sucede na maior parte dos países avanzados, a poboa-ción volveuse urbana. Os procesos de urbanización son irreversibles e avanzan ata converterse na realidade da maior parte da poboación. A esta dinámica hai que engadir a estática dos límites administrativos, que non se adaptaron a este movemento. As disfuncionalidades conxunturais acaban por converterse en estruturais e a sociedade sofre elevados custos de conxestión, acom-pañados de ineficientes modelos de mobilidade, que se revelan. Xunto con isto, a realidade rural, pequenos municipios, con pouca poboación e con tendencia negativa na maior parte dos casos. Máis de 4.000 municipios en España enfróntanse a un abismo demográfico que non fai máis que crecer e que os pon en risco de desaparición, ao careceren dunha estrutura mínima de administración que poida dar resposta ás demandas dunha poboación envellecida e, habi-tualmente, dispersa.



Por se fose pouco, a esta realidade uniuse nos últimos anos a crise económica, que fixo das entidades locais a batente de todas as demandas sociais urxentes e importantes, que se afastan dos servizos tradicionais e introduce novas obrigas que van asumindo de facto os municipios, para os que non hai financiamento suficiente. Esta foto fixa permite observar unha casuística difícil de extrapolar nun revelado incapaz de enmarcala nun único modelo de prestación de servizos públicos e, mesmo, sen un encaixe de financiamento. Tras a decepción resolutiva que achegou a Lei 27/2013, de racionalización e sustentabilidade da Administración local, segue sendo preciso clarificar o menú competencial dos servizos que prestan os municipios individualmente ou da man das deputacións que o lexislador quixo manter. Pero ademais hai que considerar que os cidadáns cambiaron, adoptan un rol de “clientes” que demandan servizos e prestacións de cali-dade, pero tamén rigor no control. Impóñense novas fórmulas de xestión municipal, abríndose paso en medio das dificultades prestacionais descritas e unha insuficiente capacidade fiscal e técnica que fai inviable –de momento– unha Administración máis eficiente.

É imprescindible atender os deberes pendentes: delimitar primeiro cales van ser os servizos a prover para despois deseñar un modelo de financiamento –acorde coa realidade– que permita a súa cobertura e recompor a Administración de acordo coa coherencia necesaria entre os espazos, esgotando todas as posibilidades de cooperación como paso previo á racionalización que ha de chegar da man da fusión municipal e a reconsideración das deputacións.

2 A REALIDADE ADMINISTRATIVA LOCAL E AS SÚAS FUNCIÓNSA configuración dunha variada realidade internacional no ámbito local é a mostra de que

se foron articulando organizacións territoriais desiguais, a través das que cada país busca o seu propio punto de equilibrio entre a necesidade dunha xestión de proximidade e a disposición de colectividades de talle suficiente como para asegurala. Certos Estados optaron pola homoxenei-dade a nivel local, mentres outros, como os federais e algúns unitarios –España, Italia, Irlanda ou Reino Unido– prefiren a diversidade. As estruturas locais desenvolvidas presentan características específicas, destinadas a ter en conta as particularidades dos territorios. Resumírono ben Bish e Ostrom (1973) ao sinalaren que a Administración “non estará preocupada pola simplicidade e simetría, senón coa diversidade, variedade e sensibilidade das preferencias dos electores”.

De xeito sintético, é habitual distinguir dous grandes modelos locais: o dos países unitarios e o dos federais, ao lado dos que xorde a categoría dos rexionalizados ou cuasifederais, aínda que xuridicamente son unitarios, diferéncianse do resto no papel que reservaron ás rexións, como é o caso de España. Malia estas diferenzas, a dimensión comparada da facenda local española é menor que a do ámbito máis próximo. Apenas alcanza un 6 % do PIB, fronte á media do 11,1 %, mesmo por debaixo dos países máis descentralizados a nivel rexional. A súa evolución desde 2008 foi dun forte descenso no gasto local –7,7 % en termos de PIB en peso relativo– en contraposición coa media da UE –que apenas caeu un 2 %–.

A actividade financeira local non é sinxela de estudar, nin pola súa composición nin tampouco polo seu tamaño. Segundo recoñece a Constitución española, as entidades locais territoriais están formadas polos municipios, as provincias e as illas, aínda que son tamén recoñecidas na LRBRL as mancomunidades, áreas metropolitanas, bisbarras, agrupacións de municipios, entidades locais de ámbito inferior ao municipal, así como tamén algúns consorcios. Segundo a última información publicada polo Ministerio de Facenda e Administracións Públicas, a día de hoxe o



número de entidades locais territoriais supera as 13.000 e os organismos autónomos alcanza os 3.230. Hai 8.120 municipios e dúas cidades autónomas –Ceuta e Melilla–.

Se nos detemos no nivel municipal, é evidente que tampouco o tamaño é homoxéneo. Ao lado dun elevado número de pequenos municipios, conviven uns poucos grandes, onde se concentra a poboación. Esta situación de elevada fragmentación local, cos conseguintes custos de inconsistencia entre o territorio funcional, institucional e relacional, non se acompañou de incentivos para unha reformulación administrativa.

Non hai fórmulas de colaboración eficientes que, con carácter xeral, se estean a aplicar para aproveitar a xestión pública eficiente e favorecer o aproveitamento das economías de escala na provisión de bens e servizos públicos. Mentres, o rural desertifícase e as cidades masifícanse. Están preparadas para encarar os retos de crecemento –coas exixencias de economía sustentable que se impoñen– as entidades locais?

3 O FINANCIAMENTO MUNICIPALA argumentación clave da teoría do federalismo fiscal é que os beneficios da descentraliza-

ción deben estar positivamente correlacionados coa variación xeográfica na demanda de bens e servizos públicos1. O mesmo acontece coa asignación de tributos ás estruturas gobernamentais, intimamente ligada ás competencias asumidas e ao sistema de transferencias a elas inherente. Poderiamos pensar, en principio, que unha división dos impostos, taxas e contribucións espe-ciais de xeito independente entre as diversas xurisdicións sería a mellor forma de garantir a súa autonomía financeira. Non obstante, se tivésemos que elixir entre a centralización impositiva ou a separación total das fontes de ingresos, probablemente ningunha das dúas fose a óptima, pois a aqueles problemas habería que engadir os de equidade, para o que é necesario modular un sistema redistributivo, articulado, xeralmente, a través de transferencias. A cuestión radica, pois, en atopar o trade-off adecuado entre equidade e responsabilidade.

Algúns autores consideran que a postura dominante da facenda local norteamericana res-ponde aos postulados establecidos no teorema TOM2, onde os municipios se configuran como clubs equilibrados a través do “voto cos pés”, asegurando unha repartición de poder local na cal non hai lugar para o control do goberno central, aínda a pesar da posible falta de equidade. A Administración local europea preséntase como un sistema en que os gobernos se imbrican co sector público nacional, ofrece servizos a través dun financiamento centralizado, axudados dunha limitada mobilidade interxurisdicional e uns servizos redistributivos inzados de efectos spillovers. O federalismo europeo, cualificado de administrativo, combina un sector local con gran marxe de gasto co mandato e o financiamento centralizado e unha débil descentralización nos ingresos. Esta xeneralización agocha tras si grandes diferenzas na composición do orzamento de ingreso local en Europa que, sen ánimo de simplificar, podemos clasificar en catro sistemas básicos de financiamento: o modelo dos países nórdicos, o anglosaxón, o dos países latinos e o dos países federais.

O financiamento dos gobernos locais nos países nórdicos europeos (Dinamarca, Suecia, Noruega e Finlandia) vén caracterizado pola preeminencia do imposto sobre a renda individual, establecido sobre bases impoñibles compartidas co nivel central, e con amplas marxes de mano-bra sobre os tipos impositivos. Modelo oposto é o que presentan os países anglosaxóns, dentro dos que podemos encadrar tanto Estados unitarios –Reino Unido ou Irlanda– como federais: Canadá, Australia ou os EE.UU. Na súa estrutura impositiva local ten un predominio absoluto o



imposto sobre a propiedade inmoble, cun trato diferencial segundo o seu uso sexa residencial, industrial, etc., acompañado de recursos nada desprezables procedentes de transferencias inter-gobernamentais. O modelo xermánico ou continental, presente en Suíza, Alemaña ou Austria, caracterízase por que o peso do financiamento recae sobre a participación nun ou varios dos grandes impostos federais, con potestade á hora de fixar os tipos impositivos. Os recursos locais dos países mediterráneos do sur de Europa están máis diversificados, apóianse en varios impostos propios, á vez que na participación en tributos doutras administracións públicas. No sistema latino é importante a presenza dos impostos sobre a propiedade e a actividade económica –es-pecialmente en Francia– e chama a atención a ausencia de tributos sobre a renda individual.

No caso español, na liña do último modelo descrito, debemos sinalar que a inconsistencia dos límites administrativos e o azoute da crise económica non son óbice para que o comportamento da facenda local fose rigoroso en canto ao cumprimento dos obxectivos de déficit. O gasto local desde o comezo da crise reduciuse de xeito significativo, máis do 7 % do PIB ata 2015, cinco puntos por enriba da caída que experimentaron outros países da contorna. Ao tempo que caía o gasto, os ingresos incrementáronse por enriba do 8 %. A combinación de ambos os dous fac-tores xerou un superávit orzamentario sen parangón nos outros niveis de administración. Menos satisfacción reporta deterse na composición destes ingresos, onde destaca o peso relativo dos impostos, que superan o 52 %. A volta á configuración máis clásica da facenda local nos últimos anos favoreceu que o esforzo fiscal de entidades locais se traducise en maior disciplina, cunha imposición baseada, fundamentalmente, nos impostos sobre a propiedade (gráfico 3).

O actual sistema de financiamento local –pendente de reforma unha vez concluído o informe da Comisión de Expertos designada para o efecto– fundaméntase no disposto no Real decreto lexislativo 2/2004, do 5 de marzo, polo que se aproba o texto refundido da Lei reguladora das facendas locais. Neste RD refúndense as reformas instrumentadas a través da Lei 51/2002, do 27 de decembro, e a Lei 62/2003, do 30 de decembro, de medidas fiscais, administrativas e de orde social, que afectan tanto ao ámbito tributario como ao financeiro. No momento da súa aprobación, ademais de explicitar como obxectivos os de garantir os principios constitucionais de suficiencia e autonomía das corporacións locais –compatible coa exención do imposto sobre actividades económicas para máis do 90 % dos contribuíntes, o segundo en importancia reca-datoria despois do IBI en 2002–, deseñouse un sistema de financiamento que entrou en vigor en 2004 no cal se recolleron novas variables e ponderacións do financiamento municipal para facela estable no tempo, á vez que se cedeu por primeira vez unha parte da recadación do IRPF, IVE, IIEE sobre alcohol, hidrocarburos e os labores do tabaco, aos municipios de máis de 75.000 habitantes e/ou capitais de provincia, así como un tratamento específico para aqueles munici-pios turísticos –poboación superior a 20.000 habitantes– que teñan máis vivendas de segunda residencia que principais.

Desde o punto de vista positivo, esta modificación xerou que os ingresos das facendas locais se incrementasen de xeito diferencial desde 2004, de tal maneira que crecen os ingresos sobre as transferencias correntes que reciben do Estado e, en menor medida, as taxas. Os ingresos impositivos tiveron un comportamento específico, debendo destacar o forte incremento da presión fiscal sobre os tributos que gravan bens inmobles, fundamentalmente o imposto de bens inmobles (IBI), pero tamén o imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana (IIVTNU), coñecido como o imposto sobre as plusvalías (gráfico 4).

O IBI pasou de recadar 6.780 millóns de euros en 2005 a 13.794 en 2015, cun incremento superior ao 200 %, ao que axudou o gravame que afecta ás vivendas desocupadas e a revisión dos



valores catastrais. O IIVTNU vai por detrás, aínda que evoluciona de xeito significativo. Pasou de recadar 1.345 millóns en 2005 a 2.677 millóns unha década despois, o que o sitúa no segundo imposto en recadación, escalando dous postos.

É importante sinalar que este comportamento de preeminencia dos impostos inmobiliarios sobre o total se produce en todos os municipios, sexa cal sexa o seu tamaño, aínda que o maior peso do IBI sobre o total o ten nas entidades con menos de 5.000 habitantes, seguidos polo tramo de 5.000-20.000 e de 20.000-50.000. Os ingresos relativos do imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana son predominantes nos municipios máis grandes, achegan un 24,8 % do total da recadación dos impostos directos nas entidades con máis de 1.000.000 de habitantes.

Unha vez descrita a importancia dos ingresos derivados da propiedade inmobiliaria sobre o financiamento impositivo local, cabe preguntarse se isto seguirá a ser así a partir da reforma pendente e, sobre todo, se pode cambiar unha vez que se adapte o imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana ás sentenzas que poñen en dúbida a súa legalidade.

4 O IMPOSTO SOBRE O INCREMENTO DO VALOR DOS TERREOS DE NATUREZA URBANA

O IIVTNU é un imposto directo, de carácter real –non ten en conta as circunstancias persoais–, obxectivo, non periódico, de carácter potestativo3 e titularidade municipal, cuxo desenvolve-mento regulamentario o levan a cabo as correspondentes ordenanzas fiscais aprobadas polos concellos. Grava o incremento de valor que experimentan os terreos urbanos –non os rurais– que se poña de manifesto como consecuencia da transmisión da propiedade dos terreos por calquera título ou da constitución ou transmisión dalgún dereito real de desfrute, limitativo do dominio sobre os referidos terreos. A base impoñible é susceptible de ser modificada polos concellos en casos de revisión dos valores catastrais e establecer o tipo de gravame por debaixo do 30 %.

O artigo 107 do texto refundido da Lei reguladora das facendas locais, que no seu punto 1 establece que a base impoñible do imposto está constituída polo “incremento do valor dos terreos, posto de manifesto no momento da devindicación e experimentado ao longo dun período máximo de 20 anos. Para os efectos de determinación da base, deberá terse en conta o valor do terreo no momento da devindicación, de acordo co previsto nos apartados 2 e 3 deste artigo, e a porcentaxe que corresponda en función do previsto no apartado 4”.4

Mentres, o punto 2 institúe que “o valor do terreo no momento da devindicación resultará do establecido nas seguintes regras:

a) Nas transmisións de terreos, o valor destes no momento da devindicación será o que teñan determinado nese momento para os efectos do imposto sobre bens inmobles. Non obstante, cando o dito valor sexa consecuencia dun cadro de valores que non reflicta modificacións de planeamento aprobadas con posterioridade á aprobación do citado relatorio, poderase liquidar provisionalmente este imposto conforme aquel. Nestes casos, na liquidación definitiva aplicarase o valor dos terreos unha vez que se obteña conforme os procedementos de valoración colectiva que se instrúan, referido á data da remuneración. Cando esta data non coincida coa de efectividade dos novos valores catastrais, estes corrixiranse aplicando os coeficientes de actualización que correspondan, establecidos para o efecto nas leis de orzamentos xerais do Estado.

Cando o terreo, mesmo sendo de natureza urbana ou integrado nun ben inmoble de característi-cas especiais, no momento da devindicación do imposto, non teña determinado valor catastral nese



momento, o concello poderá practicar a liquidación cando o referido valor catastral sexa determinado, referindo o dito valor ao momento da devindicación.

b) Na constitución e transmisión de dereitos reais de desfrute limitativos do dominio, as porcen-taxes anuais aplicaranse sobre a parte do valor definido no parágrafo a) anterior que represente, respecto daquel, o valor dos referidos dereitos calculado mediante a aplicación das normas fixadas para os efectos do imposto sobre transmisións patrimoniais e actos xurídicos documentados.

c) Na constitución ou transmisión do dereito a elevar unha ou máis plantas sobre un edificio ou terreo, ou do dereito de realizar a construción baixo solo sen implicar a existencia dun dereito real de superficie, as porcentaxes anuais aplicaranse sobre a parte do valor definido no parágrafo a) que represente, respecto daquel, o módulo de proporcionalidade fixado na escritura de transmisión ou, no seu defecto, que resulte de establecer a proporción entre a superficie ou volume das plantas a construír en voo ou subsolo e a total superficie ou volume edificados unha vez construídas aquelas.

d) Nos supostos de expropiacións forzosas, as porcentaxes aplicaranse sobre a parte do prezo xusto que corresponda ao valor do terreo, salvo que o valor definido no parágrafo a) do apartado 2 anterior fose inferior, caso en que prevalecerá este último sobre o prezo xusto”.

Unha vez determinado o valor do terreo, tendo en conta as deducións, aplicarase a porcen-taxe anual que determine cada concello, cos seguintes límites máximos:

Período 1-5 anos Período de ata 10 anos Período de ata 15 anos Período de ata 20 anos

3,7 3,5 3,2 3

Unha vez achado o valor corrixido do terreo, aplícase o tipo de gravame, que pode moverse entre o 0 % e o 30 %.

De acordo con este repaso normativo, debemos chamar a atención en que, de acordo coa redacción deste artigo, o incremento de valor que está a gravar o imposto é presunto, ao tomar como referencia o valor catastral e non o valor real da transacción. Sobre este suposto vén de ditar sentenza o Tribunal Constitucional, TC59/2017, do 11 de maio, que ten como precedente as SSTC 16/2017 e 37/2017, que declarou inconstitucionais e nulos, na medida en que someten a tributación situacións de inexistencia de incrementos de valor, os apartados 1 e 2.a do artigo 107 e 110.4 do TRLRFL antes sinalados. O Tribunal Constitucional establece que en ningún caso se pode instaurar un “tributo tomando en consideración feitos que non sexan expoñentes dunha riqueza real ou potencial, ou, o que é o mesmo, aqueles supostos en que a capacidade económica gravada polo tributo sexa non xa potencial, senón inexistente, virtual ou ficticia”5. O TC elimina a posibilidade de que a aplicación automática dos coeficientes previstos na norma do valor catas-tral xere un incremento ficticio nalgúns casos, polo que a mera titularidade dun terreo durante un determinado período non pode producir automaticamente un aumento de valor, senón que haberá que probalo, producíndose en ocasións o paradoxo de que por mor da crise económica se tivesen producido perdas na transmisión e o seu titular tivese que tributar como se tivese obtido unha plusvalía. Carece de sentido ningún que se sometan a tributación situacións inexpresivas de capacidade económica, o que contradí o principio constitucional de capacidade económica: “parece claro que a circunstancia de que o nacemento da obriga tributaria se fixese depender, entón e tamén agora, da transmisión dun terreo podería ser unha condición necesaria na configuración do tributo, pero de ningún xeito se pode erixir nunha condición suficiente nun tributo cuxo obxecto é o incremento de valor dun terreo. Ao feito desa transmisión cómpre engadirlle, polo tanto, a necesaria materialización dun incremento de valor do terreo, expoñente dunha capacidade económica real ou, polo menos, potencial. Non obstante, cando non se produciu ese incremento no valor do terreo



transmitido, a capacidade económica pretendidamente gravada deixa de ser potencial para conver-terse en irreal ou ficticia, violándose con iso o principio de capacidade económica (art. 31.1 CE)”.

Na mesma liña que apuntou o Tribunal Constitucional sentenciou tamén o Tribunal Supremo, que fixo súa a doutrina do primeiro. A Sentenza TS 1163/2018 recolle que a liquidación do imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana poderá ser anulado cando o contribuínte demostre a inexistencia dunha plusvalía real e efectiva, sendo a Administración a que probe en contra: “Achegada... –por calquera medio– polo obrigado tributario a proba de que o terreo non aumentou de valor, deberá ser a Administración a que probe en contra das ditas pretensións para poder aplicar os preceptos do TRLFL que a decisión da STC 59/2017 deixou en vigor en caso de plusvalía”.

Esta lóxica que supuran as citadas sentenzas non parecen estar presentes na práctica, pois é coñecido que a crise económico-financeira que marcou a última década económica de España non se viu reflectida na recadación impositiva inmobiliaria e moito menos a recadación do im-posto sobre plusvalías, que, como se pode apreciar nos dous gráficos que seguen, non deixaron de gañar en importancia absoluta e relativa sobre a recadación impositiva municipal. Chama a atención que este crecemento se producise de xeito significativo nos municipios máis grandes (gráfico 7).

O imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana non só é o segundo en recadación para aqueles municipios que o exixen, 3.708, senón que ten un comportamento diferenciado segundo o tramo de poboación municipal. Debemos indicar, non obstante, que este peso é desigual: maior nas entidades locais de Andalucía, Asturias, Cataluña, Murcia ou A Rioxa, que manteñen uns tipos impositivos por enriba da media e unhas reducións por debaixo; moito menor, no extremo contrario, Galicia, cuxa inhibición fiscal local é coñecida e reflíctese tamén neste imposto, que o exixen o 30 % das entidades –por debaixo da media–, cuns tipos e unha recadación por debaixo da media nacional.

Malia a evidencia recadatoria e a importancia relativa sobre outros impostos, as sentenzas antes citadas fan precisa unha modificación no imposto ou, mesmo, a súa supresión. Que face-mos co imposto sobre o incremento de valor dos terreos de natureza urbana? Desde o punto de vista teórico, unha parte importante da doutrina avala os fundamentos que lles outorgan aos impostos sobre a propiedade un papel determinante no financiamento das facendas locais, tal como sucede na maior parte dos países da OCDE, pero os modelos non son uniformes. Diversos estudos6 cuantificaron en máis de medio centenar as formas diferentes de aplicar o financiamento local sobre a propiedade nos tipos impositivos, o valor para o cálculo das bases, etc.

Coñecidas as distintas opcións de gravame e os problemas inherentes á determinación da base impoñible e o cálculo da plusvalía, as propostas de solución poderían pasar polos tres escenarios seguintes:

A eliminación do imposto, que daría resposta non só aos problemas identificados polos tri-bunais Constitucional e Supremo, senón que tamén eliminaría de raíz as discusións sobre dobre imposición que xorden fundadas sobre o gravame de plusvalías noutros tributos tales como o imposto sobre a renda das persoas físicas. Non obstante, esta “cura” radical traería desvantaxes asociadas á perda dun elemento importante de control sobre os inmobles e afectaría negati-vamente aos recursos das entidades locais, que, en todo caso, deberan ser compensadas polo Estado central.

Unha terapia de choque en forma de cambio sobre un elemento substancial do imposto implicaría, por exemplo, modificar o cálculo da base impoñible, desligala do valor catastral e



baseala na diferenza entre o valor real da transmisión e de adquisición, logo da corrección dos efectos da inflación. Un paso máis adiante para actualizar e converter o IIVTNU nun imposto sobre todas as plusvalías inmobiliarias obrigaría a actuar sobre o feito impoñible e determinar as bases impoñibles sometendo a gravame os incrementos de valor dos inmobles de calquera natureza –urbana e rústica– independentemente do seu carácter temporal –tamén as inferiores a un ano– e engadindo elementos que eviten a dobre imposición7.

A peor solución, aínda que a máis sinxela, consiste en aplicar unha maquillaxe transitoria que introduza exclusivamente a modificación lexislativa obrigada para adaptar o imposto ás exixen-cias das sentenzas, volvendo á redacción da Lei 39/1988 –ou algunha semellante– que grave a plusvalía real e non a presunta, ou ben que incorpore unha exención das minusvalías e, no seu defecto, determinar a non suxeición en caso de perdas na transmisión.

Malia estas opcións e á espera de ver qué parte das recomendacións que fixo a Comisión para a Reforma das Facendas Locais se teñen en conta, de momento está en marcha unha proposición de lei acordada coa Federación Española de Municipios e Provincias (FEMP) que opta pola mera adaptación da normativa á sentenza, é dicir, a non suxeición ao imposto cando o contribuínte poida acreditar que non obtivo plusvalía na transmisión dun terreo de natureza urbana. No caso contrario, o imposto seguirá aplicándose igual que agora. Este suposto afástase, pois, das medidas antes apuntadas para unha reforma en profundidade.

Mentres tanto, a inseguridade xurídica do contribuínte é palpable: algúns concellos seguen liquidando o imposto igual que o facían antes e deixan en mans do contribuínte a carga da proba sobre a inexistencia da plusvalía; outros decidiron non aplicalo, considerando que a declaración de inconstitucionalidade é suficiente para non exixilo; os que máis, están expectantes ante a próxima modificación normativa.

5 CONCLUSIÓNSA fragmentación municipal segue a ser un lastre para a facenda local e clama por un pulo

que incentive a súa reordenación, co fin de aproveitar as economías de escala na prestación dos bens e servizos públicos locais, á vez que logre unha xestión pública máis moderna e eficiente.

Despois do axuste constatado en termos de disciplina fiscal, o novo modelo parece xirar cara a unha facenda local clásica, que gasta en servizos tradicionais e os seus ingresos impositivos se ven nutridos por tributos sobre a propiedade, a través dos que exerceron unha forte presión fiscal nos anos máis duros da crise. Dificilmente isto pode seguir así, máis aínda se non se pon solución ao problema que suscitou o pronunciamento xudicial acerca do imposto sobre o incremento de valor dos terreos de natureza urbana.

O IIVTNU é un clásico no catálogo tributario das entidades locais, que chegou a ter a súa forma actual despois de varias modificacións normativas sufridas desde a súa regulación orixina-ria en 1919. España non é unha excepción, a maior parte dos países exixen un imposto sobre plusvalías, ben que a súa configuración varía significativamente. O actual texto refundido da Lei reguladora das facendas locais introduciu un cambio na súa última reforma que agora foi obxecto dunha corrección severa por parte do Tribunal Constitucional –tamén do Tribunal Supremo–, e require dunha transformación que se fai agardar. Poderíase aproveitar o momento para reformalo en profundidade, de acordo co resto de tributos que gravan as plusvalías, aínda que parece que a tendencia apunta máis cara a unha mínima modificación que leve a gravar as plusvalías reais e non as presuntas, sen máis cambio.



Ninguén pon en dúbida a capacidade recadatoria do imposto sobre plusvalías, nin a súa achega ás arcas locais. É de recibo, polo tanto, agradecer os servizos prestados ao IIVTNU, pero tamén sinalar a imposibilidade de seguir exixíndose de xeito inconstitucional, mentres o contribuínte está asistido de inseguridade xurídica. Este impasse resolutivo durou xa demasiado tempo; cómpre que actúe o lexislador, se puidese ser mediante unha modificación global do sistema de financiamento local, mellor.

6 BIBLIOGRAFÍAAlesina, A., e Spolaore, E. 1997. «On the Number and Size of the Nations», Quarterly Journal of Economics, 112(4): 1027-1056.

Bahl, R., e Linn, J. 1992. Urban Public Finance in Developing Countries. Oxford: Oxford University Press.

Bennet, R. (ed.) 1990. Decentralization, Local Governments and Markets: Towards a Post-Welfare Agenda. Oxford: Oxford UP.

Blanc, J. 2002. Finances Locales Comparées. París: LGDJ.

Bird, R., e Vaillencourt, F. (eds.) 1999. Fiscal Decentralization in Developing Countries. Cambridge: Cambridge University Press.

Bird, R.; Ebel, R., e Wallich, C. (eds.) 1995. Decentralization the Socialist State. Washington: Mimeo World Bank.

Bish, R. L., e Ostrom, V. 1973. Understanding Urban Government; Metropolitan Reform Reconsidered. Washington DC: American Enterprise Institute for Public Policy Research.

Boisvert, M. 2004. Finances et Fiscalités Locales Comparées: Québec, Canada, Etats-Unis et Europe. Mimeo.

Brown, P. K., e Hepworth, M. 2000. European Property Taxation. Working Paper. Cambridge: Lincoln Institute.

Carpizo, J. 2013. «La cuantificación de la base del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana», Revista Tributaria Oficinas Liquidadoras, 39.

Chico, P. 2013. «Pérdidas de valor en el IIVTNU y principio de capacidad económica», Revista Tributos Locales, 111.

Ministerio de Hacienda. 2018. Hacienda Locales en Cifras. Madrid.

VV. AA. 2017. Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Local. Madrid: Ministerio de Hacienda.



Cadro 1. A facenda local europea: dimensión comparada

2015Gasto local

% PIBIngreso local

% PIBGasto local /habitante

Gasto local/ % AAPP

UE 11,1 11,1 3.205 2.,4

Eurozona 9,9 10,0 3.54 20,4

Bélxica 7,2 7,2 2.622 13,3

Alemaña 7,8 7,9 2.901 17,7

España 6,0 6,5 1.393 13,7

Austria 8,6 8,6 3.428 16,8

Fonte: Eurostat

Cadro 2. As entidades locais en España

ENTES LOCAIS (art. 137-141.4 CE) 8.174

Municipios 8.120

Cidades autónomas 2

Provincias de réxime común 38

Provincias de réxime foral 3

Illas 11

ENTIDADES LOCAIS (art. 3.2 LRBRL) 4.838

Mancomunidades 966

Áreas metropolitanas 3

Bisbarras 81

Agrupacións de municipios 78

Entidades locais menores 3.710

Outros entes locais 3.230

Consorcios 457

Organismos autónomos locais 1.097

Entidades públicas empresariais 54

Sociedades mercantís locais 1.284

Sociedades mercantís participadas maioritariamente 250

Fonte: Ministerio de Facenda.

Gráfico 1. Evolución número de municipios por tamaño de poboación

Cuadro 2. Las entidades locales en España

ENTES LOCALES (art. 137-141.4 CE) 8.174

Municipios 8.120

Ciudades autónomas 2

Provincias de régimen común 38

Provincias de régimen foral 3

Islas 11

ENTIDADES LOCALES (art. 3.2LRBRL) 4.838

Mancomunidades 966


Comarcas 81

Agrupaciones de municipios 78

Entidades locales menores 3.710

OTROS ENTES LOCALES 3.230

Consorcios 457

Organismos autónomos locales 1.097

Entidades públicas empresariales 54

Sociedades mercantiles locales 1.284

Sociedades mercantiles participadas mayoritariamente 250 Fuente: Ministerio de Hacienda.

Gráfico 1. Evolución número de municipios por tamaño de población

Fuente: INE, elaboración propia.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

19001910

19201930

19401950

19601970

19811991

20012011

2016

HAB

ITAN

TES

NÚMERO DE MUNICIPIOS POR TAMAÑO DE POBLACIÓN

>50000

5000-50000

1000-5000

< 1000

Fonte: INE, elaboración propia.



Gráfico 2. Distribución da poboación por tamaño de municipio

Gráfico 2. Distribución de la población por tamaño de municipio

Fuente: INE. Elaboración propia

Gráfico 3. Ingresos impositivos municipales 2005-2015

Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración propia

Gráfico 4. Evolución ingresos locales inmobiliarios 2005-2015

0

10

20

30

40

50

60

1900

1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1981

1991

2001

2011

2016

%

% POBLACIÓN POR TAMAÑO MUNICIPIO

< 1000

1000-5000

5000-50000

>50000

Fonte: INE. Elaboración propia

Gráfico 3. Ingresos impositivos municipais 2005-2015






0

10

20

30

40

50

60

1900

1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1981

1991

2001

2011

2016

%


< 1000

1000-5000

5000-50000

>50000

Fonte: Ministerio de Facenda. Elaboración propia

Gráfico 4. Evolución ingresos locais inmobiliarios 2005-2015


Gráfico 5. Recaudación de los impuestos directos por tramos de población


Gráfico 6. Evolución de la recaudación IIVTNU 2005-2015 en miles de euros




Gráfico 5. Recadación dos impostos directos por tramos de poboación






Gráfico 6. Evolución da recadación IIVTNU 2005-2015 en miles de euros

Fuente: Ministerio de Hacienda (2018). Elaboración propia

Fonte: Ministerio de Facenda (2018). Elaboración propia

Gráfico 7. Recadación IIVTNU por tramos de poboación entre 2005-2015

Gráfico 7. Recaudación IIVTNU por tramos de población entre 2005-2015


Fonte: Ministerio de Facenda (2018). Elaboración propia



Táboa 1. Porcentaxe anual, tipo impositivo e redución IIVTNUTabla 1. Porcentaje anual, tipo impositivo y reducción IIVTNU

Porcentaxe anual

Munic. estab.

De 1 a 5 anos

De 1 a 5 anos

Ata 10 anos

Ata 10 anos

Ata 15 anos

Ata 15 anos

Ata 20 anos

Ata 20 anos

% reduciónTipo impositivo en porcentaxe

Munic. estab.

Porcen-taxe



Fuente: Ministerio de Hacienda

1 Esta línea argumental se construye sobre la lógica expresada por Montesquieu y Rousseau, que resaltan los beneficios de la descentralización en el caso de los territorios vastos. 2 Tiebout, Oates, Musgrave. 3 Lo exigieron cerca de 3.750 municipios en el último ejercicio liquidado. 4 Resulta obligado señalar que la derogada Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, en su artículo 108.1 recogía que “la base imponible de este impuesto está constituida por el incremento real del valor de los terrenos de naturaleza urbana”... Este precepto fue modificado por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, que suprimió la palabra real y antepuso el cambio en el valor catastral. 5 Cabe recordar que el artículo 31.1 de la Constitución española establece que “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”. El TC admitió a trámite la inconstitucionalidad por ser la regulación del impuesto contraria a la capacidad económica de los contribuyentes. 6 Brown y Hepworth, 2000. 7 La transmisión de los terrenos de naturaleza urbana soporta, además del impuesto sobre el incremento del valor de los bienes de naturaleza urbana, uno de transmisiones patrimoniales, impuesto sobre la renta de las personas físicas o sociedades o por el impuesto de sucesiones y donaciones, si se trata de una adquisición por estos supuestos.

Porcentaxe anual

Munic. estab.

De 1 a 5 anos

De 1 a 5 anos

Ata 10 anos

Ata 10 anos

Ata 15 anos

Ata 15 anos

Ata 20 anos

Ata 20 anos

% reduciónTipo impositivo en porcentaxe

Munic. estab.

Porcen-taxe

Fonte: Ministerio de Facenda



NOTAS1 Esta liña argumental constrúese sobre a lóxica expresada por Montesquieu e Rousseau, que resaltan os beneficios da descentralización no

caso dos territorios vastos.

2 Tiebout, Oates, Musgrave.

3 Exixírono preto de 3.750 municipios no último exercicio liquidado.

4 Resulta obrigado sinalar que a derrogada Lei 39/1988, do 28 de decembro, reguladora das facendas locais, no seu artigo 108.1 recollía que “a base impoñible deste imposto está constituída polo incremento real do valor dos terreos de natureza urbana”... Este precepto foi modificado pola Lei 51/2002, do 27 de decembro, que suprimiu a palabra real e antepuxo o cambio no valor catastral.

5 Cabe lembrar que o artigo 31.1 da Constitución española establece que “Todos contribuirán ao sostemento dos gastos públicos de acordo coa súa capacidade económica mediante un sistema tributario xusto inspirado nos principios de igualdade e progresividade que, en ningún caso, terá alcance confiscatorio”. O TC admitiu a trámite a inconstitucionalidade por ser a regulación do imposto contraria á capacidade económica dos contribuíntes.

6 Brown e Hepworth, 2000.

7 A transmisión dos terreos de natureza urbana soporta, ademais do imposto sobre o incremento do valor dos bens de natureza urbana, un de transmisións patrimoniais, imposto sobre a renda das persoas físicas ou sociedades ou polo imposto de sucesións e doazóns, se se trata dunha adquisición por estes supostos.

Resumo: Neste traballo analizamos o gasto sanitario nas distintas comunidades autónomas españolas a través do estudo de converxencia durante un período de doce anos (2007-2018). En concreto, examina-mos ese gasto desde dous puntos de vista: a porcentaxe que representa sobre o PIB rexional e en termos per cápita. Neste sentido, levamos a cabo esta análise a través de dous tipos de converxencia: σ e β. Os resultados empíricos obtidos indican a existencia de ambos os dous tipos de converxencia. Por conseguin-te, pode afirmarse que as comunidades autónomas converxen cara a un mesmo estado estacionario en canto ás dúas vertentes de gasto sanitario consideradas.Palabras clave: Gasto sanitario, financiamento, descentralización, σ converxencia, β converxencia.

Resumen: En este trabajo analizamos el gasto sanitario en las distintas comunidades autónomas espa-ñolas a través del estudio de convergencia durante un periodo de doce años (2007-2018). En concreto, examinamos dicho gasto desde dos puntos de vista: el porcentaje que representa sobre el PIB regional y en términos per cápita. En este sentido, llevamos a cabo este análisis a través de dos tipos de conver-gencia: σ y β. Los resultados empíricos obtenidos indican la existencia de ambos tipos de convergencia. Por consiguiente, puede afirmarse que las comunidades autónomas convergen hacia un mismo estado estacionario en cuanto a las dos vertientes de gasto sanitario consideradas.Palabras clave: Gasto sanitario, financiación, descentralización, σ convergencia, β convergencia.

Abstract: In this paper, we analyse the health care expenditure of the seventeen Spanish Autonomous Communities through a convergence study during a period of twelve years (2007-2018). Specifically, we examine the health care expenditure from two points of view: the percentage over the regional Gross Domestic Product (GDP) and in per capita terms. In this sense, we carry out the analysis of σ and β con-vergence. Our empirical findings indicate the existence of both types of convergence. Thus, in terms of

Diferenzas rexionais en gasto sanitario: unha análise de converxencia

Diferencias regionales en gasto sanitario: un análisis de convergencia

Regional differences in health care expenditure: a convergence analysis

DAVID CANTARERO PRIETO1

Profesor titular de Economía AplicadaUniversidade de Cantabria e [email protected]

Recibido: 15/07/2018 | 22/01/2019

_47


Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor David Cantarero Prieto

Titulo


1 Agradezo especialmente a axuda en investigación a Paloma Lanza, así como os comentarios recibidos de, entre outros, Fernando I. Sánchez, Rosa Urbanos e Alain Cuenca nas Jornadas Regionales de Economía de la Salud celebradas en Murcia en xullo de 2018.


David Cantarero Prieto

the two aspects considered of health expenditure, we can confirm that the Spanish Autonomous Com-munities converge towards the same stationary state.Key words: health care expenditure, financing, decentralization, σ convergence, β convergence.

Sumario: 1 Introdución. 2 O gasto sanitario en España. 3 Metodoloxía. 4 Resultados. 5 Conclusións. 6 Referencias bibliográficas.

1 INTRODUCIÓNOs orzamentos que se destinan á cobertura das prestacións sanitarias das distintas comuni-

dades autónomas son da súa competencia desde o mesmo momento da súa asunción, tal como o permite o modelo de financiamento autonómico vixente en cada momento. Deste xeito, co paso do tempo vénse observando unha ampla dispersión no nivel de gasto sanitario se se analiza cada unha delas de xeito individual1.

En todo caso, moitas rexións veñen reclamando que se resolva o problema crónico do in-frafinanciamento e, por este motivo, volveuse incluír no debate actual a pertinencia de volver considerar unha parte do gasto sanitario suxeito a un financiamento finalista, destinándose unha partida de sanidade garantida para cada comunidade autónoma2. O marco xeral de economía da saúde pódenos servir para enfocar esta problemática3, dado que este tipo de propostas xera así vantaxes e inconvenientes. Entre os primeiros, destaca que o dito limiar mínimo formula unha maior certeza a cada un dos territorios, ademais de corrixir comportamentos oportunistas, entre outros. Entre os segundos, atopamos que aqueles instrumentos que dotan de certeza poden derivar nun maior control rexional por parte da facenda central4.

Así mesmo, en moitas comunidades autónomas incrementouse notablemente o nivel de gasto sanitario, coa excepción do sucedido en épocas de recesión (Bandrés e González, 2015). Igualmente, é probable que isto se vise afectado por certos determinantes tales como o enve-llecemento, a cronicidade, a democratización dunha maior esperanza de vida, a aparición de novas multimorbilidades, etc.5. Non obstante, desde Kleiman (1974) e Newhouse (1977), o gasto sanitario relaciónase coa renda como o seu principal factor determinante. Actualmente, sendo un tema de especial interese en canto ao seu estudo, a elasticidade renda do gasto sanitario pode rexistrar valores superiores ou menores que a unidade. Deste xeito, unha superficial revisión de literatura baseada en artigos dos últimos cinco anos confírmanos que a maioría de estudos conclúen que o valor da dita elasticidade é inferior á unidade6, mentres que outros, como o de Lago et al. (2013), obteñen valores que oscilan entre 0,3 e 1,1.

Por conseguinte, existen diferenzas importantes en canto ao gasto sanitario a nivel rexional, as cales poden vir xeradas por características propias de cada comunidade autónoma, ademais de por como inflúe en cada unha delas o fenómeno da “demanda inducida pola oferta”7.

Con este estudo búscase mellorar o coñecemento sobre os orzamentos destinados a sani-dade das distintas comunidades autónomas españolas. O noso obxectivo principal é analizar a existencia de converxencia no gasto sanitario rexional entre os anos 2007 e 2018. Para iso, estudamos dúas perspectivas: o gasto sanitario entendido como porcentaxe do PIB rexional e o gasto sanitario en termos per cápita. Así, no estudo empírico que se pasa a desenvolver a continuación mostraremos a existencia dun proceso de converxencia nas dúas modalidades de gasto consideradas.

O traballo estrutúrase do seguinte xeito. No apartado que segue faise unha introdución acerca do gasto sanitario en España e a súa evolución histórica. Na terceira sección, descríbense tanto as fontes de información como a metodoloxía utilizada para estimar o grao de converxencia



no nivel de gasto sanitario rexional. A continuación, detállanse os resultados empíricos obtidos. Finalmente, na última sección, inclúense as conclusións e detállanse algunhas implicacións de política sanitaria de interese.

2 O GASTO SANITARIO EN ESPAÑAAo longo do século XXI, apreciouse un notable incremento de recursos destinados a financiar

os servizos públicos de España e, entre eles, a sanidade. Así, na figura 1, a partir dos datos recolli-dos pola Organización para a Cooperación e o Desenvolvemento Económico8, podemos observar a evolución que experimenta o gasto sanitario (público e privado) como porcentaxe do produto interior bruto (PIB) nacional en cada país durante un período de tempo que abrangue os últimos 18 anos (2000-2017). De xeito similar, pero, neste caso, centrado no gasto sanitario per cápita, a figura 2 mostra a tendencia que seguiu o dito gasto durante o período de tempo mencionado. En termos xerais, para ambos os dous tipos de gasto sanitario obsérvase un notable incremento.

De xeito individual, o gasto sanitario como porcentaxe do PIB aumenta un 2,0 % de 2000 a 2017. Durante os tres primeiros anos considerados, mantense constante, e aumenta nun 0,7 % de 2002 a 2003. Entre 2003 e 2007 continúa sendo máis ou menos constante. Tras iso, o gasto sanitario aumenta ata o 9,0 % do PIB en 2009, variando entre 8,8 e 9,1 % desde ese ano ata 2017, probablemente influído pola época de axustes e Grande Recesión que experimentaron moitos países.

No caso do gasto sanitario per cápita, obsérvase unha tendencia crecente moito máis notable, aumentando aproximadamente ata alcanzar os 2.000 € por persoa desde o ano 2000 ata 2017, experimentando así unha senda crecente ao longo de todo o período. Non obstante, prodúcese unha lixeira redución tanto do ano 2009 a 2010 (de 2.911 € a 2.882,9 €) como do ano 2011 a 2012 (de 2.915,4 € a 2.903,1 €).

Unha vez analizado o conxunto nacional, pasamos a examinar os orzamentos iniciais en saúde das dezasete comunidades autónomas. O primeiro de todo é que é importante destacar que as cifras presentadas a continuación para o gasto sanitario de 2018 non son definitivas. Así, a táboa 1 mostra eses orzamentos per cápita para 2010, 2017 e 2018 e inclúe a porcentaxe de variación entre 2010 e 2017. Obsérvase que oito (Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Comunidade Valenciana, Madrid, Navarra e País Vasco) das dezasete comunidades autónomas superan en 2017 os valores que acadan en 2010. Igualmente, as citadas rexións tamén aumentan estes orzamentos iniciais para o ano 2018. Pola contra, o resto dos territorios sofren unha importante diminución do seu nivel de gasto sanitario do ano 2010 a 2018, coa excepción de Castela e León, Castela-A Mancha e Galicia.

Se nos centramos na media das rexións, pode observarse pola súa vez unha diminución dos orzamentos iniciais destinados a sanidade no período temporal comprendido entre os anos 2010 a 2017. Non obstante, tan só un ano máis tarde, o orzamento increméntase en case 100 euros por persoa, reflexo probablemente da recuperación económica actual que aínda experimentamos.

A figura 3 mostra os orzamentos iniciais en sanidade en termos per cápita para as distintas comunidades autónomas en 2018, ordenadas de maior a menor segundo o seu importe por per-soa. Deste modo, pode observarse que a rexión con maior orzamento nese ano é a Comunidade Foral do País Vasco, igual que en 2010. Non obstante, en 2017 sitúase en segundo lugar, só superada por outra comunidade foral: Navarra. Pola contra, en último lugar sitúase Andalucía, tal como sucede en 2017. No entanto, no ano 2010 sitúase por diante de Baleares, Madrid e a



Comunidade Valenciana. Mentres tanto, se facemos referencia á media nacional, pode observarse que, no ano 2018, as comunidades autónomas que se atopan por enriba dela son Cantabria, ademais das forais, Asturias, Aragón, Estremadura, Castela e León e A Rioxa, mentres que se sitúan por debaixo da media as comunidades de Galicia, Baleares, Castela-A Mancha, Comunidade Valenciana, Canarias, Murcia, Madrid, Cataluña e Andalucía.

3 METODOLOXÍAPara estudar a existencia de converxencia no gasto sanitario das diversas comunidades au-

tónomas de España, imos seguir o modelo desenvolvido por Barro e Sala i Martín (1992). No seu estudo, estes autores analizan os procesos de aproximación cuantitativa que se dan entre as rendas de determinados países de interese. No noso caso, substituímos a variable de renda pola de gasto sanitario.

Deste xeito, imos analizar dous tipos de converxencia: sigma (σ) e beta (β). Por un lado, a primeira delas examina a evolución da variable considerada no estudo (gasto sanitario) durante un período de tempo. Aplicado ao noso caso a converxencia σ analiza a evolución do gasto sa-nitario sobre o PIB desde 2007 ata 2018, así como o gasto sanitario per cápita de 2007 a 2017. Por outro lado, o segundo tipo de converxencia analiza a relación entre o crecemento da variable considerada (gasto sanitario) durante un determinado período de tempo e o seu propio valor no ano inicial de estudo. Así, aplicándoo ao noso caso, a converxencia β avalía a relación entre o crecemento do gasto sanitario entre os anos 2007 e 2018 e o valor do dito gasto no ano 2007.

Comezando pola converxencia σ, existen diversas aproximacións empíricas para poder cuan-tificala. Non obstante, as máis comúns son a través do coeficiente de variación (CV) e a desviación típica (SD, pola sigla en inglés da expresión standard deviation). Polo tanto, neste estudo para medir a converxencia deste tipo utilizamos en primeiro lugar a desviación típica, cuxa ecuación se escribe do seguinte xeito:

variación (CV) y la desviación típica (SD, por la sigla en inglés de la expresión standard

deviation). Por tanto, en este estudio para medir la convergencia de este tipo utilizamos

en primer lugar la desviación típica, cuya ecuación se escribe de la siguiente manera:

𝜎𝜎" = $∑ &'()&*+,-./0-.12

+345

(1)

donde 𝑦𝑦7," es el gasto sanitario en la comunidad autónoma determinada en el año

seleccionado, 𝑁𝑁 son todas las regiones españolas incluidas en el estudio y, por último, 𝑢𝑢

es la media muestral del log&𝑦𝑦7,"..

El otro tipo de convergencia a estudiar, tal y como se ha adelantado previamente, es la

convergencia β, la cual es condición necesaria, aunque no suficiente, para que exista

convergencia sigma. En este mismo sentido, se pueden distinguir dos tipos: convergencia

β absoluta y condicionada. Cabe destacar que ambas están relacionadas con la teoría de

crecimiento desarrollada por Solow (1956), que trata de explicar que las economías

alcanzan un estado estacionario a largo plazo debido a que el factor capital consta de

rendimientos decrecientes a escala. Así, a la hora de distinguir entre los dos tipos de

convergencia, puede afirmarse que cuando las economías convergen hacia un mismo

estado estacionario existe convergencia β absoluta, mientras que la convergencia β

condicionada tiene lugar cuando cada economía converge hacia un estado estacionario

distinto. En otras palabras, cada economía podría converger hacia su propio estado

estacionario a largo plazo, nunca todas hacia el mismo, y esto puede deberse a las

diferentes características que existen entre los países o, como en este caso, entre las

regiones españolas.

A continuación, para medir en este estudio la convergencia β, realizamos una estimación

entre la tasa de crecimiento del gasto sanitario (en tanto por uno) desde 2007 hasta 2018

y el valor de dicho gasto durante el primer año considerado. En concreto, la tasa de

crecimiento del gasto sanitario es nuestra variable dependiente, mientras que el gasto

sanitario en 2007 es nuestra variable independiente. Por tanto, siguiendo el modelo

desarrollado por Barro y Sala i Martín (1990), vamos a considerar una ecuación donde el

punto clave es la estimación de dos parámetros: 𝑎𝑎, 𝑏𝑏 y 𝑐𝑐. El primero de ellos tiene el

mismo valor para todas las regiones analizadas, es decir, es constante. El segundo de ellos

ha de ser negativo para que exista este tipo de convergencia. De este modo, el valor

obtenido en la estimación para este parámetro es la tasa a la que cada región se aproxima

a su estado estacionario, es decir, la velocidad de convergencia. El tercer y último

parámetro depende del tipo de convergencia β que estemos analizando. Por tanto, en el

onde é o gasto sanitario na comunidade autónoma determinada no ano seleccionado, son todas as rexións españolas incluídas no estudo e, por último, é a media mostral do




𝜎𝜎" = $∑ &'()&*+,-./0-.12

+345

(1)






























.O outro tipo de converxencia a estudar, tal como se adiantou previamente, é a converxencia

β, a cal é condición necesaria, aínda que non suficiente, para que exista converxencia sigma. Neste mesmo sentido, pódense distinguir dous tipos: converxencia β absoluta e condicionada. Cabe destacar que ambas as dúas están relacionadas coa teoría de crecemento desenvolvida por Solow (1956), que trata de explicar que as economías alcanzan un estado estacionario a longo prazo debido a que o factor capital consta de rendementos decrecentes a escala. Así, á hora de distinguir entre os dous tipos de converxencia, pode afirmarse que cando as econo-mías converxen cara a un mesmo estado estacionario existe converxencia β absoluta, mentres que a converxencia β condicionada ten lugar cando cada economía converxe cara a un estado estacionario distinto. Noutras palabras, cada economía podería converxer cara ao seu propio estado estacionario a longo prazo, nunca todas cara ao mesmo, e isto pode deberse ás diferen-tes características que existen entre os países ou, como neste caso, entre as rexións españolas.



A continuación, para medir neste estudo a converxencia β, realizamos unha estimación entre a taxa de crecemento do gasto sanitario (en tanto por un) desde 2007 ata 2018 e o valor do dito gasto durante o primeiro ano considerado. En concreto, a taxa de crecemento do gasto sanitario é a nosa variable dependente, mentres que o gasto sanitario en 2007 é a nosa variable independente. Polo tanto, seguindo o modelo desenvolvido por Barro e Sala i Martín (1990), imos considerar unha ecuación onde o punto clave é a estimación de dous parámetros: , e . O primeiro deles ten o mesmo valor para todas as rexións analizadas, é dicir, é constante. O segundo deles ha de ser negativo para que exista este tipo de converxencia. Deste xeito, o valor obtido na estimación para este parámetro é a taxa á cal cada rexión se aproxima ao seu estado esta-cionario, é dicir, a velocidade de converxencia. O terceiro e último parámetro depende do tipo de converxencia β que esteamos a analizar. Polo tanto, no caso da absoluta toma o valor cero, mentres que para a condicionada podemos estimalo. Así, consideramos a seguinte ecuación:

caso de la absoluta toma el valor cero, mientras que para la condicionada podemos

estimarlo. Así, consideramos la siguiente ecuación:

∆𝑦𝑦7," = 𝑎𝑎 + 𝑏𝑏&𝑦𝑦7,"/B. + 𝑐𝑐 ∗ 𝑍𝑍7," + 𝑢𝑢7,"/B (2)

donde ∆𝑦𝑦7," es la tasa de crecimiento del gasto sanitario en la comunidad autónoma 𝑖𝑖 en

el año 𝑡𝑡, 𝑦𝑦 es el gasto sanitario, 𝑢𝑢 es el término de error, 𝑎𝑎, 𝑏𝑏, 𝑐𝑐 son parámetros a estimar,

𝑡𝑡 es el periodo 𝑡𝑡 − 𝑇𝑇 hasta 𝑡𝑡 y 𝑡𝑡 − 𝑇𝑇 es el periodo inicial.

A continuación, se modifica la ecuación (2) de la siguiente manera: 'I&*+,- *+,-JK⁄ .

B= 𝑎𝑎 − 𝑏𝑏 ln&𝑦𝑦7,"/B. + 𝑢𝑢7,"/B (3)

En el caso de realizar una estimación con datos de sección cruzada mediante la técnica de

mínimos cuadrados ordinarios (MCO), es posible seleccionar los valores

correspondientes al primer y al último año de estudio, siendo nuestra nueva ecuación la

que pasamos a especificar a continuación:

ln&𝑦𝑦7," 𝑦𝑦7,"N⁄ . = 𝑎𝑎 − 𝑏𝑏 ln&𝑦𝑦7,"N. + 𝑢𝑢7," (4)

donde ln&𝑦𝑦7," 𝑦𝑦7,"N⁄ . es la tasa de crecimiento del gasto sanitario, ln&𝑦𝑦7,"N. es el logaritmo

neperiano del gasto sanitario durante el primer año de estudio, 𝑖𝑖 son cada una de las

diecisiete comunidades autónomas españolas, 𝑡𝑡0 y 𝑡𝑡 son el primer y el último año de

estudio, respectivamente.

Igualmente, antes de presentar los resultados finales, cabe destacar que la ecuación que

especifica la convergencia beta absoluta mide el cambio en la tasa de crecimiento cuando

el gasto sanitario se incrementa en un 1 %9.

4 RESULTADOS

A continuación, comprobamos si existe convergencia o, en su defecto, divergencia en el

gasto sanitario per cápita de las distintas comunidades autónomas españolas en el período

de estudio anteriormente mencionado, así como en el porcentaje que supone sobre el PIB

regional. Tal y como adelantamos previamente, en primer lugar, analizamos la

convergencia tipo σ y, en segundo lugar, estudiamos la convergencia tipo β.

Comenzando por el análisis del gasto sanitario per cápita, la figura 4 muestra la evolución

de la desviación típica de dicho tipo de gasto para el conjunto de las regiones españolas

en el periodo comprendido entre los años 2007 y 2018. En términos generales, se observa

una tendencia claramente positiva al centrarnos en 2007 y 2018, 0,09 y 0,12,

respectivamente. No obstante, existen fluctuaciones a lo largo del periodo de estudio y

hay determinados años (2007-2010, 2012-2013, 2015-2016, 2017-2018) en que se

onde é a taxa de crecemento do gasto sanitario na comunidade autónoma no ano , é o gasto sanitario, é o termo de erro, son parámetros a estimar, é o período ata e é o período inicial.

A continuación, modifícase a ecuación (2) do seguinte xeito:








B= 𝑎𝑎 − 𝑏𝑏 ln&𝑦𝑦7,"/B. + 𝑢𝑢7,"/B (3)













4 RESULTADOS












No caso de realizar unha estimación con datos de sección cruzada mediante a técnica de mí-nimos cadrados ordinarios (MCO), é posible seleccionar os valores correspondentes ao primeiro e ao último ano de estudo, sendo a nosa nova ecuación a que pasamos a especificar seguidamente:








B= 𝑎𝑎 − 𝑏𝑏 ln&𝑦𝑦7,"/B. + 𝑢𝑢7,"/B (3)













4 RESULTADOS












onde








B= 𝑎𝑎 − 𝑏𝑏 ln&𝑦𝑦7,"/B. + 𝑢𝑢7,"/B (3)













4 RESULTADOS












é a taxa de crecemento do gasto sanitario, é o logaritmo neperiano do gasto sanitario durante o primeiro ano de estudo, son cada unha das dezasete comunidades autónomas españolas, e son o primeiro e o último ano de estudo, respectivamente.

Igualmente, antes de presentar os resultados finais, cabe destacar que a ecuación que especi-fica a converxencia beta absoluta mide o cambio na taxa de crecemento cando o gasto sanitario se incrementa nun 1 %9.

4 RESULTADOSA seguir, comprobamos se existe converxencia ou, no seu defecto, diverxencia no gasto

sanitario per cápita das distintas comunidades autónomas españolas no período de estudo an-teriormente mencionado, así como na porcentaxe que supón sobre o PIB rexional. Tal como adiantamos previamente, en primeiro lugar, analizamos a converxencia tipo σ e, en segundo lugar, estudamos a converxencia tipo β.

Comezando pola análise do gasto sanitario per cápita, a figura 4 mostra a evolución da desvia-ción típica do dito tipo de gasto para o conxunto das rexións españolas no período comprendido entre os anos 2007 e 2018. En termos xerais, obsérvase unha tendencia claramente positiva a centrarnos en 2007 e 2018, 0,09 e 0,12, respectivamente. Non obstante, existen flutuacións ao longo do período de estudo e hai determinados anos (2007-2010, 2012-2013, 2015-2016, 2017-2018) en que se produce un aumento de desviación típica, alcanzándose o valor máis



alto no ano 2013. Precisamente, durante estes anos ten lugar un incremento da dispersión no gasto sanitario entre as distintas rexións como consecuencia do aumento da desviación típica.

Así mesmo, o contrario sucede no resto dos anos, cando se reduce o coeficiente de varia-ción; en concreto, isto sucede de 2010 a 2012, de 2013 a 2015 e de 2015 a 2017. Deste xeito, nestes períodos anteriormente mencionados prodúcese un fenómeno de converxencia sigma, non existindo un gran grao de dispersión do gasto sanitario per cápita entre as distintas rexións.

Continuando coa análise do gasto sanitario per cápita, é o momento de examinar a existen-cia no período de estudo considerado de converxencia β. Como xa mencionamos no apartado anterior, existen dous tipos de converxencia β, absoluta e condicionada. En primeiro lugar, procedemos a realizar a análise de converxencia β absoluta e, en caso de que esta exista, non será necesario estudar a converxencia β condicionada, debido a que se obterían uns resultados que implicarían que as distintas comunidades autónomas converxen cara a un mesmo estado estacionario.

Polo tanto, os resultados empíricos obtidos da pertinente regresión para analizar a conver-xencia β absoluta pódense observar na táboa 2. Recordemos que, para que exista este tipo de converxencia, é necesario que o coeficiente da variable dependente correspondente ao logaritmo do gasto sanitario no primeiro ano de estudo (2007) sexa negativo. Neste caso, é importante resaltar que as dezasete rexións españolas converxen cara a un mesmo estado estacionario, existindo unha correlación negativa (-0,0077) entre o valor de gasto sanitario en 2007 e a taxa de crecemento da dita variable entre os anos 2007 e 2018. Noutras palabras, aquelas rexións que no ano inicial de estudo teñen un nivel de gasto sanitario per cápita maior son as que lo-graron maiores taxas de crecemento. Igualmente, podemos destacar o caso de Baleares como bo exemplo de converxencia, xa que en 2007 é a terceira rexión con menor gasto sanitario e a súa taxa de crecemento anual é a segunda máis alta de España, por detrás unicamente do Principado de Asturias.

Mentres tanto, na figura 5 obsérvanse os mesmos resultados, a través dunha liña de tendencia con pendente negativa. Todo iso confírmanos a existencia dunha relación inversa entre a taxa de crecemento anual acumulada do gasto sanitario por habitante e o seu valor no primeiro ano de estudo (2007).

A continuación, de igual xeito que anteriormente estudamos para o gasto sanitario per cá-pita, analizamos a converxencia σ e β do gasto sanitario sobre a porcentaxe do PIB rexional das dezasete comunidades españolas entre 2007 e 2017.

En canto ao estudo da converxencia de tipo σ, o gasto sanitario experimenta unha impor-tante diminución se comparamos en termos xerais o primeiro ano de estudo e o último (figura 6). Ao longo do período considerado, a desviación típica rexistra unha tendencia volátil, é dicir, a dispersión no gasto sanitario entre as distintas rexións españolas aumenta nalgunhas ocasións e diminúe noutras. Ou sexa, obsérvase unha tendencia crecente en determinados anos (2007-2009, 2013-2014, 2015-2016), lográndose o valor máis elevado no ano 2009. Mentres, durante o resto dos anos (2009-2013, 2014-2015, 2016-2017) obsérvase unha tendencia decrecente, alcanzándose o valor máis baixo no ano 2017. Así, naqueles anos en que se produce a redución do coeficiente de variación, existe converxencia sigma. Ou, o que é o mesmo, non existe un alto grao de dispersión do gasto sanitario sobre o PIB entre as distintas comunidades autónomas.

No caso da análise da converxencia β absoluta do gasto sanitario sobre o PIB, obtemos un resultado bastante similar ao achado anteriormente para o gasto sanitario per cápita. De novo, os nosos resultados indican a existencia de converxencia ao ter signo negativo o coeficiente da



variable independente correspondente ao logaritmo do gasto sanitario sobre o PIB do primeiro ano de estudo, pois concretamente obtense un valor tal que -0,0077. Polo tanto, pode inter-pretarse que, en termos de crecemento económico, aquelas rexións que no ano inicial (2007) presentan un menor valor de gasto sanitario son as que teñen un maior crecemento ao longo do período, alcanzando así as rexións consideradas como “pobres” as “ricas”. Igualmente, é de destacar o caso de Baleares, que en 2007 é unha das comunidades autónomas cuxo gasto sanitario supón menos porcentaxe sobre o seu PIB e, comparando todo o período, ten a segunda taxa de crecemento anual máis elevada do país, por detrás do Principado de Asturias.

Así, representado na figura 7 a través dunha liña de tendencia con pendente negativa, pode observarse a existencia dunha clara relación negativa que existe entre a taxa de crecemento anual acumulada do gasto sanitario sobre o PIB e o valor do dito gasto no ano 2007.

Polo tanto, ao existir converxencia β absoluta tanto para o gasto sanitario per cápita como para o gasto sanitario sobre o PIB, non é necesario analizar a converxencia β condicionada, debido a que esta deriva dos problemas que pode chegar a xerar a primeira.

5 CONCLUSIÓNS

O obxectivo principal deste traballo é analizar a existencia de converxencia no gasto sanitario das diversas comunidades autónomas entre os anos 2007 e 2018. Para iso, examínase ese gasto desde dúas perspectivas: entendido como porcentaxe do PIB e expresado en termos per cápita. A partir do noso estudo empírico, podemos extraer as seguintes conclusións que pasamos a detallar a continuación.

Por unha banda, en canto á converxencia σ, os resultados empíricos obtidos para ambas as dúas variantes do gasto sanitario (PIB e per cápita) mostran amplas flutuacións ao longo do período considerado. Precisamente, naqueles períodos en que se produce unha redución do coeficiente de variación ou, o que é o mesmo, non existe un elevado grao de dispersión do gasto sanitario entre as rexións españolas, é cando podemos afirmar a existencia deste tipo de converxencia.

Por outra banda, os resultados obtidos ao longo deste traballo para a converxencia β absoluta indican a súa existencia para as distintas comunidades autónomas entre os anos 2007 e 2018, converxendo as ditas rexións cara ao mesmo estado estacionario. Proba diso é o coeficiente nega-tivo da variable independente, sinalando unha relación negativa entre a taxa de crecemento anual acumulada do gasto sanitario e o seu valor no primeiro ano de estudo. Deste xeito, as rexións que nun principio teñen un gasto sanitario inferior son as que logran unha taxa de crecemento maior, destacando de xeito especial o caso de Baleares.

En definitiva, precísase, en paralelo a este fenómeno de converxencia en gasto sanitario, apos-tar por un forte incremento nos fondos destinados a este tipo de gasto, xunto a maiores avances na corresponsabilidade fiscal (é dicir, que efectivamente o nivel de goberno que execute o gasto sexa o mesmo que recada os impostos ou custo do servizo público). Neste mesmo contexto, co fin de que o crecemento do gasto sanitario siga unha senda razoable, cómpre cada vez máis activar máis medidas de financiamento finalista como fondos para desprazados ou para financiar a innovación que quedarían así entre dúas liñas de acción: un aumento gradual da carga fiscal ou a corresponsabilización directa cando o relevante sexa a preferencia individual de cada individuo.



6 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICASAcemoglu, D.; Finkelstein, A., e Notowidigdo, M. J. 2013. «Income and health spending: evidence from oil price shocks»,

Review of Economics and Statistics, 95(4): 1079-1095.

Bandrés, E., e González, R. 2015. «La reducción del gasto sanitario en España durante la crisis», Cuadernos de información económica, 248: 37-48.

Barro, R. J., e Sala i Martín, X. 1990. «Economic growth and convergence across The United States», NBER Working paper, 3419.

Cantarero, D., e Pascual, M. 2016. «Financiación autonómica del gasto social: cronicidad y desigualdades», Mediterráneo económico, 30: 383-399.

Cantarero, D., e Oliva, J. 2016. «Economía de la salud: herramientas para la evaluación de programas y políticas públicas», Revista de Evaluación de Programas y Políticas Públicas, 6: 1-8.

Conde Ruiz, J. I.; Díaz, M.; Marín, C., e Rubio-Ramírez, J. 2016. «Sanidad, Educación y Protección Social: Recortes durante la crisis», Estudios sobre la Economía Española, 2016/17, Observatorio Fiscal y Financiero de las CC.AA.

Barro, R. J., e Sala i Martín, X. 1992. «Convergence», Journal of Politicial Economy, 100: 407-443.

De la Fuente, A. 2009. «Sobre la puesta en marcha del nuevo sistema de financiación regional: proyecciones para 2009 y algunas reflexiones», Colección Estudios Económicos FEDEA, 11-09.

De la Fuente, A. 2010. «El nuevo sistema de financiación regional: Un análisis crítico y proyecciones para 2009», Hacienda Pública Española / Revista de Economía Pública, 195(4): 123-149.

De la Fuente, A. 2015. «La evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común, 2002-2012», Papeles de Economía Española, 143: 28-49.

De la Fuente, A. 2016a. «El cálculo de la recaudación normativa de los tributos cedidos tradicionales: una propuesta pro-visional», FEDEA Policy Papers, 2016-02.

De la Fuente, A. 2016b. «La reforma del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común: una propuesta específica», FEDEA Policy Papers, 2016/08.

González, J. M. G., e Grande, R. 2018. «Cambios en las diferencias por sexo en la esperanza de vida en España (1980-2012): descomposición por edad y causa», Gaceta Sanitaria, 32(2): 151-157.

Khan, J. A., e Mahumud, R. A. 2015. «Is healthcare a “Necessity” or “Luxury”? An empirical evidence from public and private sector analyses of South-East Asian countries?», Health Economics Review, 5(1): 1-9.

Kleiman, E. 1974. The determinants of national outlay on Health. London: Macmillan.

Lago-Peñas, S.; Cantarero-Prieto, D., y Blázquez-Fernández, C. 2013. «On the relationship between GDP and health care expenditure: a new look», Economic Modelling, 32: 124-129.

Lv, Z., e Zhu, H. 2014. «Health Care Expenditure and GDP in African Countries: Evidence from Semiparametric Estimation with Panel Data», The Scientific World Journal. http://dx.doi.org/10.1155/2014/905747

Ministerio de Sanidade. 2018. «Información oficial sobre gasto sanitario».

https://www.msssi.gob.es/estadEstudios/estadisticas/inforRecopilaciones/docs/presupuestosIniciales.pdf

Newhouse, J. P. 1977. «Medical care expenditure: a cross-national survey», Journal of Human Resources, 12: 115-125.

OECD Health Statistics. 2018. http://www.oecd.org/els/health-systems/health-data.htm

Pérez, A. L. 2017. «La financiación de la Comunidad Valenciana. La sostenibilidad del gasto sanitario: problemas actuales», Revista Estudios Jurídicos, 17 (Segunda época).

Rodríguez, C. B. 2018. «La búsqueda de un suelo de gasto anima el debate sobre financiación finalista», Gaceta Médica. http://www.gacetamedica.com/politica/la-busqueda-de-un-suelo-de-gasto-anima-el-debate-sobre-financiacion-finalista-XF1520981

Sala i Martín, X. 2000. Apuntes de crecimiento económico. Barcelona: Antoni Bosch.

Solow, R. M. 1956. «A contribution to the theory of economic growth», The Quarterly Journal of Economics, 70(1): 65-94.



Figura 1. Evolución do gasto sanitario como porcentaxe do PIB en España (2000-2017)

Figura 1. Evolución do gasto sanitario como porcentaxe do PIB en España (2000-

2017)

Fonte: Elaboración propia a partir de OECD Health Statistics (2018).

Figura 2. Evolución do gasto sanitario per cápita en España (2000-2017)


6,0 6,5 7,0 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

1.000,0

1.500,0

2.000,0

2.500,0

3.000,0

3.500,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017




2017)




6,0 6,5 7,0 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

1.000,0

1.500,0

2.000,0

2.500,0

3.000,0

3.500,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017


Táboa 1. Orzamentos iniciais per cápita en sanidade (euros) por comunidade autónoma (C.A.)

C.A./anos 2010 2017 % variación (2010-2017) 2018

Andalucía 1.180,09 1.106,14 -0,0627 1.166,39

Aragón 1.419,37 1.433,60 0,0100 1.555,00

Asturias 1.507,15 1.578,64 0,0474 1.655,95

Baleares 1.066,37 1.307,23 0,2259 1.376,38

Canarias 1.295,36 1.264,74 -0,0236 1.268,40

Cantabria 1.347,47 1.418,30 0,0526 1.469,70

Castela e León 1.360,62 1.343,15 -0,0128 1.473,02

Castela-A Mancha 1.346,52 1.271,43 -0,0558 1.375,23

Cataluña 1.298,84 1.192,83 -0,0816 1.192,83

C. Valenciana 1.122,79 1.233,09 0,0982 1.294,83



C.A./anos 2010 2017 % variación (2010-2017) 2018

Estremadura 1.509,72 1.422,37 -0,0579 1.488,42

Galicia 1.333,39 1.331,57 -0,0014 1.380,87

Madrid 1.108,14 1.184,65 0,0690 1.214,97

Murcia 1.334,25 1.209,17 -0,0937 1.239,55

Navarra 1.543,12 1.633,15 0,0583 1.653,39

País Vasco 1.623,08 1.632,79 0,0060 1.693,49

A Rioxa 1.443,94 1.362,58 -0,0563 1.390,29

Media C.A. 1.343,95 1.337,02 -0,0052 1.405,22

Fonte: Elaboración propia a partir do Ministerio de Sanidade (2018).

Figura 3. Orzamentos iniciais en saúde per cápita por comunidade autónoma en 2018

Figura 3. Orzamentos iniciais en saúde per cápita por comunidade autónoma en

2018

Fonte: Elaboración propia.

Orzamento inicial en sanidade... Estremadura, C. e León, A Rioxa, Castela-A Mancha

Figura 4. Converxencia de gasto sanitario per cápita por comunidades autónomas


Cadro 2. Estimacións de converxencia β absoluta para o gasto sanitario per cápita

Variable Coeficiente Erro estand. Estad. t p-valor

Constante 0,0570 0,1583 0,360 0,7236

LnGP2007 -0,0064 0,0223 -0,289 0,7768

R-cadrado 0,0055

R-cadrado axustado -0,0608 Fonte: Elaboración propia.

0,00 200,00 400,00 600,00 800,00

1.000,00 1.200,00 1.400,00 1.600,00 1.800,00

Pres

upue

sto

inic

ial e

n sa

nida

d p

er c

ápita

CC.AA.

0,08

0,09

0,1

0,11

0,12

0,13

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Coe

ficie

nte

de v

aria

ción

(CV

)

Ano

CV Gasto Sanitario per cápita por CC.AA.

País Vasc

o

Orz

amen

to in

icia

l en

sani

dade

per

cáp

ita

Asturia

s

Navarr

a

Aragón

Estrem

adura

C. e Leó

n

Cantab

ria

Media

CC. AA.

A Rioxa

Galicia

Baleare

s

Castela

-A M

anch

a

C. Vale

ncia

Canari

as

Murcia

Madrid

Cataluñ

a

Andalu

cía






2018







Constante 0,0570 0,1583 0,360 0,7236

LnGP2007 -0,0064 0,0223 -0,289 0,7768

R-cadrado 0,0055


0,00 200,00 400,00 600,00 800,00

1.000,00 1.200,00 1.400,00 1.600,00 1.800,00

Pres

upue

sto

inic

ial e

n sa

nida

d p

er c

ápita

CC.AA.

0,08

0,09

0,1

0,11

0,12

0,13

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Coe

ficie

nte

de v

aria

ción

(CV

)

Ano





Constante 0,0570 0,1583 0,360 0,7236

LnGP2007 -0,0064 0,0223 -0,289 0,7768

R-cadrado 0,0055

R-cadrado axustado -0,0608




Figura 5. Dispersión do gasto sanitario per cápita nas rexións españolas (2007-2018)

Figura 5. Dispersión do gasto sanitario per cápita nas rexións españolas (2007-

2018)


Figura 6. Converxencia de gasto sanitario sobre o PIB por CC.AA.


Cadro 3. Estimacións de converxencia β absoluta para o gasto sanitario sobre o

PIB


Constante 0,0181 0,0148 1,219 0,2416

LnGP2007 -0,0077 0,0088 -0,869 0,3984

R-cadrado 0,0480


Andalucía

Aragón

Asturias

Baleares

Canarias

Cantabria

Castela e León

Castela-A Mancha

Cataluña

C. Valenciana

Estremadura Galicia

Madrid

Murcia

Navarra País Vasco

A Rioxa

-0,005

0

0,005

0,01

0,015

0,02

0,025

6,95 7 7,05 7,1 7,15 7,2 7,25

Taxa

de

crec

emen

to a

cum

ulad

a

Logaritmo do gasto sanitario en 2007

0,2

0,205

0,21

0,215

0,22

0,225

0,23

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Coe

ficie

nte

de v

aria

ción

Año




2018)





PIB


Constante 0,0181 0,0148 1,219 0,2416

LnGP2007 -0,0077 0,0088 -0,869 0,3984

R-cadrado 0,0480


Andalucía

Aragón

Asturias

Baleares

Canarias

Cantabria

Castela e León

Castela-A Mancha

Cataluña

C. Valenciana

Estremadura Galicia

Madrid

Murcia

Navarra País Vasco

A Rioxa

-0,005

0

0,005

0,01

0,015

0,02

0,025

6,95 7 7,05 7,1 7,15 7,2 7,25

Taxa

de

crec

emen

to a

cum

ulad

a


0,2

0,205

0,21

0,215

0,22

0,225

0,23

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Coe

ficie

nte

de v

aria

ción

Año


Cadro 3. Estimacións de converxencia β absoluta para o gasto sanitario sobre o PIB


Constante 0,0181 0,0148 1,219 0,2416

LnGP2007 -0,0077 0,0088 -0,869 0,3984

R-cadrado 0,0480

R-cadrado axustado -0,0155




Figura 7. Dispersión do gasto sanitario sobre o PIB nas rexións españolas (2007-2017)

Figura 7. Dispersión do gasto sanitario sobre o PIB nas rexións españolas (2007-

2017)


1 Cantarero e Pascual, 2016; Pérez, 2017. 2 Conde Díaz et al., 2016. 3 Cantarero e Oliva, 2016. 4 Rodríguez, 2018. 5 González e Grande, 2018. 6 Acemoglu et al., 2013; Lv e Zhu, 2014; Khan e Mahumud, 2015. 7 De la Fuente, 2009, 2010, 2015, 2016 a e b 8 OECD Health Statistics, 2018. 9 Sala i Martín, 2000.

Andalucía

Aragón

Asturias

Baleares

Canarias

Cantabria

Castela e León Castela-A Mancha

Cataluña

C. Valenciana

Estremadura Galicia

Madrid Murcia

Navarra

País Vasco

A Rioxa

-0,01

-0,005

0

0,005

0,01

0,015

0,02

0,025

1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7 1,8 1,9 2 2,1 2,2

Taxa

de

crec

emen

to a

nual

acu

mul

ada

Log. % gasto sanitario sobre PIB


NOTAS1 Cantarero e Pascual, 2016; Pérez, 2017.

2 Conde Díaz et al., 2016.

3 Cantarero e Oliva, 2016.

4 Rodríguez, 2018.

5 González e Grande, 2018.

6 Acemoglu et al., 2013; Lv e Zhu, 2014; Khan e Mahumud, 2015.

7 De la Fuente, 2009, 2010, 2015, 2016 a e b

8 OECD Health Statistics, 2018.

9 Sala i Martín, 2000.

Resumo: O artigo aborda os dez aspectos máis relevantes da nova normativa de protección de datos, so-bre a base do Regulamento UE 2016/679 e a Lei orgánica 3/2018. Iso faise tanto desde un punto de vista descritivo como desde posicións máis analíticas e explicativas. Previamente realízase un enfoque situacio-nal que subliña o papel que representa na actualidade o dereito fundamental á protección de datos no marco dunha Sociedade da Información hiperglobalizada. O enfoque, aínda que resulta preferentemente xurídico, complétase con aspectos sociolóxicos e politolóxicos.Palabras clave: Protección de datos, Regulamento (UE) 2016/679, LO 3/2018, dereito fundamental, principios, bases de lexitimación, dereitos, responsable de tratamento, delegado de protección de datos, autoridade de protección de datos, infraccións e sancións.

Resumen: El artículo aborda los diez aspectos más relevantes de la nueva normativa de protección de datos, sobre la base del Reglamento UE 2016/679 y la Ley orgánica 3/2018. Ello se hace tanto desde un punto de vista descriptivo como desde posiciones más analíticas y explicativas. Previamente se hace un enfoque situacional que subraya el papel que representa en la actualidad el derecho fundamental a la protección de datos en el marco de una Sociedad de la Información hiperglobalizada. El enfoque, aunque resulta preferentemente jurídico, se completa con aspectos sociológicos y politológicos.Palabras clave: Protección de datos, Reglamento (UE) 2016/679, LO 3/2018, derecho fundamental, principios, bases de legitimación, derechos, responsable de tratamiento, delegado de protección de da-tos, autoridad de protección de datos, infracciones y sanciones.

Abstract: The paper addresses the ten most relevant aspects of the new data protection regulations, ba-sed on the Regulation EU 2016/679 and Organic Act 3/2018. This is done both from a descriptive point of view, and from more analytical and explanatory positions. Previously, a situational approach is made that highlights the role currently played by the fundamental right to data protection within the framework of

Decálogo sobre a nova normativa de protección de datos

Decálogo sobre la nueva normativa de protección de datos

Decalogue on the new data protection regulations

JOSÉ JULIO FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ

Profesor titular de Dereito ConstitucionalDelegado de Protección de DatosUniversidade de Santiago de [email protected]

Recibido: 15/11/2018 | 22/01/2019

_61


Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor José Julio Fernández Rodríguez

Titulo



José Julio Fernández Rodríguez

a hyperglobalized Information Society. The approach, although it is preferably legal, is completed with sociological and political aspects.Key words: Data protection, Regulation (EU) 2016/679, Organic Act 3/2018, fundamental rights, prin-ciples, lawfulness of processing, rights, controller, data protection officer, infringements and penalties.

Sumario: 1 Introdución. 2 Dereito fundamental. 3 Uniformidade europea e recepción en España. 4 Novo paradigma. 5 Principios. 6 Bases de lexitimación. 7. Dereitos. 8 Estrutura institucional. 8.1 Responsable e encargado de tratamento. 8.2 Delegado de protección de datos. 8.3 Autoridades de control. 8.4 Comité Europeo de Protección de Datos. 9 Xestión de índole preventiva. 10 Infraccións e sancións. 11 Unha regulación complexa. 11.1 Materias excluídas e regulacións específicas. 11.2 Excepcións. 11.3 Ámbitos flexibilizados. 12 Conclusións. 13 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNA protección de datos converteuse nun elemento esencial para o axeitado funcionamento

social e político. Emerxe como unha resposta xurídica fronte ao imparable avance do mundo dixital e de todos os problemas que este pode orixinar na vida das persoas. A Sociedade da Información transita agora por un segundo momento, amplificada pola hiperglobalización e redefinida polas tecnoloxías disruptivas que se están a construír na actualidade. Nunca como ata este momento os dereitos conectados coa privacidade estiveron tan expostos.

Como sostivemos, a finalidade do dereito en sentido obxectivo, consistente en regular a vida en sociedade, exixe realizar actualizacións e reformas cando a evolución social así o determine. Só deste xeito as normas xurídicas se manterán eficaces. A materia de protección de datos é un exemplo paradigmático desta idea1. En efecto, os avances tecnolóxicos de hai cincuenta anos deron lugar a que os sistemas xurídicos reaccionasen e asentasen a inicial regulación específica de protección de datos. Un pouco despois foise conformando a Sociedade da Información, que grazas á dixitalización foi capaz de procesar de forma masiva e eficaz datos de todo tipo. Pero xa entrado o século XXI percibíronse cambios na dita sociedade, en especial na súa segunda década cando a extensión das redes sociais e o desenvolvemento das citadas tecnoloxías disruptivas abo-can a ese segundo momento da Sociedade da Información. A xenérica automatización atópase á volta da esquina, e a intelixencia artificial queda á espera de abrir outro período2.

A Unión Europea percibiu esta situación e nun proceso complexo xerou unha nova normativa de protección de datos por medio do Regulamento 2016/679, do 27 de abril de 2016, relativo á protección das persoas físicas no que respecta ao tratamento de datos persoais e á libre circula-ción destes datos e polo que se derroga a Directiva 95/46/CE (en diante RXPD, pois xa é común referirse a esta norma como Regulamento xeral de protección de datos)3. O 25 de maio de 2018 comezou a aplicarse este regulamento en todo o territorio da Unión. No propio RXPD fálase de que “a rápida evolución tecnolóxica e a globalización formularon novos retos para a protección dos datos persoais” (considerando 6). E no mesmo lugar recoñécese que a tecnoloxía permite usar datos “nunha escala sen precedentes”, “a escala mundial”. Iso obriga a reforzar o control e a seguridade xurídica (considerando 7).

E en España, en desenvolvemento deste RXPD, ditouse a Lei orgánica 3/2018, do 5 de decem-bro, de protección de datos e garantía de dereitos dixitais (en diante LOPDGDD). Confórmase así unha especie de tándem normativo que haberá que ter en conta á vez no ámbito da protección de datos no noso país.

O propósito deste traballo é facer un percorrido explicativo dos dez aspectos desta nova regulación que consideramos máis relevantes (serán os puntos do 2 ao 11, ambos os dous incluídos). Polo tanto, non se trata só dunha aproximación descritiva, aínda que, claro está,



achegamos datos desde esa óptica, senón de facer unha abordaxe máis analítica. A atención preferente prestámoslla ao RXPD, como norma de referencia base, aínda que en todo momento tamén atendemos á LOPDGDD. Así mesmo, puntualmente consideramos outra normativa.

2 DEREITO FUNDAMENTALA protección de datos configurouse como un dereito fundamental. Iso é o primeiro elemen-

to do noso decálogo neste traballo por posuír especial significación xurídico-política e social. Intégrase así no corpus de dereitos que constitúen a base da orde política e da paz social (art. 10.1 da Constitución española). Os dereitos fundamentais son a clave de bóveda sobre a que se asenta un sistema público e se converten en elementos nucleares da democracia, que non será verdadeiramente tal se non se prevén e garanten con corrección estes dereitos. Conforman deste xeito a raíz epistemolóxica da sociedade e dos poderes públicos. Tamén a protección de datos, que se conecta por esta vía coa propia dignidade da persoa.

O dereito á protección de datos outórgalles a todas as persoas unha potestade de control dos seus datos persoais, entendidos estes como toda información que identifica ou fai identificable unha persoa. Deste modo, empodera a cidadanía no actual contorno cambiante e convulso, onde as capacidades do mundo dixital son quen de tratar datos como nunca se tería imaxinado no pasado. O Tribunal Constitucional español, na súa famosa Sentenza 292/2000, falaba do “dereito a controlar o uso dos datos”, que atribúe ao seu titular un “feixe de facultades” consistentes “no poder xurídico de impor a terceiros a realización ou omisión de determinados comportamentos” (fundamento xurídico 5). Desta forma, malia a afinidade co dereito á intimidade, o dereito á protección de datos é diferente, pois teñen distinta función, obxecto e contido.

É importante resaltar esta idea da protección de datos como dereito fundamental, pois non nos atopamos ante un mero principio político ou ético, ou ante unha recomendación de bo goberno. Nin moito menos. Estamos ante un verdadeiro dereito fundamental que presenta por iso un conxunto específico de garantías, as propias dun dereito fundamental4.

Ao lado das garantías xurídicas, tamén funcionan outros tipos de requirimentos para protexer os dereitos fundamentais. Por unha parte, a cidadanía debe cumprir a legalidade, o que é espe-cialmente intenso no caso dos dereitos fundamentais. E, por outra parte, os responsables públicos asumen un deber adicional de respecto e protección destes dereitos (o art. 26 da Lei 19/2013, do 9 de decembro, de transparencia, acceso á información pública e bo goberno, ao regular os principios de bo goberno, establece que os altos cargos aos que se lles aplican “promoverán o respecto aos dereitos fundamentais e ás liberdades públicas”).

Na Unión Europea o dereito á protección de datos está previsto no artigo 8 da Carta de dereitos fundamentais e no artigo 16.1 do Tratado de funcionamento da Unión Europea. En España, pola súa banda, a protección de datos derivou do artigo 18.4 da Constitución grazas á interpretación doutrinal5 e á xurisprudencia constitucional, sobre todo a través da citada Sentenza do Tribunal Constitucional 292/20006.

A Unión Europea confía na protección de datos para que as persoas poidan facer fronte ás novas situacións. Non en van, “o tratamento de datos persoais debe estar concibido para servir á humanidade” (considerando 4 RXPD). Pero a Unión tamén é consciente dos retos cando se afirma que “a magnitude da recollida e do intercambio de datos persoais aumentou de xeito significativo”, ademais de que “a tecnoloxía permite que tanto as empresas privadas como as autoridades públicas empreguen datos persoais nunha escala sen precedentes” (considerando



6 RXPD). O dereito fundamental á protección de datos converteuse así nun elemento esencial da convivencia democrática.

A LOPDGDD tamén evidencia as novas circunstancias cando se le, no punto III do seu preám-bulo, que “os fluxos transfronteirizos de datos persoais como consecuencia do funcionamento do mercado interior, os retos formulados pola rápida evolución tecnolóxica e a globalización” fixeron que os datos persoais “sexan un recurso fundamental” para a Sociedade da Información”.

En fin, como diciamos antes, esta segunda fase da Sociedade da Información, hipergloba-lizada e tanxida polas tecnoloxías disruptivas, avanza cara a un futuro diferente que necesita máis que nunca do dereito á protección de datos. Mesmo haberá que sofisticar as categorías e regulacións xurídicas para manter a súa operatividade e para salvagardar a vida privada no escenario que se achega.

Un último apuntamento antes de proseguir. Cómpre ter en conta que non hai dereitos fundamentais absolutos, tampouco o de protección de datos. Pódense limitar cando hai razóns que o xustifican e que están previstas no ordenamento. Esta limitación, dito agora con sinxeleza, debe facerse por un procedemento baseado no principio de proporcionalidade. Do que se trata en moitas ocasións é de equilibrar os conflitos entre dereitos para solucionar casuisticamente os problemas que vaian xurdindo e regular correctamente a sociedade. Así, por exemplo, o encontro entre protección de datos e o dereito de acceso á información pública disciplínase no artigo 15 da citada Lei 19/2013, de transparencia, acceso á información pública e bo goberno.

3 UNIFORMIDADE EUROPEA E RECEPCIÓN EN ESPAÑAO segundo elemento do noso decálogo é a aposta da Unión Europea por unha norma como

é o regulamento (o aludido RXPD7), o cal pretende impor unha uniformidade na materia de protección de datos en todo o territorio desa organización. Iso non se conseguira coa norma de referencia anterior, a citada e xa derrogada Directiva 95/46/CE, posiblemente pola súa propia natureza.

Debemos lembrar que a norma europea coñecida como regulamento presenta un alcance xeral, resulta obrigatorio en todos os seus elementos e aplícase directamente en cada Estado membro. Tales características non as ten a directiva8. Ou sexa, que o regulamento posibilita unha finalidade homoxeneizadora que non permite a directiva. Nesta orde de cousas, o propio RXPD recoñece as diferenzas no nivel de protección dos datos ao abeiro da Directiva 95/46 (conside-rando 9). Ademais, sostén que para garantir “un nivel coherente de protección” é necesario un regulamento que proporcione seguridade xurídica e transparencia (considerando 13).

En principio non é necesario que os Estados adopten un acto nacional de transposición dun regulamento europeo. Non obstante, iso pode ser conveniente para gañar en certeza e segu-ridade xurídica. É o caso do RXPD, que no suposto español reclama unha lexislación nova que depure o ordenamento interno, dado que este posúe previsións que non se acomodan a aquel.

Apunta atinadamente Jiménez Asensio que a derrogación da Directiva 96/45/CE e a súa substitución polo RXPD “non é unha operación normativa menor”, senón motivada polo cambio dun contexto (tecnolóxico) en que a nosa vida se está datificando (é dicir, revelamos sen querer enormes cantidades de información)9.

Dada a importancia da materia regulada, a elaboración do RXPD foi complexa e intensa10. Iso tradúcese nunha norma extensa, alambicada e confusa en certos lugares. Como sostivemos nou-tro traballo, o seu carácter sobrecargado “resulta sen ningún xénero de dúbidas unha dificultade



hermenéutica”11. Tamén chama a atención o elevado número de remisións ao lexislador nacional: máis de cincuenta remisións ao dereito dos Estados, co que o desenvolvemento que comenta-bamos antes cobra outra xustificación adicional. De igual xeito, os moitos considerandos iniciais, que funcionan como unha sorte de preámbulo (173), realizan unha especie de interpretación auténtica e mesmo proporcionan información adicional e distinta da que consta nos artigos posteriores. Iso denota unha incorrecta técnica lexislativa.

O RXPD é para a Unión Europea un instrumento transcendental para a dita organización, na actualidade e no futuro. Deste modo, afírmase que “este regulamento pretende contribuír á plena realización dun espazo de liberdade, seguridade e xustiza e dunha unión económica, ao progreso económico e social, ao reforzo e á converxencia das economías dentro do mercado interior, así como ao benestar das persoas físicas” (considerando 2 RXPD). Parece depositarse nunha correcta normativa de protección de datos a evolución desta organización, tanto en termos xurídicos como sociais e económicos.

En todo caso, existen distintas materias fóra do RXPD, como veremos no subapartado 11.1 deste traballo, como os da investigación policial e xudicial en virtude da Directiva 2016/680. Esta dualidade de previsións explícase pola necesidade que en Europa se tivo de aumentar a cooperación xudicial e policial, o que levou a unha norma específica como a citada directiva.

A recepción en España do RXPD faise a través da citada LOPDGDD. Considerouse, con bo criterio, que cumpría aprobar unha nova lei orgánica que substituíse a anterior de 1999. Como se le no punto III do preámbulo da LOPDGDD, o principio de seguridade xurídica, por un lado, obriga a integrar o ordenamento europeo dun xeito claro e público, e, por outro, implica a obriga de “eliminar situacións de incerteza derivadas da existencia de normas no dereito nacio-nal incompatibles co europeo”. Isto tradúcese na necesidade de eliminar a normativa interna incompatible coa norma europea. Estas razóns fundan a necesidade da LOPDGDD. Non obstante, esta foi máis alá do tema de protección de datos ao abordar a cuestión dos dereitos dixitais. Estamos convencidos de que iso foi unha mala técnica lexislativa, pois deberon aprobarse dúas leis distintas, xa que ambos os dous contidos así o reclamaban. Outra cousa será a transposición da Directiva 2016/680, cando esta se produza.

Sexa como for, o RXPD e a LOPDGDD amósanse hoxe en día como un conxunto normativo sumamente interconectado, con referencias continuas entre ambos os dous textos. É de agardar que este conxunto sexa decisivo no devir social e xurídico, ademais de ser tido moi en conta polos responsables públicos e privados. O éxito da súa aplicación, se se logra, será un avance na convivencia democrática que a todos nos toca construír.

4 NOVO PARADIGMAO terceiro punto deste decálogo é, nin máis nin menos, o cambio de paradigma no tema

de protección de datos.O anterior modelo era un sistema reactivo que descansaba no control do cumprimento e na

inscrición de ficheiros nas axencias ad hoc. O novo modelo, en cambio, é de supervisión con-tinua e cotiá, proactivo, que obriga os responsables e encargados de tratamento a adoptar as medidas técnicas e organizativas necesarias para garantir a protección de datos. Para iso deben analizarse os riscos que poden presentarse, antes de que se presenten, e estar xa preparados para a resposta se se produce unha fenda de seguridade. O destacado rol que deben desempeñar as



autoridades de control sitúase na mesma liña. Non se trata de meros cumprimentos formais das obrigas, senón de asumir esta cultura da responsabilidade activa, con lealdade e transparencia.

O entendemento dinámico deste sistema proactivo tradúcese en que as medidas axeitadas deben ser obxecto de revisión e actualización cando sexa necesario (art. 24 RXPD), o que teste-muña que as medidas tomadas en certo momento poden anquilosarse e ser inútiles se non se someten a aggiornamento.

Esta mutación de modelo fai que a palabra “tratamento” sexa a correcta para reflectir a aten-ción permanente que cómpre articular, pois fai referencia ao presente. Alude ao emprego que os usuarios fan dos datos no dito tempo presente. O reto vai estar en que as organizacións sexan quen de se imbuír da nova mentalidade o máis axiña posible porque manterse en esquemas do pasado vai lastrar a protección de datos de forma inaceptable.

5 PRINCIPIOSNo réxime de protección de datos existe un conxunto de principios que enmarcan todo

tratamento. Así os denomina o RXPD, aínda que desde un punto de vista técnico-xurídico non todos sexan realmente principios. Tales previsións, que son o núcleo central do réxime xurídico de protección de datos, deben ser tidas en conta en todo caso.

Deste xeito, no artigo 5 RXPD atopamos os denominados principios de lealdade e transpa-rencia no tratamento de datos; limitación da finalidade (ou sexa, só se recollen datos para fins determinados, explícitos e lexítimos); minimización de datos (só se tratan os datos axeitados e pertinentes en relación cos fins); exactitude dos datos (os datos deben ser exactos, e, se non, hai que actualizalos); limitación do prazo de conservación (non se deben gardar máis do tempo necesario para os fins de tratamento); integridade e confidencialidade (manter a seguridade dos datos); e responsabilidade proactiva (que exemplifica o cambio de modelo visto no apartado anterior).

A LOPDGDD aborda a cuestión no seu título II, titulado “Principios de protección de datos”, onde con grande imprecisión xurídica se abordan cousas diversas, como o deber de confiden-cialidade (que é obviamente un deber, non un principio), consentimento de menores ou datos especiais. Pódese destacar o artigo 4.2 LOPDGDD, que establece que en certos supostos non será imputable ao responsable de tratamento a inexactitude dos datos persoais sempre que adoptase todas as medidas razoables para que se supriman ou rectifiquen. En concreto, cando os obtivese directamente do interesado, ou dun mediador ou intermediario, ou doutro responsable ao exercerse o dereito de portabilidade, ou dun rexistro público.

A lei española tamén precisa que o deber de confidencialidade é complementario dos de-beres de segredo profesional e que sempre se manteñen “mesmo cando finalizase a relación do obrigado co responsable” (art. 5.3 LOPDGDD).

6 BASES DE LEXITIMACIÓNUn elemento relevante da actual regulación europea de protección de datos é a existencia

de seis supostos xerais en que será posible tratar datos persoais. Por iso, pódese falar de que tales supostos son as bases que xustifican o tratamento, ou sexa, que o lexitiman. O RXPD refírese a “licitude de tratamento”.

Estes casos son un elenco pechado, de maneira que, fóra dos supostos que expresamente permiten o tratamento dos datos, este non estará autorizado, ou sexa, será ilegal (coa excepción



do réxime específico das categorías especiais de datos, ao que nos referiremos infra, no apar-tado 11.2). En virtude do artigo 6.1 do RXPD, as condicións que fan lícito o tratamento son as seguintes:

a) Consentimento: “o interesado deu o seu consentimento para o tratamento dos seus datos persoais para un ou varios fins específicos”.

b) Execución dun contrato: “o tratamento é necesario para a execución dun contrato en que o interesado é parte ou para a aplicación a petición deste de medidas precontractuais”.

c) Obriga legal: “o tratamento é necesario para o cumprimento dunha obriga legal aplicable ao responsable do tratamento”12.

d) Urxencia vital: “o tratamento é necesario para protexer intereses vitais do interesado ou doutra persoa física”.

e) Interese público: “o tratamento é necesario para o cumprimento dunha misión realizada en interese público ou no exercicio de poderes públicos conferidos ao responsable do tratamento”.

f) Intereses lexítimos: “o tratamento é necesario para a satisfacción de intereses lexítimos perseguidos polo responsable do tratamento ou por un terceiro, sempre que sobre os ditos intereses non prevalezan os intereses ou os dereitos e liberdades fundamentais do interesado que requiran a protección de datos persoais, en particular cando o interesado sexa un neno”.

A regra xeral do punto f) (interese lexítimo) non se aplica ao tratamento realizado polas au-toridades públicas no exercicio das súas funcións. Para elas está destinada a base e), a de interese público. Ambos os dous conceptos, o interese lexítimo e o interese público, requiren concreción para precisar o seu verdadeiro significado, o que se irá obtendo a medida que se vaian aplican-do. A LOPDGDD exixe que o cumprimento dunha misión realizada en interese público ou no exercicio de poderes públicos do responsable ten que derivar “dunha competencia atribuída” por unha norma con rango de lei” (art. 8.2 LOPDGDD).

O consentimento é obxecto de previsións adicionais, o que revela que se intentaron superar situacións anteriores disfuncionais. Agora exíxese que o consentimento para autorizar o trata-mento de datos debe ser libre, específico, informado e inequívoco, e un acto afirmativo claro (considerando 32 e art. 4.11 RXPD, art. 6.1 LOPDGDD). Trátase de fuxir de situacións confusas do pasado, nas cales as persoas eran literalmente enganadas polas organizacións que solicitaban os seus datos. Acabouse a letra pequena ilexible ou as redaccións incomprensibles. Trátase de apostar pola lealdade dos que solicitan os datos respecto aos interesados. Como afirma o Grupo do Artigo 29, o consentimento só pode ser unha base xurídica axeitada “se se ofrece ao intere-sado control e unha capacidade real de elección con respecto a se desexa aceptar ou rexeitar as condicións ofrecidas ou rexeitalas sen sufrir prexuízo ningún”13. Se existe un importante desaxuste entre os intervenientes nunha recollida de datos, o consentimento pode estar viciado por non ser realmente libre.

Se para o cumprimento dun mesmo fin ou mesmos fins é necesario levar a cabo diversas ac-tividades, o consentimento debe darse para todas esas actividades de tratamento (considerando 32 RXPD). E, por suposto, cando o tratamento teña varios fins, debe darse o consentimento para todos eles (ibidem, e igualmente art. 6.2 LOPDGDD). Ou sexa, o consentimento é individualizado ao requirirse para todas as finalidades que se persigan co tratamento.

Así mesmo, “cando o tratamento se basee no consentimento do interesado, o responsable deberá ser capaz de demostrar que aquel consentiu o tratamento dos seus datos persoais” (art. 7.1 e considerando 42 RXPD). Isto obriga os responsables a protocolizar o arquivo dos



consentimentos, aparentemente sine die, para lograr cumprir no futuro con esa exixencia de proba de consentimento.

En todo caso, o carácter verdadeiramente informado do consentimento atopa unha desta-cada dificultade na complexa comprensión dalgúns procesos tecnolóxicos de tratamento. A isto refírese López Calvo ao aludir á adhesión a redes sociais, con cláusulas de privacidade extensas e confusas14. A axuda das autoridades de control nesta tesitura móstrase como necesaria, para botar luz nesta escuridade e aconsellar os interesados.

Co novo RXPD hai que entender que xa se exclúe o consentimento tácito15, que antes era aceptado. En efecto, este regulamento europeo trata de fuxir de situacións escuras e defende nos seus considerandos o consentimento como acto afirmativo “claro” (o mencionado considerando 32 RXPD). Acéptase calquera declaración ou conduta “que indique claramente neste contexto que o interesado acepta a proposta de tratamento dos seus datos persoais”. Polo tanto, “o silen-cio, os recadros xa marcados ou a inacción non deben constituír consentimento”.

O consentimento dos menores de idade presenta unhas previsións específicas. É de sobra coñecido como o uso da tecnoloxía dixital polos menores pode presentar riscos para a súa sociali-zación e formación. Certamente, a interacción entre menores e tecnoloxía dixital é problemática, o que se reflicte nos múltiples riscos que se xeran para a súa correcta socialización e formación16. Os menores, polas súas características, requiren unha protección adicional no emprego dos seus datos. Como sinala o considerando 38 do RXPD, os nenos “poden ser menos conscientes dos riscos, consecuencias, garantías e dereitos concernentes ao tratamento de datos persoais”. O perigo advírtese sobre todo na utilización de datos de menores “con fins de mercadotecnia ou elaboración de perfís de personalidade ou de usuario, e da obtención de datos persoais relativos a nenos cando se utilicen servizos ofrecidos directamente a un neno”.

Neste sentido, o artigo 8 do RXPD titúlase “condicións aplicables ao consentimento do neno en relación cos servizos da sociedade da información”. Cando estamos no suposto xeral do consentimento para o tratamento de datos (o do citado art. 6.1.a RXPD), “no caso de oferta directa a nenos de servizos da sociedade da información, o tratamento dos datos persoais dun neno considerarase lícito cando teña como mínimo 16 anos”. É dicir, se o menor ten 16 anos ou máis pode consentir el por si mesmo. Pode e debe consentir, pois un terceiro, como os pais, non pode substituír ese consentimento. En cambio, “se o neno é menor de 16 anos, tal tratamento unicamente se considerará lícito se o consentimento o deu ou autorizou o titular da patria potestade ou tutela sobre o neno, e só na medida en que se deu ou autorizou”. Non obstante, estas previsións están en parte subordinadas á marxe de apreciación nacional, xa que os Estados membros “poderán establecer por lei unha idade inferior a tales fins, sempre que esta non sexa inferior a 13 anos”. Amparándose nesta marxe de apreciación nacional que autoriza o regulamento, a LOPDGDD establece a barreira en 14 anos (art. 7.1 LOPDGDD), aínda que quedan a salvo os supostos en que unha lei exixa a asistencia dos titulares da patria potestade para a celebración dun negocio xurídico. Deste xeito, “os titulares da patria potestade poderán exercitar en nome e representación dos menores de catorce anos os dereitos” que veremos no apartado seguinte (art. 12.6 LOPDGDD).

A importancia do tema do consentimento dos menores reclama unha dilixencia adicional para os responsables de tratamento. Ademais, poderase aplicar o dereito de supresión de datos persoais se o interesado, sendo xa adulto, deu o seu consentimento sendo neno e non era ple-namente consciente dos riscos que implica o tratamento, en especial en Internet (considerando 65 RXPD).



7 DEREITOSO dereito fundamental á protección de datos contén dentro de si un grupo de dereitos ou

subdereitos que, como tales, lles atribúen outras tantas facultades aos interesados. Pode parecer curiosa esta situación (un dereito que contén dereitos), pero tamén se produce noutros ámbitos (como o dereito á tutela xudicial, que presenta varios dereitos no seu interior).

Estes dereitos concretan o control que os interesados deben ter sobre os seus datos, cun feixe de facultades que, desde o principio de autonomía da vontade, fan posible adoptar diversas decisións para non perder o dito control. Como dicimos, os dereitos exércense se así o decide o seu titular, e como indica a LOPDGDD “directamente ou por medio de representante legal ou voluntario” (art. 12.1 LOPDGDD). Para facilitar estas accións “o responsable de tratamento estará obrigado a informar o afectado sobre os medios á súa disposición para exercer os dereitos que lle corresponden” (art. 12.2 LOPDGDD).

Na configuración tradicional da protección de datos, estes dereitos eran catro, que respondían ao acrónimo ARCO. Tratábase dos dereitos de acceso, rectificación, cancelación e oposición. Co RXPD os dereitos amplíanse. A nova listaxe é a seguinte: dereitos de información, acceso, rec-tificación, supresión, limitación de tratamento, portabilidade, oposición, e non decisión única, ademais doutros dereitos como os de presentar unha reclamación ante a autoridade de control, ou a tutela xudicial contra unha decisión dunha autoridade de control, ou tamén a tutela xudicial fronte a un responsable ou encargado de tratamento.

A LOPDGDD alude aos “dereitos das persoas” no seu título III, onde se concretan distintas cuestións do seu exercicio. Tamén o artigo 32 LOPDGDD incide no tema de dereitos, ao es-pecificar que cando sexa pertinente a rectificación ou supresión de datos se procederá ao seu bloqueo. De relevancia práctica é a específica previsión da información por capas: a información básica é á que primeiro accederá a persoa interesada, onde se indicará “un enderezo electrónico e outro medio que permita acceder de forma sinxela e inmediata á restante información” (art. 11.1 LOPDGDD).

Todo este conxunto de dereitos fortalece a posición da cidadanía neste tema, que poderá acudir potestativamente a eles para artellar, como dixemos, distintas facultades. Todas estas fa-cultades están garantidas co sistema deseñado para iso e que agora se ve fortalecido pola dureza das sancións, ao que nos referimos máis abaixo.

8 ESTRUTURA INSTITUCIONALA correcta articulación da protección de datos exixe certa rede institucional específica. Ímonos

referir agora a esta, e non ás estruturas orgánicas que serven para a garantía dos dereitos en xeral (e que xa citamos na nota 4 deste artigo).

Desta forma, o RXPD aposta por determinada estrutura, con distintos suxeitos, aos que dota de relevantes funcións para a boa marcha da protección e xestión do tratamento de datos persoais. Trátase dunha situación en gran parte novidosa con relación ao réxime anterior, que obriga as distintas entidades e organizacións a reformular a súa estrutura para responder ás actuais exixencias.

8.1 Responsable e encargado de tratamentoEn primeiro lugar, temos o responsable de tratamento de datos, que é quen determina

“os fins e medios do tratamento” (art. 4.7 RXPD). Pode ser unha persoa física ou xurídica, ou un organismo ou servizo. Esta figura é a que asume as principais obrigas na materia, entre as



que destacamos a adopción das medidas técnicas e organizativas para garantir a legalidade do tratamento (art. 24.1 RXPD e art. 28.1 LOPDGDD) e un nivel de seguridade axeitado ao risco (art. 32.1 RXPD).

O encargado de tratamento será quen trate datos persoais “por conta do responsable” anterior (art. 4.8 REDP). Tamén pode ser unha persoa física ou xurídica, ou un organismo ou servizo. Para regular a relación entre ambos os dous, prevese un contrato cun contido detallado no artigo 28.3 RXPD.

O novo modelo de protección de datos de responsabilidade activa exixe que o responsable e o encargado valoren o risco que podería xerar un tratamento e así poder adoptar as medidas pertinentes ante esa situación concreta. Sobre iso volveremos no punto 9 deste traballo.

8.2 Delegado de protección de datosO delegado de protección de datos é o asesor e fiscalizador na materia de certas organiza-

cións e entidades que tratan datos, en concreto as que se citan no artigo 37.1 RXPD e no 34.1 LOPDGDD (como todas as autoridades públicas, salvo os tribunais). O nomeamento deste dele-gado correspóndelle ao responsable ou ao encargado de tratamento, o que deberá comunicarse á autoridade de control. A súa posición é de independencia, e non poderá recibir instrucións (art. 38.3 RXPD). Ademais, debe participar en todas as cuestións de protección de datos da organiza-ción (art. 38.1 RXPD) e igualmente inspeccionar os procedementos e emitir recomendacións (art. 36.1 LOPDGDD). O delegado é o “interlocutor do responsable ou encargado do tratamento” ante a autoridade de control (art. 36.1 LOPDGDD).

A LOPDGDD, no seu artigo 37, reforza a posición do delegado ao atribuírlle a competencia de recibir e resolver reclamacións de posibles afectados, o que o achega, curiosamente, á natureza dun ombudsman. Desta forma, o afectado pode dirixirse ao delegado de protección de datos da entidade contra a que reclame antes de acudir á autoridade de control. O delegado ten dous meses para comunicarlle ao afectado a súa decisión. Así mesmo, a autoridade de control pode remitirlle unha reclamación ao delegado para que responda voluntariamente no prazo dun mes.

Trátase dunha figura inspirada na institución do compliance do ámbito mercantil, aínda que adquiriu un crecente protagonismo, quizais excesivo, pois os focos deben caer sobre responsa-ble e encargado, os verdadeiros obrigados para que o sistema actual funcione. En España a súa posición, no caso de órganos públicos, debe cohonestarse coas previsións do Esquema Nacional de Seguridade no ámbito da Administración electrónica, aprobado polo Real decreto 3/2010, do 8 de xaneiro (onde se prevé un responsable de seguridade, ademais dun responsable da información e un responsable de servizos –art. 10–).

8.3 Autoridade de controlCada Estado debe establecer unha ou varias autoridades públicas independentes para su-

pervisar a aplicación do RXPD (art. 51.1 REDP). A súa finalidade é tanto protexer os dereitos e liberdades das persoas físicas no tratamento de datos como facilitar a libre circulación destes no territorio da Unión Europea. Están dotadas de funcións (art. 57 RXPD) e poderes (art. 58 RXPD) relevantes, entre os que se atopan os poderes correctivos, que inclúen sancións e ordes. A norma europea destaca esa posición de independencia no artigo 52, no cal se fala de “total independencia”, de membros “alleos a toda influencia externa” que “non solicitarán nin ad-mitirán ningunha instrución”, e de que cada Estado garantirá que cada autoridade de control dispoña “en todo momento dos recursos humanos, técnicos e financeiros, así como dos locais e as infraestruturas necesarios”.



En España a autoridade de control nacional é a Axencia Española de Protección de Datos, prevista na LOPDGDD nos artigos 44 e seguintes. Como autoridade administrativa independente, está suxeita á Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público. O deber de colaboración con esta axencia que pesa sobre as administracións públicas e os particulares está recollido no artigo 52 LOPDGDD, precepto que alude a datos, informes, antecedentes e xusti-ficantes necesarios para levar a cabo a actividade e investigación da axencia. Este deber parece imprescindible para levar a bo termo as competencias da axencia.

Ademais, no ámbito autonómico temos órganos deste tipo en Cataluña (Autoridade Catalá de Protección de Datos) e País Vasco (Axencia Vasca de Protección de Datos), e en parte en Andalucía, aínda pendente de desenvolver algunha das súas competencias (Consello de Transparencia e Protección de Datos). A LOPDGDD ampara a existencia destas entidades autonómicas (arts. 57 e ss.), que deberán cooperar coa axencia estatal e intercambiar mutuamente a información necesaria para o cumprimento das súas funcións.

8.4 Comité Europeo de Protección de DatosO último elo na rede institucional é o Comité Europeo de Protección de Datos (arts. 68 e

ss. RXPD), un organismo da Unión Europea que supervisa a aplicación do RXPD e asesora á Comisión europea no tema, ademais de, entre outras cousas, emitir directrices, recomendacións e boas prácticas. Así mesmo, elabora un informe anual que fai público e transmite ao Parlamento Europeo, ao Consello e á Comisión.

No Comité intégranse os directores das autoridades de control dos Estados membros e o Supervisor Europeo de Protección de Datos. Substitúe o coñecido como Grupo de Traballo do Artigo 29 (que funcionaba baseándose na Directiva 95/46/CE, derrogada polo RXPD).

9 XESTIÓN DE ÍNDOLE PREVENTIVAO modelo actual de protección de datos, como vimos no apartado 4, é proactivo. Iso obriga

o responsable a realizar unha serie de labores que poderían cualificarse de preventivos. Do que se trata é de anticiparse aos problemas que poidan xurdir e ás fendas de seguridade. Mellor evitalas que responder despois de que se produzan. O modelo anterior, de control do cumprimento, implicaba actuacións unha vez que o problema xa tivera lugar, para reparalo. Por iso, o paradigma actual, se funciona correctamente, é moito máis plausible.

Neste sentido, citamos tres actuacións que cremos que reflicten ben a idea que queremos transmitir. A primeira é a elaboración do rexistro de actividades de tratamento coas especifica-cións que se exixen (art. 30 RXPD e art. 31 LOPDGDD). Do que se trata sobre todo é de especificar “as actividades de tratamento levadas a cabo”, ou sexa, de que o rexistro sexa un fiel reflexo da realidade do tratamento de datos na organización respectiva. As entidades públicas citadas no artigo 77.1 LOPDGDD deben facer público un inventario das súas actividades de tratamento (art. 31.2 LOPDGDD), o que xa se incorporou como unha obriga de transparencia activa no artigo 6 bis da Lei 19/2013, do 9 de decembro, de transparencia, acceso á información pública e bo goberno (en virtude da disposición derradeira undécima da LOPDGDD). Esta publicación é unha boa noticia para avanzar no principio de transparencia. Ademais, téñase en conta que non levar rexistro de actividades de tratamento é unha infracción grave (art. 73.n LOPDGDD); e que, se o rexistro non incorpora toda a información exixida, estamos ante unha infracción leve (art. 74.l LOPDGDD).



A segunda actuación que exemplifica a xestión preventiva é a realización dunha análise de riscos para determinar as medidas concretas que se deberán articular para evitalos (considerando 83 RXPD: “avaliar os riscos inherentes ao tratamento e aplicar medidas para mitigalos, como o cifrado,”). Como dixemos supra, no subapartado 8.1, este labor permitiralle ao responsable e encargado do tratamento aplicar as medidas técnicas e organizativas axeitadas (os xa citados art. 32.1 RXPD e art. 28.1 LOPDGDD). Neste sentido, cómpre ter en conta os “maiores riscos” que poderían producirse nunha serie de supostos que fixa o artigo 28.2 LOPDGDD (como a aparición de situacións de discriminación, usurpación de identidade, fraude, perdas financeiras, dano para a reputación, vulneración do segredo profesional ou reversión non autorizada da pseudonimización; afectación a grupos en situación de especial vulnerabilidade; tratamentos masivos; ou transferencias de datos a terceiros Estados que non contan cun nivel adecuado de protección). Outra vez hai que ter presente, no ámbito do sector público, que o xa citado Esquema Nacional de Seguridade tamén considera, pola súa parte, unha análise e xestión dos riscos (art. 13 do Real decreto 3/2010).

E a terceira obriga de tipo preventivo que recollemos son as denominadas avaliacións de impacto nas operacións de tratamento de datos (art. 35 RXPD). Estas deberán realizarse cando un tratamento entrañe un alto risco para os dereitos e liberdades. En concreto, proceden cando se vai efectuar unha “avaliación sistemática e exhaustiva de aspectos persoais de persoas físicas que se basee nun tratamento automatizado”, un tratamento a grande escala de categorías especiais de datos, ou unha “observación sistemática a grande escala dunha zona de acceso público”. Para realizar esta avaliación, o responsable solicitará asesoramento do delegado de protección de datos. Se se efectúa o tratamento de datos persoais sen terse realizado a avaliación de impacto nos supostos en que esta é exixible, cometerase unha infracción grave (art. 73.t LOPDGDD).

Estas xestións preventivas, polo tanto, evidencian a concreción do novo paradigma no tra-tamento de datos e o cambio da lóxica organizacional.

10 INFRACCIÓNS E SANCIÓNSO dereito, en sentido obxectivo, ten como un dos seus elementos característicos a coactivi-

dade, isto é, a posibilidade de ser imposto pola forza. Se as normas xurídicas non se cumpren voluntariamente, o sistema público ten mecanismos de imposición. Esta idea é de suma rele-vancia no campo dos dereitos fundamentais, pois de pouco serve o seu recoñecemento teórico se despois non se establecen medios e fórmulas para garantir a súa aplicación. As garantías dos dereitos son unha exixencia da técnica xurídica e tamén da propia calidade da democracia. É máis, os instrumentos de garantía téñense que actualizar cando corresponda para que as novas situacións non afecten negativamente á aplicación dos dereitos.

O dereito á protección de datos ten, como mencionamos supra, as garantías dos dereitos fundamentais en xeral. Pero, ademais, o RXPD e a LOPDGDD aluden a unhas infraccións e san-cións concretas ante as vulneracións da protección de datos. Isto supón un endurecemento do sistema de sancións dado o elevadas que poden resultar agora as multas. Así, fálase no seu nivel máximo de multas administrativas de 20 millóns de euros ou do 4 % do volume de negocio total anual dunha empresa, “optándose pola de maior contía” (art. 83.5 RXPD).

A LOPDGDD aborda o procedemento a seguir ante unha vulneración de protección de da-tos (arts. 63 e ss.) e o réxime sancionador, tanto no que atinxe a suxeitos responsables como a infraccións e sancións (arts. 70 e ss.). Descríbense as condutas típicas e gradúanse as infraccións



entre moi graves, graves e leves, gradación que se fai para determinar os prazos de prescrición. De igual xeito, fíxase a interrupción da dita prescrición (art. 75 LOPDGDD).

Neste sentido, é de salientar que os responsables de órganos públicos non serán sancionados economicamente, senón que se castigarán a través de apercibimentos, actuacións disciplinarias ou amoestacións, aínda que todo iso con publicidade e con aviso ao Defensor do Pobo ou aos defensores autonómicos (art. 77 LOPDGDD). Polo tanto, nestes supostos substitúense as multas pola publicitación do infractor, o que en determinados casos pode ser unha técnica de prevención de infraccións moi eficaz. Malia iso, hai quen considera que este réxime especial é un privilexio do sector público, co que non estamos de acordo.

11 UNHA REGULACIÓN COMPLEXAUn dos trazos que se poderían considerar característicos da protección de datos é o da

súa heteroxeneidade e complexidade. É o último elemento do noso decálogo. As causas desta complexidade centrámolas en tres: a habitual existencia de excepcións ás previsións xerais, a previsión de ámbitos excluídos e de regulacións específicas, e o que podemos cualificar como sectores regulados de xeito máis flexible.

11.1 Materias excluídas e regulacións específicasEn primeiro lugar, hai que ter presente o ámbito de aplicación material da normativa. Neste

sentido, o RXPD, no seu artigo 2.2, indica que non se aplica a actividades non comprendidas no dereito da Unión, á política exterior e de seguridade común da Unión, e ás actividades exclusi-vamente persoais ou domésticas.

Non obstante, nunha mostra de mala sistemática, noutros lugares o RXPD tamén aborda cuestións referidas ao seu ámbito a aplicación. Así, o RXPD non se aplica aos datos persoais das persoas falecidas segundo interpretan os seus considerandos (considerandos 27, 158 e 160); nin ás persoas xurídicas (considerando 14, aínda que isto tamén se pode interpretar polo propio enunciado do RXPD); no tratamento de datos nas institucións, órganos e organismos da Unión Europea aplícase a normativa específica dese ámbito, que debe adaptarse ao novo réxime (art. 98 RXPD)17; tampouco se aplica o RXPD en tratamentos obxecto da citada Directiva (UE) 2016/680 (considerando 19 RXPD)18; con relación ás comunicacións electrónicas, aplícase prioritariamente a Directiva 2002/58/CE, e o RXPD de forma supletoria sen impor obrigas adicionais (art. 95 RXPD e considerando 173)19; e respecto ao comercio electrónico tamén se aplica prioritariamente a Directiva 2000/31/CE20 (considerando 21 RXPD).

Pola súa banda, a LOPDGDD non é de aplicación aos tres supostos anteriores do citado artigo 2.2 RXPD e, ademais, aos tratamentos de persoas falecidas21 (o que xa interpretaban os considerandos vistos do RXPD) e aos tratamentos sometidos á normativa de materias clasificadas (art. 2.2 LOPDGDD). A lei española, con relación ás actividades non comprendidas no dereito da Unión, alude a que eses tratamentos se rexerán pola súa lexislación específica, como é o caso do réxime electoral xeral ou o Rexistro Civil (art. 2.3 LOPDGDD). Sorprende que se poñan exemplos na redacción dun artigo dunha lei, pero aí están.

Realmente, nestes elencos citados nos parágrafos anteriores hai dous tipos de supostos. Un, o das materias ás cales non se aplica a protección de datos, que poderiamos cualificar como ámbitos excluídos. Trátase, por exemplo, das actividades persoais ou domésticas e dos tratamentos de persoas falecidas. E os outros supostos son os que se rexen polas súas disposicións específicas, como o caso das institucións europeas ou as actividades non comprendidas no dereito da UE.



Neste segundo tipo temos supostos en que se aplica a norma específica e non o RXPD (como en investigación policial) e outros en que o RXPD entra como norma de aplicación supletoria (como en comercio electrónico ou en comunicacións electrónicas).

Un suposto con características propias é o ámbito xudicial. Aínda que o regulamento europeo se aplica ás actividades dos tribunais, as autoridades de control non son competentes para supervisar as operacións de tratamento “efectuadas polos tribunais no exercicio da súa función xudicial” (considerando 20 e art. 55.3 RXPD). O control de tales tratamentos depende dos órganos aos que se lles atribúa esa competencia dentro do sistema xudicial (no caso español o Consello Xeral do Poder Xudicial, como así o establece o artigo 236 nonies da Lei orgánica 6/1985, do 1 de xullo, do poder xudicial).

11.2 ExcepciónsNeste subapartado estámonos a referir a situacións en que existe unha regulación xeral que se

acompaña dunha previsión que se aparta dela. Loxicamente, agora non podemos facer un repaso por todas estas excepcións ás disposicións xerais que están previstas na normativa de protección de datos. Aludimos tan só a tres exemplos que cremos que ilustran perfectamente a cuestión.

O primeiro exemplo xa o vimos antes: o consentimento de menores, que pode entenderse como unha excepción ás previsións xerais da categoría do consentimento. Remitimos ao apar-tado 6 deste traballo.

Nas transferencias de datos persoais a países terceiros ou organizacións internacionais, re-gúlanse excepcións para situacións específicas (art. 49 RXPD). Desta forma, en ausencia dunha decisión de adecuación ou de garantías axeitadas, poderase realizar unha transferencia de datos persoais se é de aplicación algunha das sete excepcións que enumera tal precepto (como con-sentimento explícito, execución dun contrato ou razóns de interese públicos).

De igual forma, o tratamento dos chamados datos especiais tamén pode considerarse unha excepción á regulación xeral dos datos (non especiais, polo tanto). Os datos especiais, que son a evolución do que antes en castelán se chamaban datos especialmente protexidos, refírense a catro tipos de datos (art. 9.1 RXPD): os de orixe étnica ou racial; as opinións políticas, as con-viccións relixiosas ou filosóficas, ou a afiliación sindical; o tratamento de datos xenéticos, datos biométricos dirixidos a identificar de xeito unívoco unha persoa física, e datos relativos á saúde; e datos sobre a vida sexual ou a orientación sexual dunha persoa física. Como indica a norma europea, os datos especiais son “particularmente sensibles en relación cos dereitos e liberdades fundamentais, xa que o contexto do seu tratamento podería entrañar importantes riscos” para estes dereitos e liberdades (considerando 51 RXPD).

Así as cousas, o artigo 9.1 do RXPD establece a prohibición xenérica de tratar os datos especiais, aínda que iso presenta dez excepcións (art. 9.2 REDP). Dunha forma sintética, estas excepcións son o consentimento explícito do interesado22; o cumprimento de obrigas do res-ponsable no ámbito laboral; a protección de intereses vitais do interesado; tratamento dunha entidade política ou relixiosa respecto aos seus membros; datos que “o interesado fixo mani-festamente públicos”; tratamento necesario para as actuacións xudiciais; razóns dun “interese público esencial”; fins de medicina preventiva ou laboral; saúde pública ou garantía da calidade da asistencia sanitaria; e fins de arquivo en interese público, fins de investigación científica ou histórica ou fins estatísticos.

O consentimento que se exixe neste caso dos datos especiais, como acabamos de dicir, é “ex-plícito”23, o que supón un paso máis con relación ao consentimento inequívoco que comentamos



nas regras xerais no apartado 6 deste traballo. Polo tanto, ante tratamento de datos non especiais hai que interpretar que cabe un consentimento implícito (pois o explícito só se cita para os datos especiais), que en todo caso será inequívoco, específico e claro, como reclama o propio concepto de consentimento que en todo caso manexa o RXPD (ou sexa, non tácito).

11.3 Ámbitos flexibilizadosNomeamos así esta subepígrafe para aludir a un conxunto de sectores que presentan pre-

visións máis flexibles. Poderían ser tamén excepcións á regulación xeral, que acabamos de ver, pero para gañar forza explicativa considerámolos á marxe.

O RXPD dedícalle o capítulo IX ao que titula como “Disposicións relativas a situacións espe-cíficas de tratamento”. Isto refírese a certos tratamentos concretos que por iso necesitan unha previsión ad hoc. Nese lugar contémplanse tres supostos en que as previsións son menos ríxidas: a conciliación da protección de datos coa liberdade de expresión e información (art. 85 RXPD); o tratamento para fins de arquivo en interese público, fins de investigación científica ou histórica ou fins estatísticos (art. 89 RXPD); e a protección de datos nas igrexas e asociacións relixiosas (art. 91 RXPD)24.

12 CONCLUSIÓNSTras o decálogo exposto, cremos que queda reflectida a importancia que posúe na ac-

tualidade a protección de datos, como garantía fronte ao avance irresistible da Sociedade da Información, e a propia complexidade dese sector do ordenamento, con regulacións detalladas, exclusións e previsións específicas en varios ámbitos, quizais excesivas e sobrecargadas.

A nova normativa concretou máis aspectos, cambiou o modelo e endureceu algunhas pre-visións (como nos requisitos do consentimento e nas posibles sancións). Búscase con todo iso superar problemas do pasado e protexer de forma efectiva a cidadanía fronte ás grandes corpo-racións e entidades. As ideas de lealdade e transparencia retratan ben a nova situación que se persegue, con obrigas concretas para responsables e encargados de tratamento nese sentido, e con accións proactivas que deberían evitar problemas futuros ou, se estes se producen, asegurar unha resposta axeitada.

De todos os xeitos, temos certas reservas sobre o éxito real da normativa que regula a pro-tección de datos. Unha infinidade de escándalos que afectan á privacidade das persoas ocupan as primeiras planas dos medios cada certo tempo nos últimos anos. Estes casos rebelan como se comercia cos datos, a súa importancia económica e política, os continuos enganos a que se ve sometida a cidadanía ou a falta de escrúpulos dalgúns dirixentes de grandes empresas. O exem-plo de Cambridge Analytics vale por todos. E despois están os casos que non saen nos medios, as actuacións secretas de ciberguerra e de intelixencia, que tamén en distintos momentos pivotan arredor de datos persoais.

A ciberseguridade irase progresivamente complicando, co que o escenario para o dereito fundamental da protección de datos se fará máis agresivo. As tecnoloxías disruptivas dificulta-rán o control dos nosos datos e posiblemente reclamarán unha actualización da normativa que repasamos neste traballo para regular de que xeito robots, máquinas, algoritmos ou a aínda imprevisible computación cuántica poderán, ou non, tratar os nosos datos, un ben precioso da dignidade que cualifica o ser humano. A fortaleza da nosa sociedade e da nosa democracia está en xogo, polo que a forma de aplicar e de evolucionar o réxime de protección de datos será determinante na concreción da nova dinámica social.



13 BIBLIOGRAFÍAFernández Rodríguez, J. J. 2004. Lo público y lo privado en Internet. Intimidad y libertad de expresión en la Red. México

D. F.: Universidad Nacional Autónoma de México. Dispoñible en https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/1167-lo-publico-y-lo-privado-en-internet-intimidad-y-libertad-de-expresion-en-la-red

Fernández Rodríguez, J. J. 2018. «Aproximación general a la reforma normativa: el reglamento europeo. Principios gene-rales», en C. Campos Acuña (dir.), Aplicación práctica y adaptación de la protección de datos en el ámbito local. Madrid: Wolters Kluwer.

Grupo de Traballo do Artigo 29. 2017. Directrices sobre el consentimiento en el sentido del Reglamento UE 2016/679. Dispoñible en

http://ec.europa.eu/newsroom/article29/item-detail.cfm?item_id=623051

Jiménez Asensio, R. 2018. «Epílogo», en C. Campos Acuña (dir.), Aplicación práctica y adaptación de la protección de datos en el ámbito local. Madrid: Wolters Kluwer.

Lázaro González, I. E.; Mora Prato, N., e Sarzano Volart, C. (coords.) 2012. Menores y nuevas tecnologías. Madrid: Tecnos.

López Aguilar, J. F. 2015. «Data Protection Package y Parlamento Europeo», en A. Rallo Lombarte e R. García Mahamut (eds.), Hacia un nuevo Derecho Europeo de protección de datos. Valencia: Tirant lo Blanch.

López Álvarez, L. F. 2016. Protección de datos personales: adaptaciones necesarias al nuevo reglamento europeo. Madrid: Lefebvre.

López Calvo, J. 2017. Comentarios al reglamento europeo de protección de datos. Madrid: Sepin.

Lucas Murillo, P. 1990. El derecho a la autodeterminación informativa. Madrid: Tecnos.

PricewaterhouseCoopers LLP. 2018. Will robots really steal our jobs? An international analysis of the potential long term impact of automation, dispoñible en

https://www.pwc.com/hu/hu/kiadvanyok/assets/pdf/impact_of_automation_on_jobs.pdf

NOTAS1 Fernández Rodríguez, 2018: 33.

2 Entre outros, pode verse o informe de PricewaterhouseCoopers LLP, 2018. Nós xa abordamos e albiscamos esta problemática hai anos (Fernández Rodríguez, 2004) partindo da afectación da liberdade de expresión e do dereito á intimidade.

3 No apartado 11 deste traballo aludimos a outras normas da Unión Europea que se engaden a este RXPD na regulación de nivel secundario europeo na materia.

4 De xeito breve podemos clasificar as garantías dos dereitos en normativas (reserva de lei, respecto ao contido esencial, eficacia inmediata, rixidez constitucional), xurisdicionais (amparo “ordinario”, amparo constitucional) e institucionais (Ministerio Fiscal, Defensor do Pobo, defensorías autonómicas).

5 Lucas Murillo, 1990.

6 A primeira lei orgánica española específica foi a 5/1992, do 29 de outubro, de regulación do tratamento automatizado de datos de carácter persoal, que foi substituída pola Lei orgánica 15/1999, do 13 de decembro, de protección de datos de carácter persoal. A LOPDGDD derroga esta lei de 1999 (aínda que permanecen de momento en vigor os artigos 22, 23 e 24 da Lei orgánica 15/1999, en virtude da disposición adicional décima e disposición transitoria cuarta da LOPDGDD).

7 O precedente directo deste RXPD foi a Comunicación da Comisión, do 4 de novembro de 2010, titulada “Un enfoque global da protección dos datos persoais na Unión Europea”.

8 A directiva obriga os Estados destinatarios en canto ao resultado. É dicir, sobre estes Estados pesa tal obriga de resultado, pero eles elixen a forma e os medios para alcanzar o dito resultado. Por iso se di que o lexislador nacional debe adoptar un acto de transposición no dereito interno que adapte a lexislación nacional aos obxectivos da directiva. Neste proceso, os Estados teñen certa discrecionalidade, que lles serve para ter en conta as particularidades nacionais.

9 Jiménez Asensio, 2018: 628.

10 López Aguilar, 2015.

11 Fernández Rodríguez, 2018: 54.

12 O artigo 8.1 LOPDGDD prevé que esta obriga legal debe estar prevista nunha norma de dereito da Unión Europea ou nunha “norma con rango de lei”.

13 Grupo de Traballo do Artigo 29, 2017: 3.

14 López Calvo, 2017: 131 e ss.

15 Non obstante, defendeuse que este consentimento si cabe, pois considérase compatible cunha conduta clara e afirmativa (v. gr., López Calvo, 2017: 124 –aínda que na p. 129 parece soster outra cousa–). Nós non opinamos así, como tampouco os lexisladores nacionais que están a desenvolver o RXPD: desta forma, en España, no punto V do preámbulo da LOPDGDD dise literalmente que este consentimento da norma europea exclúe “o que se coñecía como consentimento tácito”.



16 Unha visión destes problemas, pero tamén das oportunidades, pode verse en Lázaro González et al., 2012.

17 A principal referencia é o Regulamento (UE) 2018/1725 do Parlamento Europeo e do Consello, do 23 de outubro de 2018, relativo á protección das persoas físicas no que respecta ao tratamento de datos persoais polas institucións, órganos e organismos da Unión, e á libre circulación deses datos, e polo que se derrogan o Regulamento (CE) n.º 45/2001 e a Decisión n.º 1247/2002/CE. Este regulamento xa está adaptado ao novo marco.

18 Recordemos que esta Directiva (UE) 2016/680 se refire á protección das persoas físicas no que respecta ao tratamento de datos persoais por parte das autoridades competentes para fins de prevención, investigación, detección ou axuizamento de infraccións penais ou de execución de sancións penais, e á libre circulación dos ditos datos. A través dela derrógase a Decisión marco 2008/977/XAI do Consello. A transposición desta directiva en España está pendente. Tal directiva non só establece normas para protexer as persoas físicas no seu obxecto material, senón que tamén garante a libre circulación de datos persoais na Unión no ámbito da cooperación xudicial en materia penal e no da cooperación policial.

19 Unha previsión similar atópase na disposición adicional undécima da LOPDGDD.

20 Directiva 2000/31/CE, do Parlamento Europeo e do Consello, do 8 de xuño de 2000, relativa a determinados aspectos xurídicos dos servizos da sociedade da información, en particular o comercio electrónico no mercado interior.

21 O artigo 3 LOPDGDD contén previsións específicas sobre os datos de persoas falecidas, relativas ao acceso dos herdeiros ou representantes.

22 O artigo 9.1 LOPDGDD preceptúa con relación a este caso que “o só consentimento do afectado non bastará para levantar a prohibición do tratamento de datos cuxa finalidade principal sexa identificar a súa ideoloxía, afiliación sindical, relixión, orientación sexual, crenzas ou orixe racial ou étnica”.

23 Como afirma o Grupo do Traballo do Artigo 29, “o consentimento explícito requírese en determinadas situacións en que existe un grave risco en relación coa protección dos datos e nas cales se considera axeitado que exista un elevado nivel de control” sobre os datos persoais” (Grupo de Traballo do Artigo 29, 2017: 20).

24 En cambio, outras previsións nese lugar do RXPD son máis exixentes con relación á normativa xenérica (polo tanto, non son ámbitos de tratamento flexibilizados): acceso a documentos oficiais, tratamento do número nacional de identificación, tratamento no ámbito laboral, e obrigas de segredo para reforzar os poderes das autoridades de control. Pola súa banda, a LOPDGDD tamén alude a algo similar no seu título IV “Disposicións aplicables a tratamentos concretos”, aínda que os casos que cita son como os desta nota, máis exixentes.

Resumo: Neste traballo abórdase a Administración electrónica desde a perspectiva da Economía. Comé-zase con algúns apuntamentos xerais, recollendo especialmente a análise a tres niveis de Bannister (2007) e a achega de Soete e Weehuizen (2004), que contemplan a dita Administración como unha prometedora terceira vía para afrontar os “fallos do Estado”. A seguir, faise referencia ás técnicas dispoñibles para avaliar a eficiencia da e-Administración. Finalmente, realízase unha análise de eficiencia bifásica baseada na téc-nica DEA, encamiñada a contrastar a influencia da e-Administración na eficiencia dos concellos galegos. Os resultados evidencian as dificultades para captar estatisticamente esa influencia, así como a posible presenza do chamado “paradoxo da produtividade das TI”.Palabras clave: Administración electrónica, paradoxo da produtividade das TI, análise envolvente de datos (DEA), análise de eficiencia bifásica, datos de enquisa.

Resumen: En este trabajo se aborda la Administración electrónica desde la perspectiva de la Economía. Se comienza con algunos apuntes generales, recogiendo especialmente el análisis a tres niveles de Ban-nister (2007) y la aportación de Soete y Weehuizen (2004), que contemplan dicha Administración como una prometedora tercera vía para afrontar los “fallos del Estado”. A continuación, se hace referencia a las técnicas disponibles para evaluar la eficiencia de la e-Administración. Finalmente, se realiza un análisis de

A Economía da Administración Electrónica: apuntamentos xerais e unha aplicación empírica aos concellos galegos

La Economía de la Administración Electrónica: apuntes generales y una aplicación empírica a los ayuntamientos gallegos

The Economics of e-Government: General Notes and an Empirical Application to Galician Municipalities

JOSÉ CAAMAÑO ALEGRE

Profesor contratado doctor de Economía AplicadaUniversidade de Santiago de CompostelaRede LocalisGEN - Governance and Economics research [email protected]

Recibido: 15/11/2018 | 22/01/2019

_79


Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor José Caamaño Alegre

Titulo



José Caamaño Alegre

eficiencia bifásico basado en la técnica DEA, encaminado a contrastar la influencia de la e-Administración en la eficiencia de los ayuntamientos gallegos. Los resultados evidencian las dificultades para captar esta-dísticamente dicha influencia, así como la posible presencia de la llamada “paradoja de la productividad de las TI”.Palabras clave: Administración electrónica, paradoja de la productividad de las TI, análisis envolvente de datos (DEA), análisis de eficiencia bifásico, datos de encuesta.

Abstract: This paper deals with electronic government from the perspective of Economics. It begins with some general notes on the topic, focusing particularly on Bannister’s (2007) three-level analysis and Soete and Weehuizen’s (2004) contributions, which view e-government as a promising third way to confront “government failures”. Next, I examine the techniques available to evaluate e-government efficiency. Finally, the paper offers a DEA based two-step efficiency analysis aimed at testing the influence of e-government on the efficiency of Galician municipalities. The analysis results show both the difficulty of statistically assessing this influence and a possible presence of the so-called “IT productivity paradox”.Key words: E-government, IT productivity paradox, data envelopment analysis (DEA), two-step efficien-cy analysis, survey data.

Sumario: 1 Introdución. 2 A Administración electrónica desde a perspectiva da Ciencia Económica. 2.1 Análise a niveis macro, micro e minúsculo. 2.2 Aproximacións desde a Economía Pública. 3 Fallos do Estado e Administración electrónica. 3.1 As TIC e a articulación da demanda. 3.2 As TIC e os custos de transacción. 3.3 As TIC e o acceso. 4 Avaliación da eficiencia da Administración electrónica. 4.1 ACB de investimentos en Administración electrónica. 4.2 Técnicas fronteira e Administración electrónica. 5 Administración electrónica e eficiencia nos concellos galegos. 5.1 Implantación da Administración elec-trónica na mostra de concellos da enquisa Rede Localis. 5.2 Análise de eficiencia bifásica na submostra de concellos identificados a posteriori. 6 Conclusións. 7 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNO desenvolvemento da Administración electrónica constitúe, sen dúbida, un dos grandes

retos a que hoxe se enfrontan as nosas entidades públicas en xeral e as locais en particular. Trátase, ademais, dun reto con profundas implicacións económicas, dado que a devandita Administración ofrece potenciais ganancias de eficiencia cuxa materialización require, non obstante, de custosos esforzos nunha diversidade de eidos (investimento en novas tecnoloxías, formación de persoal, redeseñar de procesos, apertura á cidadanía...). Resulta, por iso, indispensable contemplar a Administración electrónica baixo unha lóxica custo-beneficio, e ir máis alá dos detalles operativos da súa implantación para avaliar o seu impacto na eficiencia das entidades públicas.

Nas páxinas que seguen, preténdese internarse por esta liña de exploración. Comézase con algúns apuntamentos xerais sobre a Economía da Administración Electrónica, facendo especial fincapé nas contribucións de Bannister (2007) e Soete e Weehuizen (2004), porque represen-tan marcos comprensivos e, asemade, suxestivos. Recóllense tamén outros traballos de perfil máis específico, en razón da súa afinidade coa aplicación empírica que logo se fai. Esta última encamíñase a contrastar a influencia da Administración electrónica na eficiencia dos concellos galegos, seguindo un procedemento bifásico de análise envolvente de datos (1.ª fase) e regresión lineal múltiple (2.ª fase). Os resultados evidencian as dificultades para captar estatisticamente a dita influencia, así como a posible presenza do chamado “paradoxo da produtividade das TI”.

O artigo estrutúrase en cinco apartados, ademais desta introdución. O apartado 2 aproxímase á Administración electrónica desde a perspectiva da Ciencia Económica, distinguindo tres niveis de análise e concluíndo cunha concisa referencia ao tratamento do tópico desde a Economía Pública. O apartado 3 considera a Administración electrónica á luz da teoría dos fallos do Estado, pondo de relevo as súas virtualidades paliativas de tales fallos. O apartado 4 bosquexa, con apenas



unhas pinceladas, un cadro elemental da avaliación da eficiencia da Administración electrónica. O apartado 5 contén a aplicación empírica aos concellos galegos. O apartado 6 conclúe.

2 A ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA DESDE A PERSPECTIVA DA CIENCIA ECONÓMICA

Bannister (2007) preséntanos a Administración electrónica, no plano académico, como un tópico na intersección de tres disciplinas: a Economía, a Administración Pública e as Tecnoloxías da Información e as Comunicacións (TIC). A continuación, distingue, desde a perspectiva eco-nómica, tres niveis de análise.

2.1 Análise a niveis macro, micro e minúsculoDesde a Macroeconomía, a cuestión central é a do impacto da Administración electrónica

na competitividade nacional e no desempeño económico nacional. Dun lado, a Administración electrónica pode contribuír á “facilidade para facer negocios” no país, aínda que o seu impacto pode ser marxinal se persisten altos niveis de “regulamentismo” e burocratización. Doutro lado, a dita Administración pode contribuír á eficiencia nacional polo impacto acumulativo dos pequenos aforros, sobre todo de tempo, que xera. Tales impactos poden revelarse notables se miramos máis alá das webs e servizos en liña para abranguer os sistemas informáticos subxacentes, con-templando a aplicación das TIC a todos os aspectos da gobernanza e a Administración. Non se debe esquecer, polo demais, o posible “efecto halo” da Administración electrónica, na medida en que esta incide na imaxe-país.

Desde a Microeconomía, a atención céntrase nos beneficios económicos potenciais da Administración electrónica para as axencias públicas e as entidades privadas que tratan con elas. Un primeiro bloque é o dos beneficios xenéricos derivados da automatización e a conversión da prestación cara a cara en autoservizo. A realización a curto prazo deses beneficios pode topar con certas peculiaridades das AAPP, como a relación funcionarial e forte sindicalización do seu per-soal, a súa condición de monopolio de oferta, o seu carácter “multiético” ou a multiplicidade de interesados na súa actuación. Non obstante, o eventualmente pobre retorno a curto prazo pode derivar nunha folgura que se empregue a longo prazo para crear novos servizos, do valor dos cales dependerá que as esperadas ganancias á fin se realicen. Un segundo bloque de potenciais beneficios da Administración electrónica son os beneficios específicos de axencias, que nos remi-ten ás singulares relacións de cada axencia cos seus clientes prioritarios. A identificación destes beneficios tende a requirir unha plena comprensión dos efectos de primeira, segunda e terceira orde do que a miúdo son sistemas altamente complexos. Resulta, pois, bastante difícil xeneralizar.

Desde a “Minúsculoeconomía”1, o foco recae nos efectos da Administración electrónica na economía da familia e o individuo ou, dito doutro xeito, nos seus beneficios para o cidadán na súa vida privada, non en canto membro dunha entidade corporativa. Dado que a dita Administración pode desprazar sixilosamente carga de traballo ao cidadán, a este só lle resultará economica-mente atractivo aceptala se: i) reduce o custo para o usuario, ii) simplifica o proceso para el, iii) aumenta o nivel de servizo para el, iv) lle aforra tempo, ou v) elimina a propia necesidade do proceso. Realmente non parece moi difícil lograr algo diso, dada a complexidade de moitos pro-cesos das AAPP, as peticións innecesarias de información ao cidadán, os desprazamentos... Non obstante, os que máis interactúan coas AAPP tenden a ser os máis ricos e os máis pobres, e dáse o paradoxo de que este último colectivo rexistra un menor acceso á Administración electrónica.



2.2 Aproximacións desde a Economía PúblicaNo campo específico da Economía Pública cabe destacar, entre outras, tres aproximacións. A

primeira é a vinculada á teoría dos fallos do Estado, desde a que se formula a cuestión de como pode a Administración electrónica contribuír a corrixir ou superar tales fallos; noutras palabras, que opcións de reinvención do modelo de funcionamento da Administración pública nos ofrece o e-government?2 A segunda é a baseada na teoría dos bens públicos, desde a que se pretende alcanzar unha provisión eficiente dese tipo especial de ben público que sería a Administración electrónica3. A terceira é a representada polas técnicas de avaliación da eficiencia pública, desde a que se abordan asuntos como a aplicación da análise custo-beneficio (ACB) a proxectos de investimento en Administración electrónica, a avaliación da eficiencia da dita Administración con técnicas fronteira, ou a medición do seu impacto na eficiencia das entidades públicas.

3 FALLOS DO ESTADO E ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICANo traballo titulado “Economía da Administración electrónica: unha ollada a vista de paxaro”,

Soete e Weehuizen (2004) contemplan esa Administración como unha prometedora terceira vía para afrontar os “fallos do Estado” derivados da falta nel dos incentivos á eficiencia e innovación que xeran os prezos de mercado e a competencia. E é que unha primeira vía para afrontar tales fallos, consistente en introducir incentivos/presións externos mediante a privatización e submisión das entidades a un funcionamento tipo-mercado, leva consigo a consabida proliferación de in-equidades e fallos de mercado, así como a necesidade dun sofisticado marco regulatorio. Unha segunda vía, que pasa por xerar forzas internas de disciplina mediante un estrito seguimento e control baseado en indicadores de desempeño, tende a comportar altos custos de transacción e mingua da motivación intrínseca do persoal. A Administración electrónica, en cambio, permitiría combinar algunhas das vantaxes de ambas as dúas vías grazas ao aproveitamento das posibili-dades das TIC tanto na demanda como na oferta.

3.1 As TIC e a articulación da demandaEn primeiro lugar, as tecnoloxías da información e as comunicacións pódenlles imprimir aos

servizos públicos unha maior orientación cara á demanda, cara aos usuarios, sen que para iso se teña que privatizar tales servizos. As TIC poden ampliar o vector de elección na prestación de servizos sen minar o acceso universal nin a provisión dos servizos. Con elas faise posible conciliar a garantía da sustentabilidade a longo prazo e o investimento naqueles servizos particulares que se consideren politicamente desexables, coa conciencia de custo que resulta da maior transpa-rencia asociada á Administración electrónica. Recoñécese, ademais, que o coñecemento sobre o contido dos servizos públicos non reside só no lado da oferta profesional. Emerxen aquí como cruciais a destreza, a aprendizaxe e o coñecemento do usuario do servizo público, que non deixan de ser, por outra banda, unhas fontes de desigualdade que a provisión universal non elimina.

3.2 As TIC e os custos de transacciónEn segundo lugar, as tecnoloxías da información e as comunicacións poden propiciar no

sector público unha tendencia á desintermediación e reintermediación similar á rexistrada no sector privado. Se a intermediación acaba por custar máis do que vale –algo máis que plausible, xa que Internet pode facer simétrica a información asimétrica e obsoleta a intermediación–, remove-rase da cadea de oferta. Os produtores públicos trabarán así relación directa cos usuarios, pero tamén poderá reentrar a intermediación onde valla máis do que custe. As TIC posibilitan, por



outro lado, a separación de servizos e contratación externa daquelas actividades particulares que poidan ofrecerse máis eficientemente con maior elección, quedando unhas AAPP máis centradas no seu núcleo, especializadas e cualificadas.

Certamente, a realización de tales ganancias de eficiencia presenta notables retos de xestión e aprendizaxe organizacionais4. Non obstante, estiman Soete e Weehuizen (2004) que esta ruta cara á eficiencia a través das TIC é máis ampla e prometedora que a da nova xestión pública (NXP), porque non eleva os custos de transacción e axusta mellor a motivación extrínseca e in-trínseca dos empregados públicos. A propósito disto último, advírtase que alí onde é difícil lograr contratos completos a oferta pública pode, polos incentivos intrínsecos, proporcionar unha maior calidade. De aí a inquietude pola erosión que a NXP pode ocasionar neses incentivos intrínsecos.

3.3 As TIC e o accesoPor último, cabería agardar que as tecnoloxías da información e as comunicacións redunden

nunha maior transparencia da información sobre o acceso e a calidade dos servizos públicos. Na práctica, non obstante, apréciase unha gran fragmentación ou heteroxeneidade ao respecto. A explicación habería que buscala nas interrelacións que se establecen entre as TIC e outras tres realidades, a saber: i) as estruturas institucionais; ii) a específica estrutura local de gobernanza coa, ás veces, activa implicación dos usuarios; e iii) os sistemas de incentivos e os intereses5. Non en van Soete e Weehuizen (2004) ven na transparencia cara aos demandantes que ofrecen as TIC unha fonte esencial para a adaptación institucional e a aprendizaxe “creativas”.

4 AVALIACIÓN DA EFICIENCIA DA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICAÁ Administración electrónica aplicáronselle diversos métodos e técnicas de avaliación eco-

nómica, das que acaso as máis destacadas sexan a análise custo-beneficio e as coñecidas como técnicas fronteira de medida da eficiencia.

4.1 ACB de investimentos en Administración electrónicaA ACB permite traducir a termos monetarios os custos e beneficios do proxecto de investi-

mento obxecto de análise, para logo obter un indicador sintético de valoración dese proxecto (p. ex., valor actual neto ou taxa interna de rendibilidade). No entanto, unha simple ollada a Buccoliero e Calciolari (2007) permite detectar algunhas das dificultades que xera a aplicación deste tipo de análise á Administración electrónica, xa recoñecidas con anterioridade polos que estudaron, no sector empresarial, o chamado “paradoxo da produtividade das TI”. En concreto:

- necesítase un longo período para que os beneficios dos investimentos en TI se volvan dis-cernibles (desfase temporal);

- a gama completa de beneficios dos investimentos en TI é difícil de identificar ou medir, pois require dunha medición de melloras intanxibles (p. ex., en calidade, variedade, etc.); e

- dada a variabilidade entre organizacións en canto á súa capacidade para utilizar produ-tivamente as TI, o rendemento reflicte tanto procesos e estratexias como investimentos en TI.

Malia todo iso, tipoloxías de custos e beneficios como a do cadro 1 propuxéronse para aplicar a ACB aos proxectos de investimento en Administración electrónica.



Cadro 1. Custos e beneficios da Administración electrónica

CUSTOS DA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

CUSTOS PARA A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

· Custos de investimento:

· desenvolvemento e planificación de sistemas (infraestruturas ou redes de TIC e outros instrumentos para implantar servizos);

· adquisición e implantación de sistemas, ou compra das TIC e instrumentos técnicos necesarios para funcionamento de servizos;

· custos de transición de provisión de servizos offline a online;

· Custos correntes, nos cales se incorre anualmente pola xestión, actualización e seguimento da prestación do servizo.

CUSTOS PARA OS USUARIOS

· Custos de información: tempo gastado en obter información sobre o uso dos servizos;

· Custos de uso: gastos que entraña o uso do servizo.

BENEFICIOS DA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

BENEFICIOS PARA O SECTOR PÚBLICO

· Beneficios directos: todos os monetizables xurdidos do aforro de tempo, maiores ingresos (ou menor perda de diñeiro) e ganancias de eficiencia debidas á redución do número de transaccións e a maior calidade dos datos.

· Beneficios indirectos: non monetizables, relativos á mellor prestación de servizos e reforzo do proceso decisorio.

BENEFICIOS PARA OS USUARIOS

· Beneficios directos: aforros de diñeiro, gastos que se evitan e tempos que se aforran debido á redución do número de transaccións.

· Beneficios indirectos: relativos á mellora da eficiencia e calidade do servizo utilizado.

Fonte: Gallo et al., 2014: 19-20

4.2 Técnicas fronteira e Administración electrónica

As técnicas fronteira de medida da eficiencia, tanto paramétricas (p. ex., fronteira estocás-tica) como non paramétricas (p. ex., análise envolvente de datos), permiten aproximarse á Administración electrónica por dúas vías. A primeira consiste en aplicalas para medir directamente a eficiencia da dita Administración nun conxunto de entidades, organismos ou dependencias pú-blicos. A modo de exemplo, Wu e Guo (2015) recorren á análise envolvente de datos (DEA) para avaliar o rendemento da Administración electrónica dos sitios web de 31 gobernos provinciais na China. A segunda vía pasa por seguir un procedemento bifásico, consistente en aplicar tales téc-nicas para medir a eficiencia das entidades públicas (1.ª fase) e logo contrastar empiricamente a contribución da Administración electrónica a esa eficiencia (2.ª fase). Así, Ibrahim e Karim (2004) aplican a combinación DEA + Tobit6 a un corte transversal de 46 EELL de Malaisia, achando que os seus niveis de computadorización teñen un efecto positivo na eficiencia, significativo ao 10 %. Sampaio de Sousa et al. (2005), en cambio, aplican a fórmula DEA + MCO e regresión cuantílica7 a outro corte transversal, esta vez integrado por 4.796 municipios do Brasil, concluíndo que os



seus niveis de uso de ordenadores teñen un efecto positivo e moi significativo na eficiencia. Sung (2007), pola súa banda, segue o esquema DEA + Tobit na súa análise de 222 EELL de Corea para os anos 1999-2001, atopando que, agás nun modelo, os seus graos de informatización teñen un efecto positivo na eficiencia, significativo ao 1 %. Seol et al. (2008), finalmente, recorren ao DEA + Tobit e árbore de decisión, contrastando o efecto positivo e significativo das TI na eficiencia das EELL de Corea.

5 ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA E EFICIENCIA NOS CONCE-LLOS GALEGOS

Cun carácter puramente exploratorio, procédese neste apartado a unha aplicación empí-rica que indaga o impacto da Administración electrónica na eficiencia dos concellos galegos, seguindo un procedemento en dúas fases: i) análise envolvente de datos para medir esa eficien-cia, e ii) regresión lineal múltiple por mínimos cadrados ordinarios, para illar a contribución da Administración electrónica a esa eficiencia. É certo que, en puridade, a validez deste procede-mento requiriría cumprir a chamada “condición de separabilidade”, que implica que as variables explicativas empregadas na segunda fase non inflúan nos niveis de insumo ou produción da primeira fase, senón unicamente na eficiencia. Así o indican Narbón-Perpiñá e De Witte8, que cifran a súa esperanza en procedementos alternativos como os baseados no bootstrap9, que foron xurdindo para incorporar as ditas variables explicativas sen topar cos problemas derivados da condición de separabilidade10. Non obstante, os procedementos bifásicos DEA + MCO e DEA + Tobit seguen sendo amplisimamente utilizados, e Banker e os seus colegas seguen a consideralos superiores tanto ás aproximacións paramétricas como ás baseadas no bootstrap11. En liña coa posición destes últimos especialistas, esta investigación adopta o método DEA + MCO.

5.1 Implantación da Administración electrónica na mostra de concellos da enquisa Rede Localis

O grao de implantación da Administración electrónica en cada concello mídese pola suma das súas puntuacións nos ítems 2, 3, 4 e 5 da enquisa Rede Localis sobre transparencia nos concellos galegos12. Nos devanditos ítems pedíaselle a cada gobernante ou alto funcionario enquisado que manifestase o seu grao de acordo ou desacordo coas seguintes afirmacións relativas ao seu concello:

- Ítem 2: Conta coas tecnoloxías da información e a comunicación (TIC) (internet de banda ancha, wifi, conexión á Rede SARA, persoal informático, portal web, pasarela de pagamentos, e-rexistro e e-sede).

- Ítem 3: Interopera cos cidadáns e as empresas mediante a tecnoloxía front-office do propio concello (plataformas de autenticación e sinatura, notifs., presents. e pagamentos telemáticos, licitación electrónica...).

- Ítem 4: Mediante a súa tecnoloxía back-office, xestiona electronicamente os expedientes e interopera con outras administracións públicas (AAPP) a través dos seus sistemas de información (excluído o e-mail).

- Ítem 5: Presta servizos ao cidadán a través da web ou por e-mail, e os seus procedementos administrativos discorren por vía electrónica (sen requirirlle ao interesado accións complemen-tarias por outros medios).

Aquí comézase examinando as puntuacións dos ditos ítems na totalidade dos concellos da enquisa, aínda que logo, na análise de eficiencia bifásica, se inclúan só os trinta e oito identificados



a posteriori con certa seguridade a partir dos datos de poboación e provincia facilitados polos

enquisados, aos que o cuestionario non requiría que identificasen o seu concello. No gráfico 1

preséntanse, pois, as puntuacións medias dos catro ítems nos resultados totais da enquisa Rede

Localis. Todas elas equivalen a suspensos, por seren inferiores ao punto medio da escala de res-

posta (3). O menor grao de implantación corresponde ás tecnoloxías front-office, achegándose

a puntuación media do correspondente ítem (1,75) ao solo da escala de resposta (1). No polo

oposto, a disposición de tecnoloxías da información e a comunicación polos concellos (ítem 2)

achégase ao aprobado.

Gráfico 1. Puntuaciós medias dos ítems sobre Administra-

ción electrónica en xeral da enquisa Rede Localis

Cadro 1. Custos e beneficios da Administración electrónica


CUSTOS PARA A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ü Custos de investimento:

• desenvolvemento e planificación de sistemas (infraestruturas ou redes de TIC e outros

instrumentos para implantar servizos);

• adquisición e implantación de sistemas, ou compra das TIC e instrumentos técnicos necesarios

para funcionamento de servizos;

• custos de transición de provisión de servizos offline a online;

ü Custos correntes, nos cales se incorre anualmente pola xestión, actualización e seguimento da

prestación do servizo.

CUSTOS PARA OS USUARIOS

ü Custos de información: tempo gastado en obter información sobre o uso dos servizos;

ü Custos de uso: gastos que entraña o uso do servizo.

BENEFICIOS DA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

BENEFICIOS PARA O SECTOR PÚBLICO

ü Beneficios directos: todos os monetizables xurdidos do aforro de tempo, maiores ingresos (ou

menor perda de diñeiro) e ganancias de eficiencia debidas á redución do número de transaccións

e a maior calidade dos datos.

ü Beneficios indirectos: non monetizables, relativos á mellor prestación de servizos e reforzo do

proceso decisorio.

BENEFICIOS PARA OS USUARIOS

ü Beneficios directos: aforros de diñeiro, gastos que se evitan e tempos que se aforran debido á

redución do número de transaccións.

ü Beneficios indirectos: relativos á mellora da eficiencia e calidade do servizo utilizado.

Fonte: Gallo et al., 2014: 19-20.

2,64

1,752,19 1,96

0

1

2

3

TIC Front-office Back-office Servicios al ciudadano

Gráfico 1. Puntuaciós medias dos ítems sobre Administración electrónica en xeral da enquisa Rede Localis

Servizos ao cidadán

Fonte: Elaboración propia cos resultados da enquisa Rede Localis.

A táboa 1 mostra que a contraposición entre as tendencias centrais de ambos os dous ítems

é aínda máis acusada se se miden polas súas medianas en vez de polas súas medias. Mostra

tamén que a menor dispersión se dá no grao de prestación en liña de servizos ao cidadán e

de informatización integral dos procedementos administrativos. E mostra, en fin, que ningún

concello acada a puntuación máxima nese aspecto (ítem 5).

Táboa 1. Medidas de tendencia central e dispersión dos ítems sobre Ad-

ministración electrónica en xeral da enquisa Rede Localis

Variable Media Mediana Desv. típica Mínimo Máximo

TIC 2,64 3,00 1,09 1 5

Front-office 1,75 1,00 1,09 1 5

Back-office 2,19 2,00 1,09 1 5


1,96 2,00 1,01 1 4

Media ítems 2-5 2,14 2,00 1,07 1 4,75


A táboa 2 presenta as frecuencias relativas das respostas, evidenciando a alta frecuencia de

puntuacións mínimas en tecnoloxías front-office e servizos en liña.

Táboa 2. Frecuencia relativa das respostas nos ítems sobre Admi-



nistración electrónica en xeral da enquisa Rede Localis

VariablePuntuacións na escala de resposta

1 2 3 4 5

TIC 15,09 % 32,08 % 32,08 % 15,09 % 5,66 %

Front-office 58,49 % 18,87 % 15,09 % 3,77 % 3,77 %

Back-office 33,96 % 28,30 % 24,53 % 11,32 % 1,89 %


41,51 % 32,08 % 15,09 % 11,32 % 0,00 %


En canto ás correlacións bivariantes entre as puntuacións dos catro ítems, a maior delas é a existente entre as tecnoloxías back-office e a prestación en liña de servizos á cidadanía (coefi-ciente de Spearman de 0,61, estatisticamente significativo ao 1 %). Tamén as correlacións entre as tecnoloxías front-office e a prestación en liña de servizos á cidadanía (0,55), así como entre as TIC e as tecnoloxías front-office (0,46) e back-office (0,44), e destas dúas últimas entre si (0,44), son significativas ao 1 %. Só a correlación das TIC coa prestación en liña de servizos á cidadanía (0,32) non alcanza ese limiar de significatividade, aínda que si o do 5 %.

Para indagar se o grao de implantación da Administración electrónica varía co tamaño po-boacional, o gráfico 2 ofrece as puntuacións medias dos concellos de 0 a 5.000 habitantes e as dos que superan ese limiar. Só no primeiro dos ítems, relativo á disposición de TIC por parte dos concellos, a diferenza é notable.

Gráfico 2. Puntuacións medias dos ítems sobre Administra-ción electrónica en xeral da enquisa Rede Localis

Fonte: Elaboración propia cos resultados da enquisa Rede Localis. Servizos ao cidadán

Táboa 1. Medidas de tendencia central e dispersión dos ítems sobre Administración

electrónica en xeral da enquisa Rede Localis

Variable Media Mediana Desv. típica Mínimo Máximo TIC 2,64 3,00 1,09 1 5 Front-office 1,75 1,00 1,09 1 5 Back-office 2,19 2,00 1,09 1 5 Servizos ao cidadán 1,96 2,00 1,01 1 4 Media ítems 2-5 2,14 2,00 1,07 1 4,75


Táboa 2. Frecuencia relativa das respostas nos ítems sobre Administración


Variable Puntuacións na escala de resposta

1 2 3 4 5 TIC 15,09 % 32,08 % 32,08 % 15,09 % 5,66 % Front-office 58,49 % 18,87 % 15,09 % 3,77 % 3,77 % Back-office 33,96 % 28,30 % 24,53 % 11,32 % 1,89 % Servizos ao cidadán 41,51 % 32,08 % 15,09 % 11,32 % 0,00 % Fonte: Elaboración propia cos resultados da enquisa Rede Localis.


Servs. ao cid.

Táboa 3. Medias por tramo de poboación nos ítems sobre Administración


Variable 0-1.000 n = 6

1.001-5.000 n = 24

5.001-20.000 n = 18

20.001-75.000 n = 4

>75.000 n = 1

TIC 2,17 2,42 2,78 3,50 5,00 Front-office 1,50 1,83 1,39 3,00 3,00

00,5

11,5

22,5

33,5

4

TIC Front-office

Back-office

Servs.al ciud.

Media

Gráf. 2. Puntuacións medias dos ítems sobre Administración electrónica en xeral da enquisa Rede Localis

0-5000 hab. >5000 hab.

Servs. ao cid.


Non obstante, como iso deixa no aire a cuestión de se ese limiar é o que realmente revela as diferenzas máis acusadas, ofrécese unha última táboa comparativa de medias por cada un dos cinco tramos de poboación dos concellos enquisados. Dela despréndese que as maiores dife-renzas se dan ao pasar do tramo de 5.001-20.000 habitantes ao de 20.001-75.000 habitantes,



aínda que a circunstancia de estar a submostra deste último tramo integrada por só 4 concellos obriga a pór unha nota de cautela.

Táboa 3. Medias por tramo de poboación nos ítems sobre Admi-nistración electrónica en xeral da enquisa Rede Localis

Variable0-1.000

n = 61.001-5.000

n = 245.001-20.000

n = 1820.001-75.000

n = 4>75.000

n = 1

TIC 2,17 2,42 2,78 3,50 5,00

Front-office 1,50 1,83 1,39 3,00 3,00

Back-office 2,00 2,12 2,11 2,75 4,00


1,50 2,04 1,72 3,00 3,00

Media 1,79 2,10 2,00 3,06 3,75


5.2 Análise de eficiencia bifásica na submostra de concellos identificados a posteriori

A medida do grao de implantación da Administración electrónica calculada e analizada no apartado anterior tómase, agora, unicamente para os trinta e oito concellos galegos da enquisa Rede Localis que puideron identificarse a posteriori con certa seguridade. O propósito é utiliza-la para contrastar empiricamente a influencia da Administración electrónica na eficiencia dos concellos galegos. Non obstante, para iso cómpre medir primeiro esa eficiencia. Nesta inves-tigación, a eficiencia municipal mídese mediante a citada técnica non paramétrica da análise envolvente de datos. Como insumo no DEA escóllese o gasto corrente primario (caps. 1, 2 e 4) ou, alternativamente, o gasto non financeiro primario (caps. 1, 2, 4, 6 e 7). Como subrogados da produción municipal, inclúense:

- o número de fogares do municipio ou, alternativamente, o seu número de fogares ponde-rado pola súa dispersión poboacional (10.000 - índice de Herfindahl, en rango 1-2);

- o número de empresas do municipio; e- o número de metros cadrados de infraestrutura viaria do municipio.Esta selección de subrogados apóiase en Drew et al. (2015), que se decantan por empregar o

número de empresas, o número de fogares e a lonxitude total (en km) das estradas ou camiños mantidos pola entidade local. Argúen estes autores que, para concellos cuxa área de actuación predominante sexan os “servizos á propiedade”, o número de fogares é un subrogado do output municipal menos volátil e máis fiable que o número de habitantes.

Partindo de todo o anterior, estímase, en primeiro lugar, un modelo DEA radial orientado ao input e con rendementos variables de escala, pero o seu poder discriminatorio revélase limitado e as súas puntuacións non reflicten as denominadas folguras. De aí que, a continuación, se estimen dous modelos de supereficiencia non radiais, un orientado ao input e o outro non orientado, para evitar casos de inviabilidade.



Táboa 4. Correlacións bivariantes de Spearman entre o grao de implantación da Ad-ministración electrónica e os niveis de eficiencia obtidos dos modelos DEA

Input Gasto corrente primario Gasto non financeiro primario

OUTPUTFogares, empresas e infraestruturas

viarias

Fogares pond. por dispersión poboac.,

empres. e infr. viarias

Fogares, empresas e infraestruturas

viarias

Fogares pond. por dispersión poboac.,


MODELO 1 RADIAL, ORIENTADO AO INPUT, CON RENDEMENTOS VARIABLES DE ESCALA

Correlación -0,076 -0,061 -0,045 -0,025

% en fronteira 42,1 % 42,1 % 39,5 % 36,8 %

MODELO 2 DE SUPEREFICIENCIA, NON RADIAL, ORIENTADO AO INPUT E CON R.V.E.

Correlación -0,062 -0,065 -0,044 -0,036

% inviabilidade 2,6 % 7,9 % 2,6 % 7,9 %

MODELO 3 DE SUPEREFICIENCIA, NON RADIAL, NON ORIENTADO E CON RVE

Correlación -0,022 -0,062 -0,033 -0,053

A táboa 4 pon de manifesto que as correlacións bivariantes dos resultados dos DEA co grao de implantación da Administración electrónica son negativas, aínda que estatisticamente non significativas. Este sorprendente signo mantense cando se regresan as puntuacións de eficiencia sobre unha serie de variables explicativas da eficiencia municipal. Á parte do grao de implantación da Administración electrónica, inclúense as seguintes:

- a poboación do concello;- os ingresos por transferencias correntes do concello sobre o total dos seus ingresos correntes,

ou, alternativamente, os seus ingresos por transferencias correntes e de capital sobre o total dos seus ingresos non financeiros;

- o inmobilizado por habitante do concello;- o seu pasivo en proporción aos seus ingresos correntes;- (nun modelo) a súa participación electoral nos comicios municipais de 2015; e- (nun modelo) a fortaleza política do goberno municipal, medida polo índice Herfindhal das

porcentaxes de voto a candidaturas nos citados comicios.



Táboa 5. Análise multivariante, tomando como variable explicada os resultados do DEA de supereficiencia, non radial, orientado ao input, con RVE (n = 38, método de estimac.: MCO)


OUTPUTFogares, empr. e infr.

viarias

Fogares pond. por dispersión poboac., empr. e inf. viarias

Fogares, empr. e infr. viarias


Constante 1,93749*** 0,77458*** 1,21805*** 0,886536***

Administr.-e -0,0443961*** -0,0310496* -0,0528446*** -0,0315031**

Poboación 2,16109e-05*** 1,1708e-05* 1,91602e-05*** 1,14289e-05*

In. por transf. 0,726504*** 1,7772*** 1,30996*** 0,832069**

Inmobilizado -3,79943e-05** -4,77345e-05** -4,89036e-05*** -6,4308e-05***

Pasivo s/IC -0,181329* -0,12351 -0,0990429*

Partic. elect. -0,00862123

R2 0,594 0,482 0,627 0,491

Nota: A ratio de ingresos por transferencias correntes para a primeira columna de resultados e a ratio de pasivo para a terceira columna introdúcense en forma logarítmica. *** signif. ao 1 %, ** signif. ao 5 % e * signif ao 10 %.

De feito, estimados tales modelos multivariantes, a sorpresa é aínda maior porque non só se mantén a correlación negativa entre o grao de implantación da Administración electrónica e a eficiencia do concello, senón que a dita correlación se volve estatisticamente significativa (táboas 5 e 6). Dada a robustez deste resultado, que parece remitirnos ao aludido “paradoxo da produtividade das TI”, imponse achar para el algunha explicación. Poderían considerarse, entre outras, as catro seguintes:

1.ª A Administración electrónica está en proceso de implantación nos concellos galegos, polo que pode a curto prazo traducirse nun maior gasto dos ditos concellos, mentres que os beneficios derivados das folguras que xera tenden a realizarse a medio e longo prazo.

2.ª A medida de eficiencia aquí empregada está nesgada en contra dos concellos con maior volume de servizos por fogar, empresa ou metros cadrados de infraestrutura viaria, xa que a selección de subrogados do output municipal nesta investigación asume implicitamente que ese “volume unitario de servizos” é o mesmo para todos os concellos. Así pois, se a e-Administración contribúe a elevar o devandito volume, sexa polas referidas folguras que xera (oferta) ou pola maior exixencia cidadá que comporta (demanda), aqueles concellos que a implantasen en maior grao verían subestimada a súa eficiencia.

3.ª Segundo como se implante a Administración electrónica, esta pode defraudar expec-tativas13 e ata menoscabar a eficiencia, ben porque incremente os puntos de veto ás políticas municipais, ben porque desvíe recursos cara á transparencia cosmética14, ou ben porque o seu excesivo fincapé na redución de custos de transacción ou a introdución de lóxicas tipo-mercado socave a motivación intrínseca nas AAPP e derive en cinismo dos seus empregados15.

4.ª Non é descartable que, nos concellos máis eficientes, o xuízo dos funcionarios municipais enquisados sobre o grao de implantación da Administración electrónica sexa máis exixente ou estrito, de xeito que as súas puntuacións de implantación da Administración electrónica poderían estar nesgadas á baixa.



Táboa 6. Análise multivariante, tomando como variable explicada os resultados do DEA de supereficiencia, non radial, non orientado, con RVE (n = 38, método de estimación MCO)


OUTPUTFogares, empresas e infraestruturas viarias


Fogares, empresas e infraestruturas viarias


Constante 0,542972*** 0,619795*** 0,7253*** -0,715604**

Administr.-e -0,0317299** -0,0284792** -0,0295743** -0,0389063**

Poboación 2,13855e-05*** 1,76547e-05*** 1,75484e-05*** 2,55491e-05***

Ing. por transf. 1,13384*** 1,08887*** 1,05164*** 1,80728***

Inmobilizado -3,693e-05*** -3,93249e-05*** -4,95141e-05*** -8,20062e-05***

Pasivo s/IC -0,160387** -0,13966 -0,0252292

Fortaleza pol. -4,06771e-05

R2 0,651 0,597 0,678 0,654

Nota: Para a 1.ª e a 3.ª columnas de resultados tomouse a ratio de transferencias s/INF. Para a 2.ª e 4.ª columnas tomouse a de transferencias correntes s/IC. Na 4.ª columna eficiencia en log. *** sign. 1 %, ** sign. 5 % e * sign. 10 %.

6 CONCLUSIÓNSA Administración electrónica é unha realidade poliédrica, susceptible de ser analizada polos

economistas desde perspectivas moi diversas (teoría dos bens públicos, técnicas de avaliación de eficiencia, teoría dos fallos do Estado, economía da información...). É tamén unha realidade ambivalente e paradoxal. Preséntase como vantaxosa para o cidadán, pero pode desprazar sixi-losamente cara a el cargas de traballo que antano pesaban sobre a Administración. Crea inxentes expectativas de obter ganancias de eficiencia, que a miúdo contrastan coa súa aparente infrutuo-sidade a curto prazo. Para a xente máis pobre, que pola súa intensa interacción co público tanto proveito podería sacarlle á Administración electrónica, esta tende non obstante a resultar menos accesible. Ademais, a súa implantación exixe “gastar para aforrar” e pode propiciar o desvío de recursos cara á transparencia cosmética. Os nosos responsables municipais farían ben en prestar atención en todos eses aspectos, avanzando desde a lucidez e abandonando actitudes naíf.

No plano da investigación empírica, traballos como este poñen de manifesto o carácter con frecuencia elusivo dos efectos beneficiosos da Administración electrónica, e as conseguintes difi-cultades para captar econometricamente tales efectos. Dado o desfase temporal con que poden materializarse e as súas compoñentes intanxibles, cobra maior importancia contar cun tamaño mostral suficiente, lonxitude temporal nos datos e unha medida que abranga suficientemente o output municipal. Os avances que nesta liña poidamos lograr os investigadores avalados pola Rede Localis, ou por outras entidades ou institucións, sen dúbida contribuirán a que o longo camiño que aínda lles queda por diante aos concellos galegos en materia de Administración electrónica se percorra dun xeito máis custo-eficaz.

7 BIBLIOGRAFÍAAraya Alpízar, C. 2010. Modelos de Clases Latentes en Tablas poco Ocupadas: una Contribución Basada en Bootstrap. Memoria

para optar ao grao de doutor por el Departamento de Estatística da Universidade de Salamanca. Salamanca: USAL.

Banker, R. D., e Natarajan, R. 2008. «Evaluating Contextual Variables Affecting Productivity Using Data Envelopment Analysis», Operations Research, 56(1): 48-58.



Banker, R. D.; Natarajan, R., e Zhang, D. 2015. «Estimation of the Impact of Contextual Variables in Stochastic Frontier Production Function Models Using Data Envelopment Analysis: Two-Stage versus Bootstrap Approaches», Working paper. https://sites.temple.edu/banker/files/2017/06/Context-SFE-Comparison-May-31-2017.pdf (22-07-2017).

Bannister, F. 2007. «Macro, Micro and Pica: A Three-Level Exploration of E-Government Economics», en D. Griffin et al. (eds.), Developments in e-Government. Amsterdam: IOS Press.

Buccoliero, L., e Calciolari, S. 2007. «Information and Communication Technology Evaluation: Role, Methods and Practices in the Public Sector», en D. Griffin et al. (eds.), Developments in e-Government. Amsterdam: IOS Press.

Campos Acuña, M. C., e Caamaño Alegre, J. 2015. «Abriendo puertas y ventanas de los ayuntamientos gallegos. Más transparencia para un mejor gobierno local», Documentos de Trabajo de la Red Localis, 2.

Campos Acuña, M. C., e Caamaño Alegre, J. 2018. «Algunos datos de los ayuntamientos gallegos ante la transparencia: el análisis de Red Localis», Dereito. Revista Xurídica da Universidade de Santiago de Compostela, en prensa.

Drew, J.; Kortt, M., e Dollery, B. 2015. «What Determines Efficiency in Local Government? A DEA Analysis of NSW Local Government», Economic Papers: A journal of applied economics and policy, 34(4): 243-256.

Feng, Y.; Fu-yu, H.; Chun-hua, L.; Hong-wei, Z., e Peng-yu, L. 2006. «Analysis on Public Economics Characteristics of E-government as a Kind of Public Goods», ponencia presentada en la International Conference on Management Science and Engineering, 2006 (ICMSE ‘06), Lille, France, 5-7 de outubro.

Gallo, C.; Giove, M.; Millard, J.; Kåre, R., e Thaarup, V. 2014. Study on eGovernment and the Reduction of Administrative Burden. Study carried out for the European Commission. Luxembourg: Publications Office of the European Union.

Gujarati, D. N., e Porter, D.C. 2009. Basic econometrics. 5.ª ed. New York: McGraw-Hill/Irwin, Inc. Cito pola versión castelá de Carril Villarreal, P. 2010. Econometría. México, D.F.: McGraw-Hill/Interamericana Editores.

Halachmi, A., e Greiling, D. 2011. «Transparency and E-Government: Some issues and considerations», relatorio presentado á May 2011 International Rutgers Conference on Transparency.

Ibrahim, F., e Karim, M. 2004. «Efficiency of local governments in Malaysia and its correlates», International Journal of Management Studies, 11(1): 57-70.

Narbón-Perpiñá, I., e De Witte, K. 2018. «Local governments’ efficiency: a systematic literature review - part II», International Transactions in Operational Research, 25(4): 1107-1136.

Sampaio de Sousa, M. C.; Cribari-Neto, F., e Stosic, B.D. 2005. «Explaining DEA technical efficiency scores in an outlier correc-ted environment: the case of public services in Brazilian municipalities», Brazilian Review of Econometrics, 25(2): 287-313.

Seol, H.; Lee, H.; Kim, S., e Park, Y. 2008. «The impact of information technology on organizational efficiency in public services: a DEA-based DT approach», Journal of the Operational Research Society, 59(2): 231-238.

Simar, L., e Wilson, P. W. 2007. «Estimation and inference in two-stage, semi-parametric models of production processes», Journal of Econometrics, 136: 31-64.

Soete, L., y Weehuizen, R. 2004. «The Economics of e-Government: A bird’s eye view», International Journal of Communications Law and Policy, 8.

Sung, N. 2007. «Information technology, efficiency and productivity: evidence from Korean local governments», Applied Economics, 39(13): 1691-1703.

The Economist. 2008. «The Pros and cons of E-government», 14 de febrero.

Vicéns Otero, J., e Sánchez Reyes, B. 2012. «Regresión cuantílica: Estimación y contrastes», Documentos de Trabajo del Instituto L. R. Klein – Centro Gauss, 21.

Wooldridge, J.M. 2013. Introductory Econometrics: A Modern Approach. 6.ª ed. Boston: Cengage Learning.

World Bank. 2016. World Development Report 2016: Digital Dividends. Washington, DC: World Bank.

Wu, J., e Guo, D. 2015. «Measuring E-government performance of provincial government website in China with slacks-based efficiency measurement», Technological Forecasting & Social Change, 96: 25-31.

NOTAS1 Traduzo desta forma a expresión picaeconomics, acuñada por Bannister (2007), tras pedir desculpas a economistas profesionais. Á parte

dalgunha outra acepción que non parece encaixar neste contexto, “pica” significa literalmente “cícero”, unha unidade de medida tipográfica que equivale a 4,512 milímetros ou, aproximadamente, 1/6 de polgada. Entendo por iso que remite ao nivel do minúsculo.

2 Soete e Weehuizen, 2004.

3 Feng et al., 2006.

4 Así o evidencian os moitos fallos dese tipo con respecto ás TIC e o comercio electrónico no sector privado. Non sorprendería que, en canto a ganancias de produtividade, a introdución das TIC nas AAPP permanecese cal caixa negra con montóns de experiencias e casos prácticos.



5 Por exemplo, un sistema de incentivos orientado moi internamente, con incentivos externos débiles, pode estimular pouco a transparencia sobre calidade do servizo.

6 O Tobit atópase entre os denominados modelos de regresión con variable dependente limitada. Gujarati e Porter (2009: 574) asimílano ao modelo de regresión censurada, e entenden que procede utilizalo cando dunha parte significativa dos “individuos” da mostra só se ten información sobre as variables independentes, pero non sobre a variable dependente. Wooldridge (2013), non obstante, distingue o modelo Tobit da regresión censurada. Ao seu xuízo, o ámbito propio do Tobit circunscríbese aos casos de solución de esquina, nos cales o comportamento maximizador dos individuos topa cunha restrición activa que aboca unha porción significativa deles a escoller o valor cero da variable dependente. En cambio, a regresión censurada aplícase cando a variable dependente está censurada por enriba ou por debaixo dun determinado limiar, debido, no caso máis típico, ao deseño dos cuestionarios.

7 Como é ben sabido, MCO é o acrónimo de “mínimos cadrados ordinarios”, o método clásico de estimación dos parámetros na regresión lineal. En canto á regresión cuantílica, trátase nela de contrastar a relación investigada para distintos cuantís da distribución da variable dependente. En vez de determinar, para os parámetros do modelo, aqueles valores que minimicen a suma dos cadrados das desviacións dos valores observados da variable dependente respecto aos seus valores estimados (MCO), determínanse os valores que minimicen as desviacións en valor absoluto ponderadas con pesos asimétricos. Unha descrición do método e algunhas das súas aplicacións pode atoparse, por exemplo, en Vicéns Otero e Sánchez Reyes (2012).

8 Narbón-Perpiñá e De Witte, 2018: 1109 e 1126.

9 Simar e Wilson, 2007.

10 O bootstrap é un método de remostraxe pero a palabra é de difícil tradución, pois o seu sentido literal é “levantarse tirando cara a arriba das propias correas das botas” (Araya Alpízar, 2010: 25, nota 1).

11 Banker e Natarajan, 2008; Banker, Natarajan e Zhang, 2015.

12 Campos Acuña e Caamaño Alegre, 2015, 2018.

13 The Economist, 2008; WDR, 2016.

14 Halachmi e Greiling, 2011.

15 Soete e Weehuizen, 2004.

Resumo: A valoración documental, unha das funcións que entraña maior responsabilidade para os arqui-veiros, é unha tarefa fundamental no seo de calquera organización para conseguir unha maior eficiencia e eficacia na súa xestión documental, partindo da premisa da imposibilidade de gardar a totalidade dos múltiples documentos que producen, tanto en formato papel como electrónico. Para realizar esta valora-ción, é necesaria unha metodoloxía e un órgano encargado de levala a cabo.Ademais de formular o marco teórico en que desenvolver esta función arquivística, este traballo tamén aborda o caso da Administración autonómica de Galicia, centrándose nos criterios e metodoloxía para a valoración das series documentais establecidos polo Consello de Avaliación Documental de Galicia como órgano competente para o desempeño desta misión.Palabras clave: Valoración, arquivos, documentos, Consello de Avaliación Documental de Galicia.

Resumen: La valoración documental, una de las funciones que entraña mayor responsabilidad para los archiveros, es una tarea fundamental en el seno de cualquier organización para conseguir una mayor eficiencia y eficacia en su gestión documental, partiendo de la premisa de la imposibilidad de guardar la totalidad de los múltiples documentos que producen, tanto en formato papel como electrónico. Para realizar esta valoración, es necesaria una metodología y un órgano encargado de llevarla a cabo.Además de plantear el marco teórico en el que desarrollar esta función archivística, este trabajo también aborda el caso de la Administración autonómica de Galicia, centrándose en los criterios y metodología para la valoración de las series documentales establecidos por el Consejo de Evaluación Documental de Galicia como órgano competente para el desempeño de esta misión.Palabras clave: Valoración, archivos, documentos, Consejo de Evaluación Documental de Galicia.

A valoración de documentos nas organizacións. O Consello de Avaliación Documental de Galicia

La valoración de documentos en las organizaciones. El Consejo de Evaluación Documental de Galicia

The appraisal of records in the organizations. The Documentary Evaluation Council of Galicia

JOSÉ RAMÓN LÓPEZ FERNÁNDEZ

Técnico facultativo superior de arquivosXefe de sección do Arquivo da Xunta de [email protected]

ANA RODRÍGUEZ-SEGADE VÁZQUEZ

Técnica facultativa superior de arquivosArquivo de [email protected]

Recibido: 15/10/2018 | 22/01/2019

_95


Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

AutorJosé Ramón López Fernández | Ana Rodríguez-Segade Vázquez

Titulo



José Ramón López Fernández | Ana Rodríguez-Segade Vázquez

Abstract: The appraisal is one of the functions that entails greater responsibility for archivists, is a fun-damental task within any organization to achieve greater efficiency and effectiveness in its document management, it starts from the premise of the impossibility of saving all of the multiple documents that they produce, in paper or in electronic format. To carry out this assessment is necessary a methodology and an authority.In addition to setting the theoretical framework in which to develop this archival function, this work also addresses the case of regional Administration of Galicia, focusing on the criteria and methodology for the assessment of the appraisal of public records by the council of appraisal of Galicia as the authority competent to take charge of this mission.Key words: Appraisal, archives, records, The Documentary Evaluation Council of Galicia.

Sumario: 1 Introdución. 2 Definición e principais conceptos. 2.1 A xestión documental. 2.2 A valoración documental. 2.2.1 Criterios e principios da valoración documental. 3 Necesidade e utilidade da valora-ción de documentos. 3.1 Os motivos da valoración. 3.2 As vantaxes da valoración de documentos. 4 A valoración de documentos electrónicos. 5 O Consello de Avaliación Documental de Galicia. Creación e funcionamento. 6 Resultados conseguidos e retos futuros. 7 Bibliografía.

1 INTRODUCIÓNDesde o final da Segunda Guerra Mundial produciuse un incremento substancial na produ-

ción de documentos, tanto por parte das administracións públicas como das empresas e orga-nizacións. Os motivos deste incremento podémolos resumir en tres grandes causas: a primeira delas sería a capacidade de producir e reproducir documentos mediante máquinas fotocopia-doras e impresoras ou as facilidades que proporciona a tecnoloxía para xerar, transmitir e copiar documentos electrónicos. A segunda causa é o desenvolvemento do Estado de Benestar nos países de economías avanzadas, caracterizado por unha maior participación do sector público na prestación de servizos á poboación e unha maior e máis complexa regulación do sector pri-vado. A última das causas atopámola nos sistemas políticos democráticos, máis concretamente, no desenvolvemento dun dos seus principios fundamentais: o principio de transparencia e de rendición de contas das accións dos representantes políticos ante a sociedade. Esa rendición de contas susténtase, en boa medida, nos documentos que deben ser conservados axeitadamente e que, pola súa vez, deben ser accesibles aos cidadáns.

A produción deste gran volume documental leva consigo moitos problemas de xestión; entre eles, dificultades na recuperación da información, risco de deterioración dos soportes, e necesi-dades urxentes de espazo de almacenamento e de persoal cualificado para a súa organización e descrición, co conseguinte aumento dos custos. Todo iso non fixo máis que pór de manifesto a ineficacia que supón a conservación indiscriminada de grandes volumes de documentos, tanto físicos como dixitais.

Con este artigo o que pretendemos é mostrar a solución, desde un punto de vista arquivísti-co, a esta inflación documental. A dita solución non consiste nin na eliminación total e absoluta dos documentos producidos por persoas ou por organismos nin na conservación permanente de todos e de cada un dos documentos existentes. Unha correcta xestión documental e, máis concretamente, unha das súas funcións arquivísticas, a valoración dos documentos, é a resposta axeitada para este problema.



2 DEFINICIÓN E PRINCIPAIS CONCEPTOS

2.1 A xestión documentalO Dicionario do Consello Internacional de Arquivos (CIA)1 define a xestión documental como

a área da xestión administrativa xeral encargada de conseguir a economía e eficiencia na crea-ción, mantemento, uso e selección de documentos, isto é, durante o ciclo de vida completo dos documentos.

Pola súa banda, a Lei 7/2014, do 26 de setembro, de arquivos e documentos de Galicia, define a xestión documental como “o conxunto de funcións, procesos e medios que, integrados na xestión administrativa xeral e aplicados con carácter transversal e de xeito continuo no seo do Sistema de Arquivos de Galicia, serven para garantir a autenticidade, a fiabilidade, a integridade e a dispoñibilidade dos documentos ao longo do tempo, así como para a configuración do patrimonio documental de Galicia”.

Dentro das funcións arquivísticas aplicadas aos documentos que engloba a xestión docu-mental atópase a valoración, a cal é unha das tarefas que entraña maior responsabilidade para os arquiveiros, xa que será a base sobre a que se tomará a decisión de conservar ou de eliminar os documentos, é dicir, determinará que documentos forman parte do patrimonio histórico documental e cales non.

Antes de entrarmos a analizar o obxecto deste artigo, cremos que cómpre aclarar que é o que entendemos por patrimonio histórico documental, e para iso citamos a definición que se recolle na Lei 5/2016, do 4 de maio, do patrimonio cultural de Galicia, que no seu artigo 109 define o patrimonio documental de Galicia do seguinte xeito:

“Artigo 109:1. Para os efectos desta lei, o patrimonio documental galego está constituído polo conxunto

de documentos de titularidade pública. Así mesmo, está constituído polos de titularidade priva-da, custodiados ou non en arquivos de Galicia e fóra dela, que, pola súa orixe, antigüidade ou valor, sexan de interese para a Comunidade Autónoma de Galicia nos termos establecidos neste capítulo e na normativa aplicable.

2. Forman parte do patrimonio documental, sempre que reúnan os requisitos sinalados no apartado anterior, independentemente do soporte en que se atopen:

a) Os documentos de calquera época xerados, conservados ou reunidos no exercicio da súa función, pola Administración xeral, e as entidades integrantes do sector público autonómico de Galicia.

b) Os documentos anteriores a 1965 xerados, conservados ou reunidos no exercicio das súas actividades polas entidades e asociacións de carácter político, sindical ou relixioso e polas entidades, fundacións e asociacións culturais e educativas de carácter privado que teñan interese para a historia de Galicia.

c) Os documentos anteriores a 1901 xerados, conservados ou reunidos por outras entidades particulares ou persoas físicas que teñan interese para a historia de Galicia.

3. Así mesmo, poderán integrarse no patrimonio documental de Galicia aqueles documentos que, sen alcanzar a antigüidade sinalada nos apartados anteriores, merezan esa consideración en atención ao seu valor cultural para a comunidade autónoma.

4. Quedarán sometidos ao réxime de protección que esta lei establece para os bens declara-dos de interese cultural os inmobles dedicados a arquivos de titularidade autonómica. Os bens



situados neles terán o réxime de protección establecido nas normas sectoriais que lle sexan de aplicación, sen prexuízo da súa declaración de interese cultural ou catalogación”.

2.2 A valoración documentalPola súa parte, o artigo 4 da Lei 7/2014, do 26 de setembro, de arquivos e documentos de

Galicia, define a valoración documental como aquela “fase do tratamento documental que consiste en determinar os valores administrativo, legal-xurídico, informativo e histórico presentes en cada unha das series documentais identificadas para os efectos da súa selección para a conservación ou eliminación. A valoración determinará a vixencia temporal destes valores, os prazos de transferencia, o réxime e prazos de acceso e a selección de documentos”. Na mesma lei defínense os conceptos principais deste enunciado:

- A valoración é unha “fase do tratamento documental”, unha función arquivística coa súa propia metodoloxía e vinculada a outras funcións como a identificación ou clasificación.

- Por valor administrativo entendemos o interese que posúe unha serie documental, que vai unido á súa finalidade inmediata como soporte da actividade administrativa e, polo tanto, da súa vixencia administrativa.

- Por valor informativo-histórico entendemos o interese atribuíble aos documentos de arquivo cuxo contido proporcione información relevante sobre axentes, funcións, normas, temas, lugares, acontecementos ou fenómenos, independentemente do seu valor testemuñal.

- Por valor legal-xurídico entendemos o interese atribuíble á serie documental ou a unha parte dos seus documentos que se pode considerar proba que garanta os dereitos ou deberes de Administración ou da cidadanía.

- A selección documental consiste na operación a través da cal se fai explícita a proposta de conservación ou eliminación da serie documental, unha vez identificada e avaliada.

- A conservación é un dos posibles efectos da selección documental, tras a identificación e valoración, que establece a custodia permanente de todos os documentos que integran unha serie ou dunha soa parte.

- A eliminación consiste na destrución física ou lóxica das series ou fraccións de series do-cumentais seleccionadas con este fin despois dos procesos de identificación e de valoración, realizada polo órgano responsable dos documentos, empregando un método que garanta a imposibilidade de reconstrución deses documentos.

- A transferencia é o procedemento administrativo en virtude do cal se realiza a entrega, ordenada e relacionada por escrito dos documentos desde as oficinas ou desde un arquivo a outro, así como o traspaso das responsabilidades da súa custodia, conservación e acceso.

- Por acceso entendemos a dispoñibilidade de consultar os documentos de arquivo e a infor-mación contida neles, determinada pola normativa vixente, así como polo seu control arquivístico e polo seu estado de conservación.

Para poder realizar a valoración, cómpre un profundo coñecemento da organización produto-ra dos documentos, do que fai e como o fai, as relacións que median entre as series documentais e as actividades que realizan.

Para iso deberanse estudar as series documentais producidas, entendendo por series docu-mentais “o conxunto de documentos que testemuñan a actividade desenvolvida de forma continuada no tempo por un ou varios suxeitos produtores no exercicio dunha determinada función e regulada xeralmente por unha mesma norma de procedemento” (art. 4 da Lei 7/2014, do 26 de setembro, de arquivos e documentos de Galicia).



2.2.1 Criterios e principios da valoración documentalA valoración dos documentos debe ser xestionada cos seguintes obxectivos:- Debe cumprir os requisitos legais para garantir que se documentou, entendeu e puxo en

marcha o marco normativo aplicable á xestión de documentos para as actividades do organismo.- Debe responder ás necesidades presentes e futuras dos interesados tanto internos como

externos.Trátase, en fin, de establecer os valores dos documentos para así poder determinar os criterios

que rexerán o seu destino.Esta determinación dos valores é unha operación subxectiva, xa que se trata dunha operación

de xuízo. A subxectividade entraña riscos, pero pódense mitigar se previamente se establecen unhas normas de valoración en función das cales se formularán os xuízos. E, mesmo sendo subxectiva, podemos establecer unha serie de criterios universais, que son resultado das expe-riencias dalgúns países, recollidos por T. R. Schellenberg2. Son criterios xerais e orientativos que hai que ter en conta en todo proceso de valoración, e son os seguintes:

- A xerarquía administrativa e funcional: o valor dos documentos dependerá en boa medida do lugar que ocupe o produtor destes na pirámide organizativa. En toda organización existen niveis de dirección, desenvolvemento e xestión (administrativa, financeira...).

- Os valores primarios: son aqueles que posúen os documentos para o organismo de orixe e persisten despois de perder o seu valor corrente de xestión. Son de carácter administrativo, legal, fiscal, científico e tecnolóxico...

Este criterio, ademais de ser orientativo, serve para estimar o valor futuro dos documentos, xa que se considera que os que conten cun alto valor primario e unha maior frecuencia de consulta alcanzarán, supostamente, un maior valor histórico. Por este motivo, “a comprensión do valor administrativo dos documentos é absolutamente indispensable para apreciar o seu valor histórico”3.

- Os valores secundarios, que derivan da súa importancia para a investigación, poden ser de dous tipos:

a) valores testemuñais: os que reflicten a orixe e a evolución histórica do organismo produtor, as súas facultades, funcións, estrutura organizativa, programas... Estes valores serán indispensa-bles tanto para a entidade creadora, porque conteñen o coñecemento e a experiencia, como para a investigación, xa que son testemuño do que se fixo en realidade.

b) valores informativos: aqueles que contribúen á investigación e ao estudo de calquera cam-po do saber. Poden referirse a persoas (tanto físicas como xurídicas), ás cousas (lugares, edificios e outros obxectos materiais) e aos fenómenos (acontecementos, cuestións sociais, políticas...).

Os criterios axúdannos a valorar as series documentais e é necesario que a autoridade arqui-vística correspondente os publicite, por distintos motivos4:

- Por responsabilidade. Cómpre documentar e facer públicas as decisións que en cada mo-mento se tomen con respecto aos documentos.

- Por seguridade. Publicar os criterios para a valoración dos documentos dános seguridade, xa que coñecemos os parámetros en que se basean as decisións adoptadas e reduce a incerteza e subxectividade da persoa que valora.

- Por continuidade. A composición dos órganos de valoración varía co tempo e este cambio de persoas non debe afectar á liña coherente que se debe seguir á hora de valorar os documentos.

Pola súa banda, a norma ISO 154895, de xestión de documentos, adoptaba estes criterios, expresados dunha forma similar, como estándares. Segundo a dita norma, a conservación de documentos baséase en:



1.- Determinar os requisitos legais ou administrativos.2.- Determinar o seu uso.3.- Determinar os vínculos con outros documentos, agrupacións ou sistemas.4.- Considerar a ampla variedade de usos (usuarios externos, necesidades futuras da organi-

zación, exixencias legais, fiscais, políticas, sociais ou doutro tipo).5.- Asignar períodos de conservación sobre a base da avaliación total do sistema, tomando

decisións equiparables en casos similares.Xunto a eles, podemos establecer uns principios para a valoración, que, a diferenza dos

primeiros, teñen unha vocación de permanencia. Estes principios serían6:1.- Os documentos reflicten as actividades realizadas no conxunto dunha sociedade. Toda

organización realiza unhas funcións que se reflicten nos seus documentos; esa información e contido poden ser únicos. A valoración debe permitir que a conservación de documentos probe, no sentido arquivístico ou xurídico do termo, que as persoas ou organismos que elaboraron eses documentos fixeron unha acción destacada, conseguiron un logro determinado, etc. Para realizar a valoración debemos formularnos unha serie de cuestións:

a) Se eses documentos proban ao longo do tempo as actividades da persoa ou organismo nos planos legal, financeiro, administrativo ou patrimonial.

b) Se permiten comprender o papel que desenvolve unha persoa ou organismo na sociedade a que pertence.

c) Se achegan unha idea exacta do conxunto da sociedade da que forman parte.2.- Respecto á obxectividade e contemporaneidade do xuízo presentado: a valoración dos

documentos realizarase a partir dos principios e valores sociais aceptados no momento en que se produce ese documento.

3.- Respecto aos lazos que unen a avaliación a outras operacións arquivísticas: a valoración debe ter en conta aspectos como o contexto en que se crean os documentos, un coñecemento profundo do organismo produtor, de aí o estreito vínculo que existe entre a identificación e a valoración de documentos.

4.- Equilibrio entre as finalidades de xestión e finalidades patrimoniais da avaliación: neste principio reflíctese as tensións que existen entre os valores primarios e secundarios dos docu-mentos. Nos valores primarios tense en conta o período de conservación dos documentos como probas das accións levadas cabo polo organismo, mentres que os valores secundarios se refiren ao valor informativo e cultural dos documentos. Así, a valoración intervén na determinación do ciclo vital dos documentos e na construción do patrimonio documental da nosa sociedade.

5.- Respecto ao equilibrio entre as consideracións relativas ao contexto de creación de do-cumentos e aquelas que están ligadas ao seu uso.

A normativa concreta que establece o prazo e a forma en que se debe levar a cabo a valora-ción é a norma ISO 15489, mencionada anteriormente, que a denomina disposición, definíndoa como o “conxunto de procesos de decisións asociados á implantación da retención, destrución ou transferencia de documentos, documentados polas autoridades de disposición ou noutros instrumen-tos”. Non podemos confundir a valoración, caracterizada pola análise das series documentais que ten como finalidade determinar os valores dos documentos, coa disposición, que é a posta en práctica dos resultados da valoración.

O termo disposición é relativamente novo en terminoloxía arquivística, pero inclúe dúas operacións habituais nesta, como son a eliminación e a transferencia de documentos aos arqui-vos históricos.



A dita norma está a situar a valoración nun plano destacado en canto ás políticas de xestión dos documentos nas organizacións.

Así mesmo, a valoración é unha operación necesariamente corporativa, é dicir, atinxe ao conxunto da organización, xa que:

1.- A dirección do organismo debe aprobar as normas de disposición, de maneira que o seu incumprimento xera sancións e mesmo procesos penais.

2.- A dirección do organismo debe promover e difundir o coñecemento e observación destas normas.

3.- A valoración de documentos exixe a participación de diversos especialistas da organización.4.- A destrución de documentos debe ser autorizada polo directivo que teña potestade

normativa para facelo.5.- Os arquiveiros deben prever a conservación futura da documentación de conservación

permanente.

3 NECESIDADE E UTILIDADE DA VALORACIÓN DE DOCUMENTOS

3.1 Os motivos da valoraciónAntes de expor a metodoloxía da valoración de documentos, podémonos preguntar por que

valoramos os documentos. A súa resposta é clara: por unha obriga legal.A Lei 16/1985, do 25 de xuño, do patrimonio histórico español, establece no seu artigo 49.2

que “forman parte do patrimonio documental os documentos de calquera época xerados, con-servados ou reunidos no exercicio da súa función por calquera organismo ou entidade de carácter público, polas persoas xurídicas en cuxo capital participe maioritariamente o Estado ou outras entidades públicas e polas persoas privadas, físicas ou xurídicas, xestoras de servizos públicos no relacionado coa xestión dos ditos servizos públicos”. Como indica Mateo Páez García, en todos os documentos de titularidade pública se lle concede unha protección extra á consideración demanial que xa posúen (é dicir, trátase de bens inalienables, imprescritibles e inembargables) declarándoos ex lege patrimonio documental. Isto lévanos a outra reflexión sobre a realización da valoración no momento de crear os documentos, tal como exixen os documentos electrónicos7 e como se formulan as metodoloxías macrovalorativas8.

Pero non todos os documentos de titularidade pública teñen o mesmo valor e mesmo este pode diminuír ou desaparecer co paso do tempo, malia a protección que lle outorgou o lexislador. Por este motivo, é necesario articular un procedemento de exclusión dos bens patrimoniais, e esta é a xustificación da función arquivística de valoración e selección de documentos. O artigo 55 da Lei do patrimonio histórico español dispón:

“Artigo 55: 1.- A exclusión ou eliminación de bens do Patrimonio Documental e Bibliográfico consi-

derados no artigo 49.2 e dos demais bens de titularidade pública deberá ser autorizada pola Administración competente.

2.- En ningún caso se poderán destruír tales documentos mentres subsista o seu valor pro-batorio de dereitos e obrigas das persoas ou entes públicos.

3.- Nos demais casos, a exclusión ou eliminación deberá ser autorizada pola Administración competente por proposta dos seus propietarios ou posuidores, mediante o procedemento que se establecerá por vía regulamentaria”.



Ao ser lexislación de carácter básico, toda a normativa autonómica reflicte este mesmo esquema e contempla un procedemento de exclusión destes bens patrimoniais baseado na determinación dos seus valores.

No modelo establecido ocupan un papel fundamental os consellos de avaliación documental ou as comisións cualificadoras de documentos, que son órganos colexiados consultivos e de asesoramento para o estudo e ditame sobre as cuestións relativas á cualificación e utilización dos documentos producidos, recibidos ou acumulados no exercicio das súas funcións polas institu-cións, administracións e organismos públicos e polas empresas e entidades deles dependentes, así como á súa integración nos arquivos e ao réxime de acceso e utilidade administrativa dos ditos documentos. Entre as funcións destes órganos podemos destacar que son os encargados de elaborar os criterios de avaliación para a selección, transferencia de custodia e acceso aos documentos, de elaborar as táboas de avaliación documental das series sometidas ao seu ditame e de informar, con carácter perceptivo, das propostas de avaliación dos documentos de titula-ridade pública e dos criterios de conservación dos procedementos administrativos electrónicos.

3.2 As vantaxes da valoración de documentos

A valoración de documentos presenta tamén unha serie de beneficios, que non son só eco-nómicos, e que podemos detallar nas seguintes vantaxes9:

1.- Permítenos un exhaustivo coñecemento da documentación que xera o organismo e axuda a delimitar as súas series documentais.

2.- Identifícanse as series que conteñen información esencial para a organización, asegurando desta forma a súa axeitada protección, conservación e preservación, así como aqueles documen-tos que xustifican dereitos e deberes tanto da propia Administración como de terceiras partes.

3.- Asigna e controla o ciclo vital dos documentos producidos pola organización da que se trate, desde o momento da súa creación ata a súa desaparición ou conservación definitiva. Esta asignación realízase mediante o estudo pormenorizado das series documentais do que resulta o establecemento dos valores primarios e secundarios destas series.

4.- Determina o soporte máis axeitado para os documentos en función do uso e valores da serie documental valorada.

5.- Simplifica as transferencias documentais entre as diversas fases de arquivo e permite ra-cionalizar os custos en infraestruturas destinadas á almacenaxe e custodia dos documentos, xa que estes deben ser eliminados de forma sistemática e normalizada cando non son necesarios e así o dispoña a autoridade arquivística.

6.- Delimita en que momento do seu ciclo vital os documentos poden ser consultados polos cidadáns e baixo que circunstancias e condicionantes, sempre segundo a lexislación vixente. Tamén o feito de reducir o volume de documentos, mantendo o máximo de información, facilita o acceso material á documentación por parte das persoas usuarias e interesadas.

7.- Asegura a conservación a longo prazo dos documentos que axudarán a explicar no futuro a evolución dunha sociedade desde diversos ámbitos (social, político, económico, tecnolóxico, etc.).

8.- Cúmprese coa obriga que ten a Administración (como posuidora do patrimonio docu-mental e pola súa propia organización) de recoller, conservar, organizar e pór ao servizo dos cidadáns e da Administración a documentación tanto xerada como recibida.



9.- Documéntanse todas as operacións derivadas do proceso de valoración e eliminación, resultando un sistema transparente e fiable, aliñándose cos sistemas de calidade e integrando o arquivo nos sistemas de xestión da organización.

10.- Permite a cada organización deseñar unha correcta política de preservación dixital. A evo-lución constante dos diversos programas informáticos non fai aconsellable basear a conservación dos documentos confiando en mantelos co software con que foron producidos orixinariamente. É unha convención entre o sector das tecnoloxías que os formatos dos documentos electrónicos permiten a súa lectura co formato orixinal por un prazo non superior a cinco anos; polo tanto, a conservación de documentos con prazos de vixencia superior xerou a necesidade de buscar solucións a esta situación. Neste punto, a valoración mostra a súa utilidade, xa que a asignación de prazos de conservación para os documentos nos permite axustar e definir estratexias de conservación ou interpretación desa información. Por exemplo, unha serie que teña un prazo de eliminación de tres anos sabemos que non debería xerar ningún problema de conservación ou interpretación desa información. No caso de que nos atopemos fronte a series documentais con prazos de conservación superiores, sabemos que a organización deberá adoptar políticas explícitas de conversión ou migración dos seus documentos dixitais.

4 A VALORACIÓN DE DOCUMENTOS ELECTRÓNICOSOs documentos electrónicos teñen que ser valorados igual que o son os documentos en

soporte tradicional, xa que as características formais dos documentos non deberían condicionar a determinación do seu valor.

Non obstante, posto que nos últimos anos se produciu un incremento exponencial da capaci-dade de almacenamento dixital, así como das ferramentas e aplicacións de xestión da información (procesamento, recuperación e explotación), están a xurdir dúbidas acerca da conveniencia, e da utilidade, dos procesos de avaliación arquivística10.

Pero, a pesar destas dúbidas, son diversas as razóns que determinan a necesidade de avaliar os documentos administrativos, principalmente as derivadas da normativa de transparencia e reutilización da información, acceso e protección de datos de carácter persoal, así como a xestión eficiente da información producida polas administracións no desempeño das súas funcións, con claras repercusións xurídicas e organizativas.

Como consecuencia máis evidente derivada da existencia de documentos electrónicos, está a necesidade de adaptarse á xestión do seu ciclo de vida. Por este motivo, no referente á súa avaliación, considérase imprescindible dispor da información referida a este proceso desde o mesmo momento en que se deseñen os novos procedementos para garantir a súa preservación e óptima xestión durante a súa existencia.

Como resultado desta concepción, moitas administracións están a levar a cabo de forma moi intensa o redeseño de procesos administrativos que ata agora se viñan facendo en soporte papel e que pasarán a ser completamente electrónicos11. A persoa responsable do sistema de xestión de documentos e arquivo de cada organismo tense que implicar nestes procesos de redeseño de procedementos, dado que neles se leva a cabo unha análise dos seus elementos definidores, así como dos documentos e datos necesarios de cada un.

Por este motivo, os responsables dos arquivos deberán implicarse no traballo de equipos multidisciplinarios (formados esencialmente por responsables das áreas TIC, xurídicas e de nego-cio, áreas de organización e sistemas de información dos organismos) para así poder aproveitar



toda a información que se xera neste momento para elaborar as propostas de identificación e avaliación de series documentais. A avaliación permitiralle á organización predefinir estratexias relacionadas coa xestión dos documentos activos, ademais das transferencias de documentos e o seu réxime de acceso, e identificar a estratexia de preservación máis eficiente a seguir para os seus expedientes electrónicos.

5 O CONSELLO DE AVALIACIÓN DOCUMENTAL DE GALICIA. CREA-CIÓN E FUNCIONAMENTO

A Lei 7/2014, do 26 de setembro, crea no seu artigo 34 o Consello de Avaliación Documental de Galicia como órgano colexiado consultivo e de asesoramento para o estudo e ditame sobre as cuestións relativas á cualificación e utilización dos documentos producidos, recibidos ou acu-mulados no exercicio das súas funcións polas institucións, administracións e organismos públicos e polas empresas e entidades deles dependentes, así como a súa integración nos arquivos e ao réxime de acceso e inutilidade administrativas de tales documentos no ámbito do Sistema de Arquivos de Galicia. No apartado segundo dese artigo determínase que as funcións, a compo-sición e o funcionamento do Consello de Avaliación Documental de Galicia serán establecidos por decreto da Xunta de Galicia, por proposta da consellaría competente en materia de arquivos e patrimonio documental.

Por outra banda, no artigo 19.2 da devandita lei establécese que regulamentariamente se ordenará o procedemento de avaliación, selección e eliminación de documentos nos arquivos do Sistema de Arquivos de Galicia, así como o ciclo vital dos documentos dos órganos e entidades integrantes do sector público de Galicia.

Como consecuencia do disposto nesa lei, promulgouse o Decreto 15/2016, do 14 de xaneiro, polo que se regula a composición e o funcionamento do Consello de Avaliación Documental de Galicia e o procedemento de avaliación e selección de documentos.

A proposta metodolóxica básica de funcionamento foi aprobada polo Pleno do Consello de Avaliación Documental de Galicia na sesión do 15 de marzo de 2017, onde se fixaron os criterios de avaliación para a selección, transferencia de custodia e acceso aos documentos, así como o formulario normalizado para a elaboración dos estudos de identificación e avaliación de series documentais. Este acordo foi publicado a través da Resolución do 18 de abril de 2017, da Secretaría Xeral de Cultura (DOG do 11 de maio).

En esencia, o documento aprobado regula os criterios e a metodoloxía para a valoración das series documentais producidas pola Administración no exercicio das súas funcións, o cal implica a realización dun conxunto amplo de tarefas que servirán de soporte para resolver a súa conservación ou eliminación.

Centrándonos no caso da Administración xeral da Comunidade Autónoma e as entidades instrumentais do sector público de Galicia, seguiranse estes principios e criterios:

Como punto de partida, teranse en conta os seguintes principios:- A identificación e valoración realízanse a nivel de serie documental.- O obxecto da identificación e valoración serán só os documentos orixinais.- Todos os documentos de arquivo, independentemente da súa data, se considerarán obxecto

de valoración de cara á súa conservación ou eliminación.- Os documentos de arquivo insuficientemente identificados non poden valorarse.- A valoración das series documentais hai que afrontala de xeito global.



- Os valores que posúen os documentos deben ser xustificados.O Arquivo de Galicia, cabeceira e centro de referencia do Sistema de Arquivos de Galicia, con

carácter intermedio e histórico e herdeiro do antigo Arquivo Xeral da Xunta de Galicia, será o responsable de asesorar as unidades responsables da documentación no proceso de elaboración dos estudos de series que serán sometidos ao Consello de Avaliación Documental de Galicia, o cal ditaminará sobre a súa conservación ou eliminación, de acordo co interese que presenten desde o punto de vista administrativo, legal-xurídico e informativo-histórico, así como os seus prazos de vixencia, acceso e conservación.

Neste sentido, resulta imprescindible establecer un procedemento que describa as vías de coordinación e colaboración entre o órgano superior competente en materia de arquivos e pa-trimonio documental, a través do Arquivo de Galicia, e as secretarías xerais técnicas ou órganos de coordinación administrativa horizontal competentes sobre o arquivo central departamental. O tratamento do enorme volume documental existente e o control da produción actual cons-titúen unha prioridade.

Deste xeito, considérase necesario establecer os mecanismos de aplicación efectiva das táboas de valoración documental e, en particular, para a eliminación física dos documentos que así se estableza.

Igualmente, no proceso de avaliación documental deberase contar cunha planificación de actuacións que determine as series que van ser analizadas e a orde ou prioridade en que esta se debe producir, segundo os seguintes criterios:

- Necesidades dos propios xestores. Determinadas pola necesidade de análise dos requisitos funcionais na habilitación ou revisión dun procedemento en formato electrónico ou polo traslado ou supresión de unidades administrativas, existencia de documentación baixo custodia externa e calquera outra que requira unha rápida xestión dun importante volume documental acumulado en soportes tradicionais.

- Relevancia patrimonial.- Volume documental. Ao respecto, terase en conta a presenza de grupos de series xenéricas

comúns ao conxunto da Administración debido ao seu carácter homoxéneo e a posibilidade de afrontar a valoración dun xeito global.

- Nivel de información dispoñible. Neste sentido, resulta de interese priorizar aquelas series descritas e identificadas, así como as que fosen valoradas por outras administracións, coa finali-dade de axilizar o proceso de análise.

Con esta planificación preténdese xestionar da forma máis eficiente posible o gran volume de documentos acumulados pola Administración autonómica desde a súa creación.

Para estes efectos, cómpre ter en conta que o proceso de identificación e valoración docu-mental pode producirse a partir de diferentes situacións:

- A documentación está custodiada no arquivo central/intermedio correspondente.- A documentación está almacenada en depósitos centrais cunha mínima descrición e control

do seu contido.- A documentación está almacenada en depósitos centrais de xeito descontrolado.- A documentación está almacenada na propia oficina.- A documentación está total ou parcialmente en formato electrónico.En canto aos criterios xerais de avaliación de documentos12, teranse en conta os seguintes:a) Os documentos deberán conservarse necesariamente mentres teñan vixencia adminis-

trativa e subsista o seu valor probatorio de dereitos e deberes das persoas e dos entes públicos.



b) A análise dos valores secundarios, informativos e históricos realizarase desde unha tripla perspectiva:

- Transcendencia como testemuño da actividade do produtor.- Transcendencia como testemuño da actuación da Administración ou das institucións

privadas.- Transcendencia como testemuño da sociedade no seu conxunto.c) Na proposta de selección estableceranse as seguintes preferencias:- Preferencia do orixinal sobre o duplicado.- Preferencia do soporte menos voluminoso.- Preferencia das series ou documentos compiladores.- Preferencia da serie máis completa, en relación coa información que contén.d) Con carácter xeral, no ámbito da Administración autonómica, os documentos anteriores

a 1990 considéranse de conservación permanente e, polo tanto, non serán eliminados.Cada Administración ou institución poderá determinar unha data de corte para a avaliación

dos seus documentos.e) Os documentos que testemuñan as reunións dos órganos colexiados e os de dirección

considéranse de conservación permanente e non poderán ser eliminados.O Consello de Avaliación Documental de Galicia poderá establecer os criterios que considere

oportunos e difundilos para o coñecemento público.Do mesmo xeito, atenderanse os seguintes criterios específicos:1.- Criterio de orixeNa proposta de selección prevalecerá a conservación das series que respondan aos seguintes

criterios:a) Series documentais procedentes dos órganos que ocupan unha posición máis elevada

dentro dunha xerarquía administrativa.b) Series documentais producidas polos órganos administrativos no exercicio das funcións

que lles son propias e específicas.c) Series documentais producidas polos órganos que realizan o seguimento completo do

procedemento. As series documentais que, en virtude das competencias e funcións desenvolvidas polo órgano que as produce, reflicten tan só unha parte do procedemento son susceptibles de ser eliminadas, sempre que se conserve a serie que abranga a tramitación completa.

d) Series documentais que permitan coñecer as circunstancias de creación dun organismo.e) Series documentais que permitan coñecer a evolución das estruturas organizativas e as

súas funcións (tanto políticas como administrativas), as estratexias de xestión (plans estratéxicos, políticas e programas) e as actividades da institución, así como a evolución do desenvolvemento e impacto destas estratexias e actividades.

2.- Criterio diplomáticoAs propostas de selección terán en conta o que a diplomática denomina tradición docu-

mental, isto é, a relación temporal entre os documentos e o feito documentado que dá lugar ás distintas formas: borradores ou minutas, orixinais únicos ou múltiples e copias, que poden ser simples, auténticas ou certificadas.

Así, segundo a tradición documental, as propostas de selección seguirán estes criterios:a) Os documentos orixinais, rematados e validados, son máis valiosos que as copias. Con

todo, os documentos orixinais cuxa información significativa estea recompilada noutros orixinais son susceptibles de eliminación.



b) Os documentos producidos baixo a forma de orixinais múltiples, cando o ente produtor conserve un orixinal no expediente principal, son susceptibles de eliminación.

c) Os documentos orixinais de manifesto valor efémero ou que non se integren en ningún procedemento administrativo da entidade produtora son susceptibles de eliminación.

d) Con carácter xeral, poderán ser eliminados sen o informe previo do Consello de Avaliación Documental de Galicia:

- As reproducións ou meras copias de documentos, cando exista a debida garantía en canto á conservación do documento orixinal, en bo estado, na propia institución.

- Os documentos de apoio informativo, entendidos como documentación non orixinal de características diversas, boletíns, folletos, etc., que non forman parte da tramitación.

e) Non obstante, requirirase o informe previo do Consello cando esteamos ante copias, reproducións, borradores de documentos e outra documentación preparatoria que:

- Conteñan anotacións orixinais de interese ou os documentos orixinais non estean localizados ou en bo estado de conservación.

- Acheguen datos de interese para o coñecemento do acto documentado.- No caso dos documentos xerados por aplicacións informáticas, estes estean validados ou

subsista o seu valor administrativo.3.- Criterio de contidoNa proposta de selección prevalecerá a conservación das series que polo seu contido res-

pondan aos seguintes criterios:a) Series documentais que recollen información substancial para reconstruír a historia do

órgano produtor, dun acontecemento, dun período cronolóxico concreto, dun territorio ou dos cidadáns.

b) Series documentais que conteñan información en forma sintética. Os documentos e as series documentais que conteñen información que se atopa duplicada ou recapitulada noutros documentos ou series documentais de cuxa existencia se teña constancia son susceptibles de eliminación.

c) Series documentais que testemuñen a elaboración e aprobación de leis, regulamentos e outras normas.

d) Series documentais que avalen os dereitos das persoas e entidades, públicas e privadas, tanto respecto da propia institución como en relación con outras.

e) Series documentais que informen de xeito significativo das relacións entre as persoas e das relacións entre estas e as institucións.

f) Series documentais que informen dos avances sociais, tecnolóxicos e científicos.4.- Criterio de utilizaciónNa proposta de selección prevalecerá a conservación das series documentais que, pola súa

demanda na consulta ou utilización, se enmarquen nos seguintes supostos, na medida en que se teñan datos ao respecto:

a) As series documentais que, durante as fases de arquivo de oficina, arquivo central ou ar-quivo intermedio do seu ciclo vital, foron obxecto de demanda frecuente por parte do órgano produtor, dos investigadores ou dos cidadáns en xeral.

b) As series documentais que, pola súa orixe, período cronolóxico que abranguen ou contido, se espera que sexan obxecto de consulta por parte dos usuarios potenciais.

Pola contra, son susceptibles de eliminación as series que se atopen nas seguintes circunstancias:



a) As series documentais cuxo estado de deterioración imposibilite a súa utilización e recu-peración, ou cuxo interese con fins de investigación histórica non xustifique a súa restauración.

b) As series documentais cuxo interese e utilización con fins de investigación non xustifique o custo de conservación, e a información que conteñan poida ser obtida noutros documentos.

6 RESULTADOS CONSEGUIDOS E RETOS FUTUROSNo caso concreto da documentación xerada no ámbito da Administración xeral da

Comunidade Autónoma e as entidades instrumentais do sector público de Galicia, os resultados obtidos polo Consello de Avaliación Documental son, a día de hoxe, máis ben escasos. Desde o momento da súa creación ata hoxe (setembro de 2018), celebráronse un total de catro sesións do pleno, en que se aprobaron e publicaron unicamente dúas táboas de valoración13.

Tendo en conta que o número de series documentais, derivadas dos procedementos ad-ministrativos tramitados desde o comezo da Administración autonómica ata a actualidade, se estima que rolden os 5.000, todo parece indicar que nos espera un longo camiño para culminar o proceso de estudo e valoración de toda a documentación xerada.

Do mesmo xeito, e en canto a resultados prácticos, a día de hoxe non se eliminou aínda ningún documento como consecuencia do proceso de valoración documental. Estes inicios titubeantes provocan que a nosa comunidade autónoma sexa, xunto a Cantabria, a única que non comezou aínda este proceso de destrución legal de documentación.

Máis alá de conseguir que o funcionamento do Consello de Avaliación implique a efectiva destrución de documentos en papel, o gran reto xorde acerca de lograr que á totalidade de procedementos administrativos xestionados no ámbito dixital se lle apliquen calendarios de conservación e se regulen as súas transferencias e o seu réxime de acceso.

A consecución dese obxectivo resulta primordial, polo tanto, para a correcta xestión do arquivo electrónico administrativo e, por extensión, do bo funcionamento da Administración electrónica.

Non obstante, o éxito desta tarefa vai descansar, fundamentalmente, na capacidade que teña a Administración autonómica para coordinar e estruturar as responsabilidades sobre habilitación de procedementos e xestión documental, a día de hoxe dispersas, entre os órganos competentes en materia de simplificación administrativa, modernización tecnolóxica e arquivos.

Sen esa base, máis axiña que tarde, os problemas de xestión documental en papel veranse reflectidos no ámbito electrónico. Así como hoxe existen múltiples locais ateigados de docu-mentos pendentes de avaliación documental, o día de mañá os servidores informáticos estarán saturados de documentos inservibles, coa súa capacidade ao límite, pola non aplicación de políticas de xestión correcta no ámbito da habilitación de procedementos e a creación, captura e xestión dos documentos electrónicos ao longo de todo ese tempo14.

7 BIBLIOGRAFÍABoissard, P. 1985. «Por una política de las eliminaciones. Reflexiones sobre la política de archivos del Sena», La administración

moderna y la gestión de documentos: el prontuario Ramp. París: UNESCO.

Casellas Serra, L.-E. 2017. «Evaluación archivística, más allá de evaluar para conservar y eliminar», Revista Redar, 4 (año 2): 49-77.

Cermeño Martorell, L., e Rivas Palá, E. 2010. Valorar y seleccionar documentos: qué es y como se hace. Gijón: Trea.

Cook, T. 2003. «Macrovaloración y análisis funcional: la preeminencia de la interacción políticosocial sobre el gobierno», Tabula: revista de archivos de Castilla y León, 6: 87-104.



Cruz Mundet, J. R. 2012. Archivística. Gestión de documentos y administración de archivos. Madrid: Alianza Editorial.

Hernández Olivera, L., e Moro Cabero, M. 2002. Procedimientos de valoración documental. Salamanca: Acal.

ISO 21946. 2018. Information and documentation. Appraisal for managing records.

Páez García, M. 2010. «La valoración y selección documental en Andalucía: pasado, presente y futuro», Revista Tria, 16: 75-104.

Schellenberg, T. 1958. Archivos modernos. La Habana: Imprenta del Archivo Nacional.

UNE-ISO 15489-1. 2016. Información y documentación - Gestión de documento. Parte 1. Generalidades. Madrid: Asociación Española de Normalización y Certificación.

UNE-ISO 15489-1. 2016. Información y documentación - Gestión de documento. Parte 2. Directrices. Madrid: Asociación Española de Normalización y Certificación.

NOTAS1 Damos a definición que aparece no Diccionario de Terminología Archivística por ser normalizada por un organismo internacional e de ampla

aceptación na profesión.

2 Schellenberg, 1958: 164 e ss.

3 Boissard, 1985: 190-219.

4 Cermeño Martorrell e Rivas Palá, 2010: 225.

5 UNE-ISO-15489-1, 2001.

6 Cermeño Martorrell e Rivas Palá, 2010: 224-225.

7 ISO 21946, 2018.

8 Entre outros: Cook, 2003: 87-104.

9 Cermeño Martorrell e Rivas Palá, 2010: 215-271.

10 Casellas Serra e Lluis-Esteve, 2017: 49-77.

11 Sirvan como exemplo, no caso de Galicia, as actuacións derivadas do disposto na Orde do 12 de xaneiro de 2012 pola que se regula a habilitación de procedementos administrativos e servizos na Administración xeral e no sector público autonómico de Galicia. Consultar https://www.xunta.gal/dog/Publicados/2012/20120116/AnuncioC3C1-130112-10976_es.html (09/2018)

12 A elaboración destes criterios toma como referencia os establecidos para os consellos e comisións de valoración de documentos das CC. AA. de Madrid, Andalucía, Castela-A Mancha, Cataluña e o Ministerio de Cultura.

13 Orde do 29 de xaneiro de 2018 pola que se aproban as táboas de avaliación documental de determinadas series documentais do patrimonio documental de Galicia e se dispón a súa publicación. Diario Oficial de Galicia núm. 35, do 19 de febreiro de 2018.

14 UNE-ISO 15489-1, 2016.

Resumo: Este artigo intenta estudar o ámbito competencial da Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións como órgano de supervisión e regulación do mercado asegurador español, incardinada dentro do marco da Autoridade Europea de Supervisión, e das competencias que puidesen ter asumido as co-munidades autónomas.Para delimitar o citado ámbito competencial, é necesario o estudo específico da natureza xurídica do contrato de seguro, como negocio xurídico máis habitual dentro do ámbito das denominadas operacións de cobertura.Palabras clave: Comunidade autónoma, Unión Europea, operacións de cobertura, contrato de seguros, mercado asegurador, compañía aseguradora, mediador de seguros.

Resumen: Este artículo intenta estudiar el ámbito competencial de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones como órgano de supervisión y regulación del mercado asegurador español, incar-dinada dentro del marco de la Autoridad Europea de Supervisión, y de las competencias que pudieren haber asumido las comunidades autónomas.Para delimitar el citado ámbito competencial, es necesario el estudio específico de la naturaleza jurídica del contrato de seguro, como negocio jurídico más habitual dentro del ámbito de las denominadas ope-raciones de cobertura. Palabras clave: Comunidad autónoma, Unión Europea, operaciones de cobertura, contrato de seguros, mercado asegurador, compañía aseguradora, mediador de seguros.

Abstract: This article tries to study the competence of the “Direccion General de Seguros y Fondos de Pensiones” as regulation and supervision organism of the Spanish insurance market, integrated in the frame of the European Supervision Authority, and the competences which may correspond to the “Co-munidades Autónomas”.

A supervisión e control do mercado de seguros en territorio español: delimitación do contrato de seguros no marco das operacións de cobertura

La supervisión y control del mercado de seguros en territorio español: delimitación del contrato de seguros en el marco de las operaciones de cobertura

The control and supervision of the insurance companies market in the Spanish territory: Delimitation of the insurance contract in the frame of the hedging activities

M.ª AURORA PÉREZ-CARRO Y FOLE

Inspectora de Seguros del Estado

Recibido: 4/10/2018 | 22/01/2019

_111


Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor M.ª Aurora Pérez-Carro y Fole

Titulo



M.ª Aurora Pérez-Carro y Fole

In order to define the previously mentioned competence, the specific study of the legal nature of the insurance contract as the most common in the hedging activities is needed.Key words: Comunidad autónoma, European Union, hedging activities, insurance contract, insurance market, insurance company, insurance broker.

Sumario: 1 Introdución á supervisión do mercado de seguros español. 2 Estrutura actual e competencias da Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións. 3 Posibilidade de asunción de competencias por parte das comunidades autónomas. 4 Distribución das competencias territoriais no ámbito da mediación de seguros. 5 Natureza xurídica das operacións de seguro. 6 Consecuencias de que unha operación de cobertura non sexa cualificada como seguro. 7 Operacións de cobertura que non teñen por que ser articuladas como seguro. 8 Realización de operacións de seguro en territorio español por entidade non autorizada. 9 Conclusión

1 INTRODUCIÓN Á SUPERVISIÓN DO MERCADO DE SEGUROS ES-PAÑOL

A Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións é a autoridade española á que lle corres-ponde a alta supervisión do mercado de seguros español.

Para determinar cales son as competencias en concreto desta autoridade de supervisión, cómpre ter en conta:

- A integración de España na Unión Europea.- A distribución competencial do territorio español entre Estado e comunidades autónomas.- A circunstancia anómala de que a Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións estea

integrada organicamente dentro do Ministerio de Economía e Empresa (non é autoridade inde-pendente, a diferenza do que acontece na nosa contorna comunitaria), aínda que o sector e a supervisión deste claman pola creación dunha axencia independente.

E, sobre todo, para delimitar en concreto o ámbito competencial deste centro directivo hai que clarificar qué é o mercado asegurador e qué é unha operación de seguros. A todo iso pretende dar resposta este artigo.

2 ESTRUTURA ACTUAL E COMPETENCIAS DA DIRECCIÓN XERAL DE SEGUROS E FONDOS DE PENSIÓNS

Tal como acaba de indicarse, a Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións atópase integrada (no actual organigrama gobernamental) dentro do Ministerio de Economía e Empresa a través da Secretaría de Estado de Economía e Apoio á Empresa, segundo se dispón no Real decreto 1046/2018, do 24 de agosto, polo que se desenvolve a estrutura básica do Ministerio de Economía e Empresa (publicado no BOE do 26 de agosto), cuxo artigo 7 lle confire ao citado centro directivo –estruturado actualmente nas seguintes cinco subdireccións: de Regulación e Relacións Internacionais; de Inspección; de Solvencia; de Autorizacións, Condutas de Mercado e Distribución, e unha quinta chamada de Organización, Estudos e Previsión Social Complementaria (esta última de recente creación, en substitución e/ou sucesión da antiga Subdirección Xeral de Plans de Pensións), xuntamente co Servizo de Reclamacións, que depende directamente do director xeral de Seguros– as seguintes funcións (en resumo):

a) Preparación e impulso de proxectos normativos en materias da súa competencia. Hai que ter en conta que o artigo 17.2 a Lei 20/2015, do 14 de xullo, de ordenación, supervisión e sol-vencia das entidades aseguradoras e reaseguradoras (BOE do 15 de xullo), á que posteriormente se fará referencia con máis detalle neste artigo, lle outorga á Dirección Xeral de Seguros e Fondos



de Pensións: “competencia normativa de desenvolvemento de reais decretos ou ordes do Ministerio de Economía, sempre que tales normas a faculten expresamente, e logo de informe da Xunta Consultiva de Seguros (órgano de apoio e asesoramento, cuxa composición e funcións se regulan no artigo 18 da mencionada Lei 20/2015).

b) Coordinación das relacións no ámbito de seguros e reaseguros privados, distribución destes produtos, e plans e fondos de pensións coas institucións da Unión Europea, as súas supervisións e organismos de control, e outros organismos internacionais (o propio artigo 17 da Lei 20/2015 recoñece que a Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións, como autoridade de supervisión española, está integrada na Autoridade Europea de Seguros e Pensións de Xubilación (AESPX), cuxas decisións e directrices serán tidas en conta por este centro directivo da Administración espa-ñola, aínda que se lle permite a este apartarse destas citadas resolucións e directrices, pero sempre baixo resolución motivada: artigo 17.1 citado in fine). Esta colaboración a nivel internacional realizarase en coordinación co Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea e Cooperación, segundo dispón o artigo 7 do Real decreto 1046/2018, do 24 de agosto.

c) Responder as consultas nestas materias.d) Análise da documentación que as entidades aseguradoras e reaseguradoras, mediadores

de seguros e entidades xestoras de fondos de pensións deben remitir a este centro directivo.e) Manter unha supervisión financeira continua sobre as entidades e grupos que operan neste

sector.f) Supervisión inspectora das persoas e entidades que operan neste sector, ben como emisoras

destes produtos ou como distribuidoras ou xestoras deles.g) Seguimento das medidas de control especial que puidesen ter sido impostas ás persoas ou

entidades sometidas á súa supervisión.h) Comprobación da exactitude dos cálculos financeiros e actuariais realizados polas entidades

que operen neste sector para calcular as súas marxes de solvencia e garantía (fondos propios e provisións da entidade, así como o seu correcto investimento).

i) Autorizacións de cálculo para o capital regulatorio presentados (ou a presentar) polas entidades que operen no sector, incluídos modelos internos e outros cálculos de solvencia.

j) Seguimento e participación nos colexios internacionais de supervisión de entidades asegu-radoras e reaseguradoras, así como posible colaboración con outros supervisores en actuacións de comprobación e supervisión de conglomerados financeiros.

k) Control do cumprimento dos requisitos de acceso á actividade aseguradora e reasegura-dora polas entidades que o soliciten, así como o mantemento dos citados requisitos no tempo, e o correcto exercicio societario de tal actividade (control de fusións, agrupacións, cesións de carteira entre entidades...).

l) Autorización de operación de novos plans de pensións e das súas entidades xestoras, así como seguimento posterior da operativa destes.

m) Control de acceso á actividade de distribución de seguros e reaseguros (mediación) e supervisión desta.

n) Supervisión de condutas e prácticas de mercado das entidades aseguradoras e reasegura-doras, mediadores de seguros, entidades xestoras de fondos de pensións e outros axentes que operen neste mercado.

o) Protección aos asegurados, beneficiarios, terceiros prexudicados, partícipes de plans..., os cales (se estiman violados os seus dereitos) poden presentar unha queixa ou reclamación ante a Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións, e esta debe resolver.



p) Realización de estudos sobre o mercado de seguros e fondos de pensións e fomento da previsión social complementaria.

Este artigo 7 do citado Real decreto 1046/2018 detalla as competencias que lle correspon-den ao Estado español nas entidades aseguradoras e reaseguradoras que teñan o seu domicilio social (ou entidade matriz e/ou cabeza de grupo) en territorio español, pois a nivel comunitario está establecido o chamado “pasaporte único”: a autoridade outorgante da autorización a unha entidade para operar como compañía aseguradora é a autoridade de control do Estado de orixe, e o Estado de orixe é aquel onde ten establecido o seu domicilio social a posible entidade ase-guradora (ou a matriz en caso de tratarse dun grupo empresarial e/ou corporación financeiros). É o Estado de orixe quen outorga autorización, quen supervisa as súas condutas de mercado e quen realiza a inspección e controis que considera oportunos sobre esta entidade aseguradora e reaseguradora, a cal (pola súa parte, e cuns mínimos requisitos de notificación á autoridade de control e supervisión do posible Estado receptor) pode operar en todo o territorio comunitario: é a consecuencia lóxica do espazo único europeo. Todo iso vén recollido nos artigos 16 a 64 da Lei 20/2015, do 14 de xullo, de ordenación, supervisión e solvencia das entidades aseguradoras e reaseguradoras (BOE do 15 de xullo), en diante LOSSEAR, en especial no seu artigo 17, que establece as competencias básicas da Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións e a súa integración dentro das autoridades de control e supervisión comunitarias, así como na súa nor-mativa fundamental de desenvolvemento (o Real decreto 1060/2015, do 20 de novembro, de ordenación, supervisión e solvencia das entidades aseguradoras e reaseguradoras, BOE do 2 de decembro, en diante ROSSEAR).

3 POSIBILIDADE DE ASUNCIÓN DE COMPETENCIAS POR PARTE DAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

O problema de competencias funcionais e territoriais sobre a regulación, supervisión e con-trol do mercado asegurador complícase en territorio español porque, de acordo co disposto no artigo 19 da Lei 20/2015 de ordenación, supervisión e solvencia das entidades aseguradoras e reaseguradoras, as comunidades autónomas que, no marco dos seus respectivos estatutos, autoatribuísen competencias nesta materia poderían asumilas en materia de:

Desenvolvemento normativo, aínda que a lexislación básica sempre lle corresponderá ao Estado, de acordo co disposto no artigo 149 da Constitución: apartados 1.6.ª (lexislación mer-cantil), apartado 1.11.ª (bases de ordenación do crédito, banca e seguros) e apartado 1.13.ª (bases e coordinación da planificación xeral da actividade económica).

Ordenación e supervisión de entidades aseguradoras e reaseguradoras, salvo autorización para operar e revogación, que sempre corresponderá ao Estado, aínda que se a entidade ase-guradora tivese natureza xurídica de cooperativa de seguro (inexistentes de facto en España) e mutualidades de previsión social, nas cales as comunidades autónomas tamén poden asumir competencias de autorización e revogación, así como de regulación normativa, deben en todo caso remitir información á Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións nos termos estable-cidos no artigo 19 da Lei 20/2015 antes referenciado.

Pero as comunidades autónomas só poden asumir competencias sobre as entidades asegura-doras e reaseguradoras, con respecto sempre ás seguintes limitacións e/ou conexións territoriais, establecidas no citado artigo 19 da Lei 20/2015:



- Seguros de vida: se a asunción de todos os presuntos compromisos a asumir pola entidade aseguradora ou reaseguradora que pretenda “depender” dunha comunidade autónoma están localizados no seu territorio; isto leva a un claro problema práctico: en que lugar espacial está situado un compromiso, cando o risco cuberto é a vida e/ou a morte do asegurado?; ¿debemos acudir ao domicilio habitual deste?; ao seu domicilio fiscal?; á súa veciñanza civil? Cuestións todas elas en absoluto predeterminadas e susceptibles dun amplo e polémico debate non pechado, e de difícil peche nun futuro non afastado.

- Outros seguros (ramos “non vida”, de acordo co anexo da Lei 20/2015): se o seu domicilio social, o seu ámbito de operacións e a localización dos riscos cubertos, todos e cada un destes puntos de conexión, deben circunscribirse necesariamente ao ámbito territorial propio da co-munidade autónoma que asuma as competencias. Chegados a este punto, non cabe senón pre-guntarlle ao lexislador se unha comunidade aseguradora que pretenda asumir competencias de supervisión sobre unha determinada entidade aseguradora que teña o seu domicilio social no seu territorio e pretenda operar, por exemplo, no ramo de asistencia ten que exixirlle a esta entidade que os seus asegurados e/ou beneficiarios da póliza de seguro de asistencia en viaxe non viaxen fóra do territorio da citada comunidade autónoma, os cubertos por un seguro de decesos non poidan morrer fóra do citado territorio, e así poderiamos seguir pondo exemplos ata o infinito.

4 DISTRIBUCIÓN DAS COMPETENCIAS TERRITORIAIS NO ÁMBITO DA MEDIACIÓN DE SEGUROS

O mesmo criterio indicado pola Lei 20/2015 de autoridade de supervisión e pasaporte único comunitario establéceno os artigos 40 a 46 da Lei 26/2006, do 17 de xullo, de mediación de seguros e reaseguros privados (BOE do 18 de xullo). E as comunidades autónomas segundo o artigo 47 do citado texto normativo tamén poden asumir competencias sobre os mediadores (sic) “cuxo domicilio e ámbito de operacións se limiten á súa comunidade autónoma”: de novo a mesma indefinición no concepto “ámbito de operacións”, posto que as persoas e os seus ris-cos (e os semoventes e os seus riscos, e os vehículos e os seus riscos...) se desprazan (ou poden desprazarse) no territorio. As comunidades autónomas poden asumir competencias (cos citados límites do artigo 149.1 da Constitución e no marco dos seus respectivos estatutos):

a) De desenvolvemento normativo (a lexislación básica sempre é competencia estatal, de acordo co indicado no artigo 149.1 da Constitución).

b) Ordenación e supervisión: expresamente indícase aquí (artigo 47 da Lei 26/2006) outro límite de atribución competencial para as comunidades autónomas: en caso de axentes de se-guros exclusivos e operadores de banca e seguros, só poden exercer as comunidades autónomas a súa ordenación e supervisión se a teñen sobre a entidade a favor da cal promoven operacións de cobertura.

Remata o apartado 3 do mencionado artigo 47 da Lei 26/2006, de mediación de segu-ros e reaseguros privados, indicando: “De acordo co establecido no artigo 149.1 (6.11 e 13) da Constitución, correspóndelle ao Estado o alto control económico financeiro dos mediadores de seguros e corredores de reaseguros”. Continúa cun “desiderátum” sobre a colaboración entre o Estado e comunidades autónomas, obrigando estas a remitir información ao Estado, e indicando que este levará o chamado rexistro administrativo especial de mediadores de seguros, corredores de seguros e dos seus altos cargos (artigos 52 e 53 do citado texto normativo): é o chamado



“punto único de información de mediadores”, que consta na páxina web da Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións.

Hai que ter en conta que o artigo 2.1 (in fine) da citada Lei 26/2006 entende por mediación de seguros: “aquelas actividades consistentes na presentación, proposta, ou realización de traballos previos á celebración dun contrato de seguro ou reaseguro, ou de celebración destes contratos, así como a asistencia na xestión e execución dos ditos contratos, en particular en caso de sinistro”. É dicir, é mediador de seguros quen facilita e/ou promove a realización dunha operación de se-guros entre unha compañía aseguradora e o subscritor dun contrato de seguro (tal como vén definido na Lei 50/1980, do 8 de outubro, de contratos de seguro) e, con posterioridade, asiste ao tomador da póliza/asegurado e/ou beneficiario desta durante o desenvolvemento do contrato (recordemos que un contrato de seguro é, en principio, un contrato de tracto sucesivo para o pagador da prima, denominado subscritor en terminoloxía aseguradora1), e no momento de producirse o sinistro (se este chega a materializarse). Na práctica do mercado asegurador hoxe en España, de acordo co regulado nas leis 26/2006 e 20/2015, e normativa de desenvolvemento, as compañías aseguradoras poden optar por distribuír os seus produtos de cobertura:

- Ben directamente a través das súas canles de distribución.- Ben a través de canles externas: axentes de seguros (aínda que estes poden estar afectos

en exclusiva a unha única entidade aseguradora ou vinculados a varias), corredores de seguros (estes dous son os propiamente cualificados como mediadores de seguros segundo a nosa Lei 26/2006), canle banca-seguros e axencias de subscrición (figura do dereito anglosaxón que cada vez se abre máis camiño no noso mercado asegurador español; vén ser como un representante e/ou apoderado da compañía aseguradora ao favor da cal opera, e así aparece regulado no artigo 60 da Lei 20/2015).

5 NATUREZA XURÍDICA DAS OPERACIÓNS DE SEGUROChegados a este punto, hai que expor unha evidencia: cal é o requisito fundamental para

que toda esta rede de supervisión e control de mercado asegurador e a súa protección ao usua-rio deste opere ou deba operar? Pois que exista unha operación de seguros2, e resulta que tal evidencia non é ningunha evidencia, porque: que é en realidade unha operación de seguro?, é un contrato que deba estar regulado pola Lei 50/1980, do 8 de outubro, de contrato de seguro (BOE do 17 de outubro), cuxo contido é, en principio, imperativo, de acordo co establecido no seu artigo 2? A definición de contrato de seguros atópase no artigo 1 da citada Lei 50/1980: “o contrato de seguro é aquel polo que o asegurador se obriga, mediante o cobramento dunha prima e para o caso de que se produza o evento cuxo risco é obxecto de cobertura, a indemnizar, dentro dos límites pactados, o dano producido ao asegurado, ou a satisfacer un capital, unha renda ou outras prestacións convidas”. O seguro consiste na transferencia dun risco da persoa ameazada (asegu-rado en terminoloxía aseguradora) a unha empresa especializada (compañía de seguros), quen o soportará a cambio dun prezo (a prima en terminoloxía aseguradora).

Todo contrato de seguro é unha operación de cobertura: unha transferencia dun risco dunha parte contratante (normalmente un particular) a outra parte contratante (que necesariamente ten que ser unha compañía aseguradora autorizada para operar no territorio español no ramo do risco de que se trate, de acordo coas disposicións establecidas na Lei 20/2015). Pero non toda operación de cobertura ten obrigatoriamente que articularse como contrato de seguro, aínda que o contrato de seguro sexa, con diferenza, a operación de cobertura máis frecuente no



mercado español, e con independencia de que toda operación de cobertura si poida articularse como contrato de seguro, segundo a opinión da asinante deste artigo. Son requisitos para que unha operación sexa cualificada como contrato de seguro:

- O cobramento dunha prima (importe único ou fraccionado) por parte do absorbente do risco (necesariamente unha compañía aseguradora autorizada).

- A existencia dun evento incerto na súa ocorrencia ou no momento desta: é requisito ne-cesario para a existencia dun contrato de seguro a existencia dun risco (a posibilidade de que se produza un evento danoso incerto no tempo, ou no momento da súa ocorrencia), pois o contrato de seguro leva na súa natureza xurídica intrínseca a aleatoriedade.

- O dano que produce a materialización do risco (ben real, nos seguros de danos, no pa-trimonio do asegurado; ben moral ao beneficiario, nos seguros de vida) debe transmitirse do asegurado (suxeito pasivo do risco) ao absorbente deste (que aquí necesariamente ten que ser unha compañía aseguradora autorizada para operar no ramo de que se trate).

Vemos entón que todo contrato de seguro ten natureza xurídica de operación de cobertura, pois transfire un risco de quen soporta un risco (o asegurado) a quen o asume (a entidade asegu-radora); a materialización ou non do risco (ou o momento en que este suceda) é un feito probable (ben na súa ocorrencia, ben no seu tempo), polo tanto, a natureza intrínseca de todo contrato de seguro é a aleatoriedade. É un contrato aleatorio, pois. E como se define a aleatoriedade? Aquí de novo hai que acudir aos conceptos básicos recollidos no Código civil, concretamente no seu artigo 1970, que reza “polo contrato aleatorio unha das partes ou as dúas reciprocamente obríganse a dar ou facer algunha cousa en equivalencia da que a outra parte ha de dar ou facer para o caso dun acontecemento certo ou que ha de acontecer nun tempo indeterminado”3. O contrato se seguro é un contrato de tracto sucesivo, oneroso, pero aleatorio (pois o nacemento da obriga dunha ou de ambas as dúas partes –tomador e compañía aseguradora– depende da sorte ou o azar): esta aleatoriedade do contrato de seguro maniféstase no momento da súa perfección, posto que aquí ambas as dúas partes ignoran cales son as consecuencias económicas da conclusión do sinistro (e, por outra parte, nun seguro de danos, a ocorrencia deste nunca pode ser obxecto de enriquecemento inxusto para o asegurado –artigo 26 Lei 50/1980–) ou se o citado sinistro se producirá ou non, ou en que momento temporal acontecerá.

Polo contrato de seguro o subscritor da póliza (o tomador, en terminoloxía aseguradora) obrígase ao pagamento dunha prima (global ou fraccionada no tempo) á entidade aseguradora, para que, se se produce un evento danoso (sempre incerto na súa ocorrencia ou no tempo desta), sexa a compañía aseguradora quen:

- En casos de cobertura de danos materiais, repare o dano causado ben directamente (por exemplo, envíe un operario ao fogar para arranxar os danos producidos por unha inundación), ben monetariamente (indemnice os danos causados ao prexudicado).

- En seguros de vida: aboe a cantidade pactada por morte do asegurado (seguros de fale-cemento) ou por continuar con vida (seguros de supervivencia).

Todo o anterior debe pór en relación coas particularidades da absorción de riscos por parte das mutualidades de previsión social, nas que estas son as entidades absorbentes do risco e os seus afiliados os tomadores e/ou asegurados, de acordo co disposto no artigo 43 da Lei 20/2015 (que ten carácter de lexislación básica, e na actualidade a maior parte das comunidades autóno-mas xa promulgaron lexislación de desenvolvemento). A condición de mutualista leva implícita a posición de tomador e/ou asegurado, sen que a transmisión do risco deba formalizarse a través da preceptiva póliza (cuxos requisitos se establecen no artigo 8 da Lei de contrato de seguro), aínda



que expresamente establece o apartado 2.e do citado artigo 43 da Lei 20/2015: “a incorporación dos mutualistas ás mutualidades de previsión social será en todo caso voluntaria e requirirá unha declaración individual do solicitante, ou ben con carácter xeral derivada dos acordos adoptados polos órganos representativos dunha cooperativa ou dun colexio profesional, salvo oposición expresa do mu-tualista...”. Máis correcta redacción sería “salvo oposición expresa do afiliado ao correspondente acordo social”, posto que, se hai unha oposición expresa deste profesional á súa integración na mutualidade profesional correspondente, nunca adquiriría a condición de mutualista.

Como xa indiquei con anterioridade, hai outras operacións de cobertura (en xeral os cha-mados contratos de abono aos que me referirei posteriormente) que non teñen a natureza xu-rídica de contrato de seguro (ou non teñen por que necesariamente ser articulados como unha operación de seguro): a resolución sobre se unha operación ou non ten necesariamente que formalizarse como seguro é competencia da Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións (artigo 2.3 do ROSSEAR), ben que, se as dúbidas recaen sobre se a operación puidese “formar parte da Seguridade Social obrigatoria” (sic), deberá solicitarse informe previo do ministerio competente. Calquera interesado lexítimo pode consultar a este centro directivo sobre se unha operación en concreto debería ter ou non cualificación de contrato de seguro, e a Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións debería responderlle no prazo de 60 días hábiles dende que se interpuxese a consulta (artigo 2.3 ROSSEAR in fine). Na práctica, ante a dúbida de se unha operación deber ou non ter cualificación xurídica de contrato de seguros (e por tanto só podería ser absorbente do risco unha compañía aseguradora autorizada para operar en terri-torio español nese ramo en concreto do seguro e toda distribución deste recaería no ámbito da mediación de seguros, e viceversa) ábrese un procedemento inspector, de conformidade co disposto nos artigos 118 a 126 da Lei 20/2015 (LOSSEAR), desenvoltos polos artigos 167 a 174 do Real decreto 1060/2015 (ROSSEAR), e, unha vez realizadas as actuacións de comprobación inspectora que se estimen pertinentes e levantada a correspondente acta de inspección, a reso-lución finalizadora deste (que deberá asinar o director xeral de Seguros e Fondos de Pensións), cualifica se a operación realizada debe (ou debese ter imperativamente) natureza xurídica de operación de seguros (e, por tanto, seríalle de aplicación toda a normativa reguladora do sector asegurador), ou non necesariamente ten que ser articulada como contrato de seguro e, entón, (a priori) rexería o principio de autonomía da vontade das partes do artigo 1255 do Código civil. Non cabe esquecer nunca:

- Que toda operación xurídica cuxa causa fundamental sexa a transferencia dun risco pode instrumentalizarse a través dun contrato de seguro.

- Que toda actividade empresarial leva consigo a asunción de riscos para o empresario.- Que non todo negocio xurídico que contempla a transmisión dun risco ten que articularse

necesariamente a través dun contrato de seguro, porque neste caso reduciriamos á nada os con-tratos de prestación de servizos e contratos de abono considerados no artigo 2.1.b do ROSSEAR que agora se pasa a estudar.

O artigo 2.1.b do ROSSEAR pretende aclarar a natureza xurídica dunha operación de seguros, e articula tal pretensión a través dunha “delimitación negativa”, e así establece que: “non terán a condición de actividades de seguro privado a prestación de servizos profesionais, os contratos de abono concertados para prestar servizos de conservación, mantemento, reparación e similares, sempre que nas obrigas que asuman as partes non figure a cobertura dun risco tecnicamente asegurable, nin a mera obriga de prestación de servizos mecánicos ao automóbil realizada aos seus socios polos clubs automobilísticos”.



En resumo, que non teñen por que ser articuladas como seguros:- A prestación de servizos profesionais: os médicos, avogados, xestores, asesores contables

e fiscais, veterinarios, etc., poden pactar libremente cos seus clientes que estes lles aboen unha cantidade fixa (sexa anual, mensual...) polos seus servizos profesionais; é un arrendamento de servizos do artigo 1544 e 1583 do Código civil (rexe o principio de autonomía da vontade).

- Os denominados contratos de abono; é dicir, que os fontaneiros, electricistas, etc., poden pactar un estipendio fixo (tamén mensual, anual...) cos seus clientes, a cambio de asumir obrigas de reparación e conservación de determinados bens (ascensores, electrodomésticos, ordenado-res, teléfonos móbiles...).

- A obriga de prestación de servizos mecánicos ao automóbil realizada aos seus socios polos clubs automobilísticos; é dicir, que as prestacións do RACE e asociacións similares aos seus afiliados non teñen a consideración de contrato de seguro e, polo tanto, estas asociacións poden continuar prestando os seus servizos sen necesidade de reconverterse en entidades aseguradoras.

E que pasa coas demais operacións de cobertura? Pois segundo o citado artigo 2.1.b non son operacións de seguros se neles (sic) “non figura a cobertura dun risco tecnicamente asegurable”; o problema é que, en técnica matemática-actuarial (é dicir, “actuarialmente”, como indica o ROSSEAR), se hai un risco (é dicir, a probabilidade de que se produza un evento danoso, indeter-minado na súa ocorrencia ou no seu momento temporal), todo risco é tecnicamente asegurable: todo evento danoso, pois, pode ser cuberto por un contrato de seguro (outra cousa é que non necesariamente teña que ser cuberto por unha póliza de seguro) posto que, no caso contrario, un letrado non podería pactar asistencia xurídica aos seus clientes por unha retribución fixa ao mes, e a cambio comprometerse a prestar os seus servizos de asesoría xurídica e/ou asistencia profesional en xuízo ou fóra del, sendo isto unha simple prestación de servizos profesionais (isto si, incertos na súa contía e momento en que sexan requiridos) por prezo fixo pactado e a aboar en cotas sucesivas polos clientes (un arrendamento de servizos perfectamente recollido no artigo 1583 citado do Código civil: Poden contratarse toda clase de servizos sen tempo fixo, por certo tempo, ou por obra determinada. O arrendamento feito por toda a vida é nulo). Outra cousa é que a cobertura de defensa (e asesoramento xurídico) poida ser articulada tamén a través de póliza de seguros, tal como se estudará con posterioridade neste artigo.

De que depende, pois, que unha operación de cobertura deba ser articulada ou non como seguro? Evidentemente as actividades que exixan cobertura legal por póliza de seguros (os cha-mados seguros obrigatorios) teñen que ser necesariamente articuladas a través dunha operación de seguros: así, o seguro obrigatorio do automóbil regulado a través do Real decreto lexislativo 8/2004, do 29 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei de responsabilidade civil e circulación de vehículos a motor, a cobertura de responsabilidade civil exixida aos corre-dores de seguros polo artigo 27.1 e da Lei 26/2006, a responsabilidade civil de embarcacións, a cobertura de responsabilidade civil do cazador... En ningunha actividade cuxo exercicio exixa por lei a cobertura a través de operación de seguro pode suplirse esta exixencia articulando a transferencia do risco a través de calquera outras operacións de cobertura. E as demais operacións que transfiren risco? A xuízo da autora deste artigo, exixirían sempre a articulación a través de pro-duto de seguro (ou afiliación á mutualidade correspondente), posto que pola especial entidade e natureza dos riscos cubertos a entidade absorbente do risco ten que ser necesariamente unha entidade aseguradora (por necesidade de cumprimento dos requisitos de solvencia e garantía exixidos na Lei 20/2015):

- Os seguros de vida (ben de morte ou de supervivencia ou ambos os dous).



- Os seguros de accidentes persoais.- Os seguros que pretendan cubrir calquera clase de responsabilidade civil do asegurado

(aínda que a súa cobertura mediante póliza de seguros non estea imperativamente exixida por lei), posto que é conveniente que ao prexudicado (e, se é o caso, os seus herdeiros) se lles re-coñezan sempre os dereitos a reclamar que lle concede o artigo 76 da Lei 50/1980, e iso só se pode garantir se a entidade absorbente do risco é unha compañía aseguradora autorizada para operar no noso país (e unha compañía aseguradora non pode comercializar outros produtos de cobertura que non teñan natureza xurídica de operación de seguros: artigo 31.1 da Lei 20/2015).

Que pasa nas restantes operacións de cobertura? Debe ser tida en conta a vontade das partes e o principio de autonomía da vontade, tal como vén regulada nos principios xerais do noso dereito civil (artigos 1254-1260 do Código civil). Pois ben, aínda respectando plenamente o principio de liberdade de pactos e autonomía da vontade recollidos no artigo 1255 do Código civil, é doutrina consolidada do noso Tribunal Supremo que “a determinación da natureza dun negocio xurídico depende da intención dos contratantes, e das declaracións de vontade que o integran e non da denominación que lle atribuíran as partes, sendo o contido real do contrato o que determina a súa cualificación”, ou dito doutro xeito “os contratos son o que a súa natu-reza xurídica determine, con independencia de como as partes os denominaran” (véxanse as sentenzas do 4 de febreiro de 1965 e do 13 de outubro de 1964).

6 CONSECUENCIAS DE QUE UNHA OPERACIÓN DE COBERTURA NON SEXA CUALIFICADA COMO SEGURO

Evidentemente, se unha operación de cobertura non ten natureza xurídica de contrato de seguro, o risco non ten por que ser absorbido por unha compañía de seguros autorizada para operar en territorio español, e así o indica o artigo 2.2 ROSSEAR (Real decreto 1060/2015): Polo que se refire ao ámbito subxectivo, non terán consideración de aseguradores aquelas persoas que, contando con infraestrutura axeitada, presten algún dos servizos citados no apartado anterior, referidos a asistencia sanitaria, defensa xurídica, asistencia a persoas ou decesos, devindicando a súa retribución por cada un dos actos que realicen e con independencia da persoa que os satisfaga. Este apartado 2 do artigo 2 do Real decreto 1060/2015 é un exemplo máis (e moi claro) da defec-tuosa técnica xurídica a que lamentablemente tan acostumados nos ten o lexislador actual, pois:

- A mención “non terán a consideración de aseguradores aquelas persoas que contando, con infraestrutura axeitada,…”: O retrouso de “contando con infraestrutura axeitada” é un exemplo de mala técnica normativa, posto que a Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións pode (e debe) pronunciarse sobre se unha operación ten ou non natureza xurídica de seguros: se ten natureza xurídica de seguro, quen absorba o risco ten necesariamente que ser compañía asegu-radora autorizada para operar en territorio español, de acordo co establecido na Lei 20/2015, quen distribúa estes produtos ten imperativamente que suxeitarse á Lei 26/2006, de mediación de seguros e reaseguros, e a operación de seguro debe respectar as disposicións (normalmente imperativas) da Lei 50/1980, de contrato de seguro, e demais normativa aplicable ao mercado de seguros. Se non ten natureza xurídica de operación de seguros, a Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións non é competente para a súa supervisión: mal pode entón pronunciarse sobre se quen a realiza ten ou non infraestrutura idónea para iso.

A exixencia de que quen preste estes servizos devindique a súa retribución por cada un dos actos que realice é unha aberración xurídica: se o prestador dos servizos devindica a súa



retribución por cada un deles (é dicir, cobra por traballo prestado), anula a aleatoriedade (con-vértese nun simple contrato de obra, artigo 1583 do Código civil), co que se reduce á nada a figura do contrato de abono, que é precisamente o que intenta regular o artigo 2.2 do ROSSEAR.

- E o final, onde se declara textualmente que, “se unha operación de cobertura é cualificada como contrato de abono, é independente quen realice o seu pagamento”, non cabe senón re-cordarlle ao lexislador o principio xeral que regula o noso dereito de obrigas recollido no artigo 1158 do Código civil: Pode facer o pagamento calquera persoa, teña ou non interese no cumprimento da obriga, xa o coñeza e o aprobe, xa o ignore o debedor.

E cal é a consecuencia de que unha operación sexa cualificada como seguro ben por un órgano xurisdicional na decisión dun litixio, ou pola Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións no ámbito das súas competencias?:

- A imperatividade Lei 50/1980 (artigo 2 do citado texto normativo).- Só pode ser comercializado en territorio español por compañía aseguradora autorizada

para operar en territorio español no ramo de que se trate.- A emisión e comercialización deste produto deben ser supervisadas pola Dirección Xeral

de Seguros e Fondos de Pensións, e autoridades correspondentes das comunidades autónomas que asumisen competencias nos termos antes indicados.

7 OPERACIÓNS DE COBERTURA QUE NON TEÑEN POR QUE SER ARTICULADAS COMO SEGURO

Na práctica, non se exixiu que necesariamente sexan articuladas como contrato de seguro as seguintes operacións de cobertura:

a) Os plans funerarios e servizos de prestación funeraria: o anexo 1 da Lei 20/2016 define o ramo 19 Decesos como aquel que “inclúe operacións de seguro que garantan a prestación de servizos funerarios para o caso de que se produza un falecemento, ou ben, subsidiariamente, cando non se poida realizar a prestación por causa de forza maior ou por terse realizado o servizo por outros medios distintos dos dispostos pola aseguradora, a satisfacer aos herdeiros legais do asegurado falecido a suma asegurada, que non debe exceder o valor medio dos gastos funerarios por un falecemento” (a xuízo da asinante deste artigo, a quen se lle debería impor abonar os custos do enterro en que incorrese é a quen acreditase telos pagado, con independencia de que fosen ou non os seus herdeiros legais, a non ser que se queira potenciar o enriquecemento inxusto dos herdeiros legais do finado, que non teñen por que ser os que fosen instituído herdeiros, nin moito menos os que tivesen deber de alimentos para co finado, nin por suposto os que aboasen o custo do enterro, e é principio xeral do dereito de seguros que un contrato de seguro nunca pode ser obxecto de enriquecemento inxusto para o asegurado). Ben: en que se diferencia unha operación de seguros de decesos, cuxa entidade absorbente do risco necesariamente ten que ser unha compañía ase-guradora autorizada a operar neste ramo en territorio español (advírtese que decesos non é un ramo harmonizado comunitariamente) doutros produtos comercializados no mercado español baixo denominacións diversas como “prestación de servizos funerarios”, “plans funerarios” e outras similares? No prezo pechado a priori que leva consigo a non existencia de aleatoriedade (elemento imprescindible para a existencia real dun contrato de seguro). Quen pretenda comer-cializar un produto destas características, e non realizar unha operación que debera ter natureza xurídica de seguro de decesos, debe pactar un prezo pechado no momento inicial do acordo de vontades (un prezo certo cando se perfecciona o contrato), con independencia de que se poida



aboar en pagamentos fraccionados por quen subscriba este contrato: se o “beneficiario” desta cobertura falece antes de terse completado o pagamento, quen prestase os servizos de enterra-mento sempre lle pode reclamar o debido aos herdeiros do defunto, de acordo co disposto no artigo 1257 do Código civil.

b) As prestacións de reparación que as cooperativas e/ou asociacións de transportistas ofre-cen aos seus afiliados a cambio do aboamento dunha cota: só de reparación e/ou cobertura de asistencia do vehículo (evidentemente os vehículos aquí amparados si teñen que manter o seu seguro obrigatorio de circulación nos termos exixidos polo Real decreto lexislativo 8/2004, do 29 de outubro, polo que se aproba o texto refundido da Lei de responsabilidade civil e circulación de vehículos a motor e demais coberturas obrigatorias que puidese exixir a lexislación do seu sector, por exemplo, seguro obrigatorio de viaxeiros regulado polo Real decreto 1575/1989, do 22 de decembro, de transporte de mercadorías perigosas...), polas súas semellanzas coas prestacións que os clubs de automobilistas ofrecen aos seus afiliados.

c) A cobertura de reparación que determinados profesionais (ascensoristas, electricistas, mecánicos) ofrecen a cambio do aboamento dun importe fixo periódico: estimouse que isto é o prototipo do denominado “contrato de abono” pseudodefinido no artigo 2 do ROSSEAR.

d) As avinzas médicas; pero en que se diferencia unha iguala médica dun seguro de enfer-midade? O seguro de enfermidade vén definido no artigo 105 da Lei 50/1980: “Cando o risco asegurado sexa a enfermidade, o asegurador poderá obrigarse, dentro dos límites da póliza, en caso de sinistro (a enfermidade do asegurado) ao pagamento de certas sumas, e dos gastos de asistencia médica e farmacéutica. Se o asegurador asume directamente a prestación dos servizos médicos e cirúrxicos, a realización de tales servizos efectuarase dentro dos límites e condicións que as disposicións regulamentarias determinen” (na práctica, este precepto nunca foi obxecto de desenvolvemento regulamentario). O ramo de enfermidade, asistencia sanitaria e dependencia é o A.2 do anexo 1 da Lei 20/2015, onde se indica: “as prestacións neste ramo poden ser a tanto alzado, de reparación, ben mediante indemnización dos gastos ocasionados, ben mediante a garantía de prestación dun servizo, ou mixta de ambos os dous...”. Na práctica, en que se diferencia unha “avinza médica” de póliza de seguros que cobre os seus asegurados/beneficiarios a asistencia sanitaria cuxos actos médicos debe ser necesariamente realizados en dependencias da dita entidade aseguradora: é o exemplo da operativa das pólizas comercializadas por ACUNSA/Clínica Universitaria de Navarra. Pois as avinzas médicas son cualificadas como “operacións de abono” (e non como contrato de seguro) só se, sendo ofertado este produto de cobertura por facultativos sanitarios (ben directamente como profesionais, ben instrumentalizando os seus servizos profesionais a través de sociedade profesional, ou sociedade mercantil ao uso), os servizos teñen que ser realizados necesariamente (na medida do posible) en locais destes profesionais ou da sociedade emisora da avinza (ou vinculadas á súa actividade profesional por calquera título que confira dereito ao uso por parte destes) polos profesionais sinalados no acordo de vontades (aínda que non nece-sariamente facultativos indicados polo seu nome e apelidos, pois neste caso sería un contrato persoalísimo de prestación de servizos), ou persoal contratado ou partícipe da empresa emisora da avinza”, e só cubrindo actos médicos determinados, taxados, habituais e de non especial e gravosa entidade (por exemplo, vacinacións, revisións anuais, rutineiras revisións oftalmolóxicas, xinecolóxicas, dentais...).

e) As avinzas veterinarias, porque obviamente os animais (conceptuados de momento como cousas segundo o 335 do Código civil), aínda que hai o proxecto lexislativo (moi avanzado) de outorgarlles a cualificación xurídica de seres vivos, non son nunca persoas, e non pode



outorgárselles superior protección que a estas últimas, cuxa saúde pode estar amparada mediante avinzas sanitarias nos termos anteriormente indicados. Se unha compañía aseguradora pretende lanzar ao mercado español unha póliza de cobertura de sanidade animal, debería estar autori-zada para operar no ramo A.18: “asistencia”, aínda que tamén é usual en España (e correcto) que pólizas de cobertura de riscos de fogar (as denominadas multirriscos fogar) presenten como unha das súas coberturas accesorias o abono dos custos veterinarios das mascotas (e mesmo en determinados supostos indemnización por morte destas).

f) Xa se indicou con anterioridade que un letrado ou procurador (igual que calquera outro profesional) pode pactar co seu cliente prestar asesoramento legal e/ou a defensa xurídica que en xuízo (ou fóra del) requira a través dun importe certo a percibir ben nunha contía inicial, ben mensual, semestral, anualmente...: é un arrendamento de servizos perfectamente recollido no artigo 1583 do Código civil e 2.1.b do ROSSEAR (cuestión diferente é que as “normas deontolóxi-cas” da avogacía, a vixiar única e exclusivamente polo seu propio colexio profesional, puidesen opor reparos a tales formas de minutar honorarios). Pero, por outra parte, é unha cobertura que tamén ofrece o seguro de “defensa xurídica”: como se diferencian as dúas coberturas? Se esta operación de cobertura pretende articularse como póliza de seguros, necesariamente ten que cumprir as exixencias establecidas nos artigos 76.a-76.g da Lei 50/1980, que en liñas xerais poden resumirse en: artigo 76.a: o asegurador obrígase, dentro dos límites establecidos na lei e o contrato, a facerse cargo dos gastos en que poida incorrer o asegurado como consecuencia da súa intervención nun procedemento administrativo, xudicial ou arbitral, e a prestarlle os servizos de asistencia xurídica xudicial e extraxudicial derivados da cobertura de seguro; o artigo 76.d esta-blece o dereito do asegurado (debe terse en conta que o mencionado artigo fala textualmente de asegurado, non de tomador da póliza, posto que ambos os dous suxeitos poden diverxer) á elección de procurador e avogado para a súa defensa en calquera tipo de procedemento, e indícase con claridade que ambos os dous profesionais non estarán nunca suxeitos a instrucións da compañía aseguradora; tamén se establece que as diverxencias entre asegurado e asegurador sempre teñen que poder ser dirimidas a través de arbitraxe, e que a póliza de defensa xurídica sempre ten que recoller expresamente estes dereitos, así como o deber de información sobre eles por parte da compañía aseguradora ante calquera diverxencia que puidese xurdir entre esta e o asegurado (artigo 76.f). E só poden comercializar pólizas de seguro de defensa xurídica as entidades aseguradoras autorizadas a operar no ramo 17 do anexo da Lei 20/2015 (e que, para garantir a prestación dunha obxectiva e independente cobertura na asistencia xurídica aos seus asegurados, poden optar por xestionar este ramo a través dunha entidade independente, nun departamento independente e autónomo na propia entidade aseguradora que dá cobertura ao risco, ou prever no contrato que o asegurado ten dereito a confiar a defensa dos seus intereses a partir do momento en que teña dereito a reclamar a intervención de asegurador segundo o disposto na póliza a un avogado da súa elección). Está claro que ningún destes requisitos ten que ser cum-prido por un letrado que pacta unha remuneración a tanto alzado (ben importe global, ben fraccionado en cotas anuais, mensuais...).

A autora deste artigo opina que, se coa operación de cobertura de defensa xurídica preten-den cubrirse todos os gastos que ao subscritor desta puidesen orixinarse pola súa intervención en calquera procedemento de carácter administrativo, xudicial ou arbitral, necesariamente ten que articularse a través de operación de seguros realizada por entidade aseguradora autorizada para operar neste ramo; en caso contrario, non é necesaria tal articulación (aínda que é factible).



De todas as maneiras, cando un suxeito (persoa física ou xurídica) no ámbito da súa activi-dade profesional ou mercantil pretende lanzar un produto de cobertura dun risco que puidese tamén ser cuberto a través dun contrato de seguro e/ou presentar semellanzas cunha operación de seguros:

- Ten prohibido denominar tal contrato “operación de seguro” e/ou “aseguramento”, para evitar confusións ao consumidor final e destinatario dos seus servizos, e respectar así os princi-pios básicos contidos no Real decreto lexislativo 1/2007, do 16 de novembro, de defensa de consumidores e usuarios.

- Ten que indicar expresamente na súa publicidade e/ou documentación contractual que “esa operación de cobertura (sexa cal for a súa denominación no caso concreto) non ten na-tureza xurídica de operación de seguros, que a absorbente final do risco non é unha compañía aseguradora e, polo tanto, non está supervisada pola Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións”.

8 REALIZACIÓN DE OPERACIÓNS DE SEGURO EN TERRITORIO ESPAÑOL POR ENTIDADE NON AUTORIZADA

A realización dunha operación de seguro comercializada en territorio español por entidade non autorizada para operar nese ramo (ou transgredindo os límites da autorización administrativa concedida) leva á nulidade de pleno dereito de tal operación (artigo 24.1 da Lei 20/2015). Pero é que, ademais, segundo o apartado 2 do artigo indicado:

- Quen contratase con entidade non autorizada (sexa a título de tomador ou presunto mutualista) non está obrigado a cumprir a súa obriga de pagamento, e ten dereito á devolución das cantidades indebidamente aboadas en concepto de prima.

- Se antes da devolución das cantidades indebidamente cobradas en concepto de prima se producise o sinistro que se pretende cubrir con esta operación de cobertura, a entidade e/ou persoa física e/ou comunidade de bens absorbente do risco está obrigada a satisfacer a cantidade pactada, de acordo co disposto na Lei 50/1980, ademais do deber de indemnizar os danos e perdas que se tivesen podido ocasionar.

Esta obriga de devolución de prima, e/ou abono do importe pactado en caso de sinistro e/ou deber de indemnizar danos e perdas é solidario da entidade absorbente do risco, e dos seus administradores e directores que permitisen ou autorizasen a celebración de tales operacións: obsérvese que, da lectura textual do artigo 24.2 da Lei 20/2015, parece inferirse que para que opere esta responsabilidade solidaria dos administradores e xerentes da empresa se require unha actitude activa destes: permitir ou autorizar a realización de tales operacións; pode entenderse, pois, que unha actitude pasiva (non prohibir expresamente coñecendo ou debendo coñecer que se realizaban tales operacións non autorizadas) exime estes desta responsabilidade solidaria.

A realización de operacións de seguro por entidade non autorizada para operar en territorio español, ou excedendo os límites da correspondente autorización, está tipificada no artigo 208 da Lei 20/2015 como infracción grave, e será sancionada de acordo co previsto nos artigos 193 e seguintes do citado texto normativo. Son responsables desta as persoas ou entidades que a realicen, e os seus administradores e directores, de feito ou de dereito. De acordo co previsto no citado artigo 208, é competente a Dirección Xeral de Seguros para:

- Requirirlle á entidade ou persoa o cesamento automático da actividade.- Impor as multas na contía prevista e publicitar a conduta constitutiva da infracción.



E o artigo 24.3 da Lei 20/2015 obriga a “Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións a requirir calquera persoa física ou xurídica que, sen ter obtido a súa preceptiva autorización ou trans-gredindo os límites desta, realice operacións sometidas a esta lei, para que cese inmediatamente no exercicio da dita actividade, e acordará a publicidade que considere necesaria para a información do público”. Na práctica, se, tras incoarse o correspondente procedemento inspector, se conclúe que unha entidade e/ou persoa física está a realizar operacións cuxa natureza xurídica requira a intervención dunha compañía aseguradora autorizada para operar en territorio nacional como absorbente do risco, publicítase a súa denominación social e/ou razón social e/ou nome comer-cial e/ou nome da persoa física que realizase tal actividade na páxina web da Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións (no denominado “Rexistro de entidades non autorizadas”).

Por outra parte, a mediación de seguros ou reaseguros en favor de entidades non autori-zadas para operar en España, ou excedéndose dos termos cuxa autorización fose concedida, está tipificada como infracción moi grave polo artigo 55.2.m da Lei 26/2006 de mediación en seguros e reaseguros privados, e será sancionada tal como prescribe o citado texto normativo.

9 CONCLUSIÓNEn resumo, para que a Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións (ou autoridades de

control das comunidades autónomas) supervisen a formalización e desenvolvemento dunha ope-ración de cobertura no ámbito das súas competencias, é cuestión previa, necesaria e ineludible que tal operación teña (ou debese ter) a cualificación xurídica de operación de seguro, e, no ám-bito administrativo, a autoridade competente española para cualificar como tal unha operación de cobertura é a Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións, nos termos aquí expostos.

NOTAS1 Hai contratos de seguro a prima única, pero o seu estudio excede con moito as aspiracións deste artigo.

2 Deixamos á parte as operacións de reaseguros, posto que, ao tratarse de colocación de riscos entre diversas entidades aseguradoras, non afectan (ou non adoitan afectar) ao mercado retallista.

3 Son exemplos doutros contratos aleatorios recollidos no Código civil os alimentos (arts. 1791 e ss. do Código civil), o xogo e a aposta (cando son lícitos arts. 1798 e ss. do Código civil) e a renda vitalicia (arts. 1892 e ss.)

A obra monográfica da profesora Faggiani aborda desde o punto de vista constitucional o estudo dos dereitos procesuais no Espazo Europeo de Xustiza Penal (EEXP). Trátase dun tema de indubidable actualidade que nos coloca ante o xa clásico problema da construción xurídica da Unión Europea e do que se van extraer conclusións que sen dúbida desbordan a análise procesual penal que latexa no transfondo de toda a obra, análise que a autora realiza con brillantez pero que é só a base xustificativa da aproximación constitucional que enmarca toda esta investigación. Aquí recóllese toda a traxectoria académica da profesora da Universidade de Granada e é reflexo vivo dun xeito de entender e de facer un consti-tucionalismo contemporáneo. Estamos ante a culminación dunha primeira etapa dunha prometedora e frutífera carreira.

Como sinala no prólogo co seu xenio habitual o director da tese doutoral da profesora Faggiani, o profesor Azpitarte Sánchez, a integración europea busca a internacionalización do comercio e a nacionalización da comunidade política a través do dereito. E de aquí de-rivan consecuencias que non só non escapan ao constitucionalismo, senón que afectan á súa propia esencia. De feito, máis alá de técnicas xurídicas, cuxo estudo minucioso é loable de seu, a autora transcéndeas ata conducirnos a temas clásicos do dereito constitucional: a soberanía e a súa relación co ius puniendi, a posición subxectiva do xustizable e os dereitos fundamentais que o acompañan. E todo iso desde a complexidade do proceso de integración europea que necesita dunha reformulación obrigada de paradigmas tradicionais cara a un exquisito entendemento xurídico da realidade contemporánea. A autora afróntao con éxito, e

Os dereitos procesuais no Espazo Europeo de Xustiza Penal. Técnicas de harmonización

Los derechos procesales en el Espacio Europeo de Justicia Penal. Técnicas de armonización

Procedural rights in the European Area of Criminal Justice. Harmonisation techniques

VALENTINA FAGGIANI

Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2017

Recibido: 15/11/2018 | 22/01/2019

_127


Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor Valentina Faggiani

Titulo



Valentina Faggiani

desde a introdución ata as conclusións o lector pode percibir que o estudo aborda o tema dos dereitos procesuais desde a perspectiva do dereito constitucional europeo, manexando con acerto as distintas técnicas de harmonización. Todo iso evidénciase xa no excelente prólogo, que, facendo honra á súa función, enmarca todas as cuestións que o lector atopará na obra.

Entrando no mérito do traballo, apréciase que a metodoloxía escollida e a consecuente estrutura son axeitadas. Ademais da introdución, conclusións e bibliografía, o estudo orga-nízase en catro sólidos capítulos que reflicten dúas partes claras.

A primeira ten por obxecto a tutela xudicial efectiva e as garantías da legalidade penal tanto no ámbito do Convenio Europeo de Dereitos Humanos como da Carta de Dereitos Fundamentais da Unión Europea –e a correlativa xurisprudencia para os respectivos tribunais de Estrasburgo e Luxemburgo–. Esta primeira parte céntrase no estudo da incorporación dos estándares en materia de xustiza penal. En concreto, o capítulo I aborda o Convenio Europeo de Dereitos Humanos e o seu Tribunal de Estrasburgo como referentes na cons-trución do dereito “europeo” –entrecomiña a autora– a un proceso con todas as garantías. Para iso analiza os perfís estruturais do dereito a un proceso equitativo do artigo 6 CEDH, os estándares mínimos en materia procesual e a marxe de apreciación nacional, así como o impacto na orde procesual interna. A última epígrafe serve de ponte co seguinte capítulo, pois trata da interrelación entre o CEDH e a CDFUE. Efectivamente, o capítulo II refírese á función integrativa da Carta de Dereitos Fundamentais da Unión Europea no ámbito da xustiza penal e a súa eficacia nos ordenamentos procesuais nacionais, ao tempo que nos presenta a interpretación que realizou o Tribunal de Luxemburgo sobre o nivel de protec-ción no ámbito de xustiza penal e a primacía e eficacia directa do dereito penal europeo a través das famosas sentenzas Melloni e Taricco, respectivamente. Os ditos pronunciamentos manifestan a complexidade da relación entre xurisdicións.

Por outro lado, a segunda parte estuda as técnicas do recoñecemento mutuo e das directivas de mínimos. Comezaría no capítulo III, cando estuda os elementos e tendencias do recoñecemento mutuo en materia penal na UE, partindo da súa evolución desde o na-cemento do mercado interior ao Espazo Europeo de Xustiza Penal. A continuación, céntrase no dereito derivado, para pasar aos límites constitucionais ao recoñecemento mutuo, o cal desembocará ademais nunha breve análise da posición do Tribunal Constitucional sobre o control do recoñecemento mutuo e da reformulación da confianza mutua. Tras isto atérrase no capítulo IV co estudo das directivas sobre dereitos procesuais. Empeza coa sistemática que seguiron as institucións europeas e as técnicas de asimilación, unificación e harmonización, así como o estudo sobre o recoñecemento da competencia da UE en materia procesual penal, tanto desde a integración negativa que realiza o TXUE como a integración positiva do artigo 82 TFUE. E acaba co nivel de protección, o ámbito de aplicación e a eficacia das directivas sobre dereitos procesuais e o principio de interpretación conforme.

Evidénciase, así, a solidez e completitude da investigación, que axuda ao lector ao co-ñecemento profundo e complexo da materia específica en cuestión, ao tempo que, como diciamos ao inicio, nos coloca ante a transcendencia constitucional dun ámbito clásico re-movido pola realidade da integración europea e as súas consecuencias. A lóxica poderíanos conducir á intuición destas, pero é sen dúbida a lectura da ópera prima da profesora Faggiani a que nos leva realmente á súa comprensión e entendemento dese xeito natural. Iso é mé-rito da autora e así debe recoñecerse, o cal non debe ser óbice para seguir esperando dela que continúe no futuro coa narración deste proceso sobre os dereitos procesuais penais na



Unión, pois, como ela mesma conclúe, malia as dificultades e insuficiencias do sistema de xustiza penal, o soño de conseguir un propiamente europeo debe converterse en realidade.

Antonio Pérez MirasProfesor substituto interino de Dereito Constitucional

Universidade de Granada

– VERSIÓN CASTELLANA –

VOL.13_nº2_2018_revista de la Escola Galega de Administración Pública

_135| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_núm. 2 (julio – diciembre 2018) |

Sumario / Summary

_ ARTIGOS / CONTRIBUTIONS [139-262]

CANALES ALIENDE, José Manuel (Universidade de Alacante) «Al-gunas reflexiones sobre el presente y el futuro de la demo-cracia» Some reflections on the present and future of democracy [139-148]

SUÁREZ PANDIELLO, Javier (Universidade de Oviedo) «Com-batiendo la insoportable levedad de la reforma local» Figh-ting the unbearable lightness of local reform [149-162]

CADAVAL SAMPEDRO, María (Universidade de Santiago de Compostela) «La financiación local y el futuro del impuesto sobre plusvalías» Local public finance and the future of the municipal added value tax [163-178]

CANTARERO PRIETO, David (Universidade de Cantabria e GEN) «Diferencias regionales en gasto sanitario: un análisis de convergencia» Regional differences in health care expen-diture: a convergence analysis [179-192]

FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, José Julio (Universidade de Santia-go de Compostela) «Decálogo sobre la nueva normativa de protección de datos» Decalogue on the new data protection regulations [193-210]

CAAMAÑO ALEGRE, José (Universidade de Santiago de Com-postela) «La Economía de la Administración Electrónica: apuntes generales y una aplicación empírica a los ayunta-mientos gallegos» The Economics of e-Government: General Notes and an Empirical Application to Galician Municipalities [211-226]

136_ | A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_núm. 2 (julio – diciembre 2018) |

LÓPEZ FERNÁNDEZ, José Ramón | RODRÍGUEZ-SEGADE VÁZQUEZ, Ana (Arquivo de Galicia) «La valoración de do-cumentos en las organizaciones. El Consejo de Evaluación Documental de Galicia» The appraisal of records in the orga-nizations. The Documentary Evaluation Council of Galicia [227-242]

PÉREZ-CARRO Y FOLE, M.ª Aurora (Seguros del Estado) «La supervisión y control del mercado de seguros en territo-rio español: delimitación del contrato de seguros en el marco de las operaciones de cobertura» The control and supervision of the insurance companies market in the Spa-nish territory: Delimitation of the insurance contract in the frame of the hedging activities [243-258]

FAGGIANI, Valentina (Thomson Reuters Aranzadi) «Los dere-chos procesales en el Espacio Europeo de Justicia Penal. Técnicas de armonización» Procedural rights in the European Area of Criminal Justice. Harmonisation techniques [259-262]

Proceso de selección e avaliación dos orixinais Normas de publicación [263-264]

Proceso de selección y evaluación de los originales Normas de publicación [265-266]

Selection of contributions and evaluation process Publication requirements [267-268]

Artículos

| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_núm. 2 (julio – diciembre 2018) |

_139

“El mundo político y el de la comunidad es aquel en que los ciudadanos, precisamente por estar dotados de razón, pueden deliberar conjuntamente sobre lo justo y sobre lo injusto, sobre lo bueno y lo conveniente”

(Aristóteles, 1970: I, 2)

Resumo: Este texto analiza as causas principais da crise actual da democracia, froito esencialmente da globalización, así como sobre o seu futuro, achegando unha visión positiva, sendo unha actualización e ampliación doutros textos propios sobre esta temática.Palabras clave: Democracia representativa, democracia participativa, crise, globalización, desafección cidadá, elites políticas, partidos políticos, nova cidadanía.

Resumen: Este texto analiza las causas principales de la crisis actual de la democracia, fruto esencialmen-te de la globalización, así como sobre su futuro, aportando una visión positiva, siendo una actualización y ampliación de otros textos propios sobre esta temática.Palabras clave: Democracia representativa, democracia participativa, crisis, globalización, desafección ciudadana, élites políticas, partidos políticos, nueva ciudadanía.

Abstract: This paper analyzes the main causes of the current crisis of democracy, in the context of glo-balization, as the future of this.Key words: Representative democracy, democracy of participation, crisis, globalization, political elites, political parties, new citizenship.



Some reflections on the present and future of democracy

JOSÉ MANUEL CANALES ALIENDE

Catedrático de Ciencia Política y de la AdministraciónUniversidad de [email protected]

Recibido: 12/11/2018 | 22/01/2019


Volumen 13

Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor José Manuel Canales Aliende

Titulo


140_ | A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 2_2018 (xulio – decembro 2018) |


Sumario: 1 Breve introducción y planteamiento general. 1.1 El origen y el desarrollo de la democracia representativa. 2 La crisis de la democracia representativa. 2.1 Aspectos generales. 2.2 Las principales causas destacables de la crisis de la democracia representativa. 3 La globalización. 3.1 Consideraciones generales. 3.2 Los efectos y los principales problemas de la globalización. 4 El futuro de la democracia. 5 Epílogo. 6 Referencias bibliográficas y bibliografía básica consultada.

1 BREVE INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO GENERALEl objeto y el contenido esencial de este estudio, como se deduce de su título, es reflexio-

nar, si bien de forma genérica y sucinta, sobre el fenómeno actual de la crisis de la democracia representativa y de sus causas y efectos, así como, sobre todo, de su posible futuro, aportando una visión positiva y optimista a pesar de las dificultades.

Ahora bien, este texto pretende ser solamente un estudio analítico y descriptivo de ese hecho paradigmático hoy. Por otro lado, la elección de esta temática no es en absoluto un capricho, sino que responde al interés por tratar una temática esencial y actual para la humanidad. La democracia representativa, o, lo que es lo mismo, las vías de la representación y de la partici-pación política de la ciudadanía, constituyen sin duda la esencia y el pilar presente y futuro de todo sistema político, y por ello la importancia de su tratamiento.

1.1 El origen y el desarrollo de la democracia representativaHay que decir que la instauración de la democracia clásica, de representación, y de parti-

cipación a través de los partidos políticos, no va a ser total e instantánea, y basta decir que en España hasta la II República no fue posible el voto femenino.

En Iberoamérica, el proceso de independencia irá acompañado de constituciones liberales, expresiones además del nuevo poder de las élites locales burguesas y criollas.

Por otro lado, como antes he indicado, el contexto social y el modelo de partidos políticos del siglo XIX no tienen que ver nada con el actual, así como la sociedad y los distintos medios de comunicación existentes.

Tras la Segunda Guerra Mundial y tras la crisis económico-social y política del período de entre guerras, en especial la del año 1929, como respuesta a la experiencia del nazismo y del fascismo, nacieron lentamente nuevas constituciones que plasmaron la visión keynesiana de la economía, si bien con respeto al mercado, y se transformó el Estado como de bienestar o social, como complemento indiscutible del Estado de derecho, y se fueron reconociendo y garantizando nuevos derechos económicos y sociales, inspirándose en la Constitución de Weimar de 1919.

Samuel Huntington ha señalado que han existido cuatro olas o etapas sucesivas y acumula-tivas de la democracia, desde el inicio general de esta en la fecha que él determina de 18281, y que han sido las siguientes: a) la primera desde 1828 hasta 1926, de forma lenta pero continua; b) la segunda, de 1926 a 1943, y en sentido contrario de retroceso, en los años veinte y treinta del siglo XX, fruto básicamente de la aparición del nazismo y del fascismo; c) una tercera, de 1943 a 1962, tras el triunfo aliado de la Segunda Guerra Mundial con una nueva expansión; d) una cuarta de los años ochenta del pasado siglo, que implicó un proceso de democracia en varias regiones del mundo, a saber: el Sur de Europa con la desaparición de las dictaduras (Grecia, Portugal, España); América Latina; y Europa del Este tras la caída del muro de Berlín. Posteriormente, en la década de los noventa, el proceso incluyó también a la antigua Unión Soviética y a algunos países de África y de Asia.

Este desarrollo y consolidación de la democracia produjo un efecto de mayor legitimidad de esta, y la mayor legitimidad implicó a su vez la mayor expansión de la democracia2.

_141| A&C | ISSN: 1887-0287 | Vol. 13_n. 2_2018 (xulio – decembro 2018) |


Este proceso de ampliación casi total mundial o universalización de la democracia represen-tativa, salvo excepciones, máxime con la caída del muro de Berlín, llevó a que el sistema político por excelencia y único fuese la democracia liberal y el modelo económico el capitalismo.

2 LA CRISIS DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

2.1 Aspectos generales

Es hoy un paradigma el fenómeno denominado de crisis de la democracia representativa, debido a causas distintas y plurales, y que en cada país presenta intensidad y características di-ferentes, sin perjuicio de que puedan observarse a nivel mundial y europeo algunas tendencias comunes dignas de consideración. Este fenómeno es básicamente sintetizado por H. Arendt como “una desarticulación del espacio público”.

Ahora bien, crisis, como su definición quiere decir, según la Real Academia de la Lengua Española: “mutación o momento decisivo, ya sea para agravarse o mejorar. Frente a ella hay que reaccionar y responder los retos; y ello no implica en absoluto su desaparición. Este momento his-tórico y crucial estimo, sin duda, que puede llevar a reflexionar en profundidad sobre esta, y sobre todo a un replanteamiento, a una reorientación y a un desarrollo potente nuevo de la misma.

La causa principal, pero en absoluto única, de esta crisis va a ser sobre todo la globalización en sus múltiples facetas y sus efectos, tras unos tres siglos de economía capitalista. La crisis del sistema capitalista va a arrastrar también al sistema político, dada su complementariedad y su coexistencia.

Tras el período siguiente a la Segunda Guerra Mundial, desde 1945-1973, va a existir en los países desarrollados una etapa histórica de casi pleno empleo y de un aumento generalizado de calidad de vida, fruto de la aparición y desarrollo del llamado Estado de bienestar, legitimado e instaurado basándose en el informe Beveridge, y ello a través de políticas públicas de carácter keynesiano. Existirá un pacto y un contrato social entre las clases sociales con la finalidad de lograr la paz y el desarrollo social.

En 1973, con motivo de la segunda crisis del petróleo, va a aparecer la gran crisis económica mundial, y se va a producir una crisis también del modelo, hasta ese momento mayoritario del desarrollo capitalista, modelo que será de facto casi único tras la caída del muro de Berlín. A este hecho se unirán posteriormente, y ello intensificaría la crisis de 1978 consecuencia de la guerra de Yom Kipur, hasta llegar a la gran crisis de 2007. Esta va a ser además fruto del descontrol de los mercados y de la deuda, y con un papel destacable de las llamadas “agencias de calificación” al servicio y dependientes de las grandes empresas y corporaciones internacionales, dominadas por una tecnocracia internacional financiable y al margen de los controles sociales del sistema político democrático.

A su vez, dentro del sistema político-administrativo, el Estado va a ser la institución pública que más se vea afectada por la crisis. El modelo y las funciones del modelo del Estado, surgido en virtud del Tratado de Westfalia (1648), se ha transformado y existe una nueva realidad social y económica. El Estado viene siendo el mismo, si bien con unas funciones nuevas.

El territorio, que era uno de los elementos esenciales del Estado en el clásico modelo west-faliano, que implicaba una delimitación clara y exclusiva de la demarcación física y especial de este, se ha debilitado y ha desaparecido fruto de la globalización.



Esta crisis, además, acontece en un contexto o entorno caracterizado esencialmente por la economía y la sociedad del conocimiento, y por la economía y la sociedad digital3, provocando en ocasiones una nueva sociedad dual fruto de la “brecha digital”.

La sociedad de la información y del conocimiento produce además una profunda transfor-mación de las relaciones políticas, económicas y sociales, de la información, de la comunicación y del poder, y ello afecta de forma directa y drástica, por ende, al sistema político-administrativo. Además, el capital físico, y luego el tecnológico y el financiero, serán sustituidos y complemen-tados por la primacía actual del capital humano o el talento humano, siendo fundamental en este el proceso de aprendizaje4.

La economía y la sociedad del conocimiento consisten básicamente, además, en el logro del valor añadido en los productos, bienes y servicios, a través de tres instrumentos o medios fundamentales: a) la investigación; b) la innovación tecnológica; y c) el pensamiento. Este últi-mo es relevante y a la vez insustituible, y hace que la raza humana sea de personas en el pleno clásico sentido de este término, y no de meros objetos. La psicología, la educación y la filosofía aparecen como disciplinas a reconsiderar y valorar para el tiempo actual. El pensamiento y la reflexión son necesarios, pues, para el cambio y la transformación social.

Así pues, la sociedad y el contexto van a ser diferentes, con las notas ya señaladas, a las que se añadirán las de pluralidad, complejidad e interculturalidad.

2.2 Las principales causas destacables de la crisis de la democracia representativa

Existen múltiples y diversas causas de la llamada y calificada crisis de la democracia representa-tiva, como he dicho anteriormente, y con distinta intensidad y manifestaciones en cada sociedad y país. No obstante, cabría señalar como las causas más relevantes y destacables las siguientes:

a) La globalización, antes señalada, y con los efectos mencionados.b) El miedo y la inseguridad ciudadana fruto de los efectos negativos de la globalización

que han provocado una mayor exclusión social y un empobrecimiento de las clases medias que conduce al triunfo de los populismos por sus soluciones fáciles, cortoplacistas e idealistas para salir de la crisis, a través de líderes carismáticos.

c) La crítica, las disfunciones y la patrimonialización de las instituciones públicas fruto del clientelismo político o económico.

d) La crisis de los partidos políticos, actores clave, pero no únicos de los sistemas políticos. Estos van a sufrir procesos de endogamia, opacidad y de financiación, a veces irregular e incluso ilegal. Estos, hoy, como actores principales en el sistema político, son más débiles, están más fragmentados y más polarizados. A pesar de todos sus defectos que influyen en toda democracia, deben ser transparentes y democráticos.

e) La pérdida de la visión del “espacio público” y de los valores públicos, en especial de la ética pública.

f) La corrupción política y administrativa.g) La falta de suficiente transparencia pública y de la rendición de cuentas.h) Las vías y los medios de participación y de representación política, insuficientes o mera-

mente simbólicos.El proceso de la sociedad del conocimiento no es solo de información y de comunicación,

sino que sobre todo y ante todo es un proceso de innovación y adaptación flexible y progresivo a la realidad y a la problemática social. Las tecnologías de la información y de la comunicación



son un instrumento y un medio que puede cooperar eficazmente en el logro del anterior objetivo si se emplean adecuadamente, pero no son en absoluto meros fines en sí mismos, los cuales son además cambiantes y renovables, frente a los procesos sociales de cambio e innovación.

Todo lo anterior acontece, pues, en un contexto y en una sociedad denominada “líquida”, “insegura”, “moderna”, “postdemocrática”, “multicultural”, etc., según diferentes autores, y en la que se dan ciertas similitudes y concordancias, si bien en contextos diferentes históricos, con la sociedad existente en Europa tras la Primera Guerra Mundial y antes de la segunda. La crisis política de ese período que produjo el nacimiento de los populismos de la época, cuyo ante-cedente máximo fue el tradicionalismo (el fascismo, el nazismo, el anarquismo, el comunismo, básicamente), es fruto de la crisis económica de la década de los años veinte y treinta5.

En aquella época hubo crítica a los partidos y líderes políticos, al parlamento, etc., y propuestas alternativas de democracia neoestamental, populista y corporativa, y ello en un mensaje apocalípti-co sobre la situación, y la alternativa retórica, utópica y mesiánica de líderes carismáticos salvadores.

Ese fenómeno es hoy un precedente del actual populismo, si bien hoy su visión, contenido, praxis y contexto no son exactamente similares.

Una democracia plena, de calidad, y de carácter responsable6, deliberativo, reflexivo y partici-pativo, es el mayor antídoto y la alternativa única frente al populismo actual, ya sea de derechas o de izquierdas.

3 LA GLOBALIZACIÓN

3.1 Consideraciones generalesLa globalización o mundialización actual es el contexto en el que se inserta la democracia, y

este es influido notablemente por el sistema político actual, y se caracteriza por ser un proceso interdependiente, complejo, imparable, polifacético y asimétrico que presenta diversos aspectos y problemas, no pareciendo ser reconducible solamente a una consideración unidimensional de carácter económico.

3.2 Los efectos y los principales problemas de la globalizaciónEl proceso de globalización, debido a causas diversas complementarias y simultáneas, produce

a su vez una serie de efectos y de fenómenos que constituyen no solo problemas, sino auténticos retos al sistema sociopolítico y económico actual, y entre ellos destacaría los siguientes:

a) La reacción defensiva de los nacionalismos y los populismos de distinto signo.b) El incremento de los oligopolios y monopolios a nivel mundial.c) El aumento del poder, y el descontrol democrático, de las grandes empresas, corporaciones

y lobbies internacionales, y de los paraísos fiscales.d) El crecimiento de la criminalidad y de la inseguridad ciudadana fruto del aumento de la

exclusión social.e) La pérdida del poder adquisitivo y el empobrecimiento progresivo de las clases medias y

de las clases populares7.f) Los procesos migratorios múltiples y descontrolados.g) El cambio climático y la degradación ambiental.h) La heterogeneidad y el enfrentamiento de culturas.i) La deslocalización.j) El empleo precario.



k) La transformación profunda del modelo de producción y de las relaciones laborales.l) El incremento del teletrabajo, individual y aislado.m) El debilitamiento del poder sindical.n) El empobrecimiento progresivo de la población, especialmente en los países desarrollados.ñ) El tráfico incontrolado de armas y personas.o) El debilitamiento de la cohesión y armonía social.p) La “brecha digital” entre personas y territorios.q) Un deterioro imparable de la calidad de la provisión y de la prestación de los servicios

públicos básicos, en particular de la salud y de la educación.r) Una ideología neoliberal, monetarista, sin rostro humano, y sin consideraciones éticas ni

sociales.s) Una exaltación de los valores y de la eficiencia del mercado y de la empresa, frente a lo

público.t) Un comercio mundial desregulado e incontrolado.u) Un crecimiento demográfico incontrolado.La globalización, además de hipervalorar e imponer un pensamiento y una praxis basada en

la primacía del mercado, va a producir una crisis profunda en los cimientos y en las prácticas de la vida política democrática, y va a implicar producir también en el ámbito social unas graves consecuencias, y entre ellas cabría destacar las siguientes:

a) Una mayor interdependencia y exclusión social.b) Una fractura y atomización constantes.c) Una estructura social dual, frente a la estructura precedente de clases, la cual a su vez

habría sustituido y transformado a la sociedad estamental medieval.d) Un malestar social creciente, sobre todo a causa de las durezas de las políticas de ajustes y

austeridad llevadas a cabo bajo la inspiración neoliberal mercantilista y salvaje8 de los organismos internacionales.

Si el proceso de globalización parece que es imparable, no lo es el hipercapitalismo de visión y praxis inhumana y explotadora. Es posible y deseable otro modelo de capitalismo más humano y ético en el contexto de la globalización.

4 EL FUTURO DE LA DEMOCRACIALa democracia representativa, con todos sus defectos y limitaciones, habrá sido posiblemente

solo formal o “electoral”, pero en última instancia lo es como democracia frente a la autocracia. Supone esta, pues, un paso cualitativo y diferenciador indiscutido e indiscutible. Su triunfo es un éxito de la humanidad, y ello a pesar de su crisis y disfunciones, y su desaparición y alternativa es solo una dictadura y el absolutismo. Lo cierto, ahondando en lo anterior, es que en 1976 había en el mundo solamente 46 sistemas políticos que pudiesen ser considerados como democráti-cos y que en la actualidad se estiman en unos 114 o, según otros autores, 119, que suponen el sesenta por ciento del total9.

A pesar de todos los pronósticos, entre otros el de Francis Fukuyama, la democracia es posi-ble y deseable, y así surgen voces a su favor con una visión optimista como la reciente obra de Steven Pinker, de éxito mundial10.

Ahora bien, pese a los buenos deseos y propósitos, el logro de una democracia plena no es fácil e implica un proceso difícil, complejo y estratégico, no exento de dificultades.



La fortaleza y la calidad de la democracia requieren sustancialmente también: a) unas ideolo-gías y visiones democráticas; b) unos partidos políticos democráticos, no endogámicos y trans-parentes11; c) una ciudadanía de calidad y acorde con el nuevo contexto del siglo XXI12, y ello en el camino y con un deseo del logro de una utopía de una gobernanza democrática plena, participativa e inclusiva; d) una real división de poderes; e) una garantía de los derechos humanos; y g) la rendición de cuentas como expresión de una democracia responsable.

El sistema político de la democracia representativa tiene el reto y la obligación de adaptarse al nuevo contexto para su supervivencia. Su viabilidad actual puede y debe superarse. El precedente de la transformación de esta tras el período crítico de las dos guerras mundiales y de la segunda debe ser una guía. La solución y la única vía frente a los defectos de la democracia solo es con entusiasmo y ética, más y mejor democracia, y ello no es en absoluto ni puede ser la causa de los problemas actuales.

En este proceso, el papel de la llamada clase política o élites políticas tiene un papel y un reto relevante, que es el de dar respuestas eficaces a las demandas de la ciudadanía y de la sociedad civil, para no provocar el rechazo ciudadano.

Por otro lado, se debe buscar un desarrollo político democrático, pero también un nuevo desarrollo económico y social complementario de aquel y fundamento de poder real ciudadano para poder participar.

Crecimiento económico no es desarrollo económico y distribución de la renta. No cabe la democracia política si no hay democracia económica y social. El capitalismo debe poder trans-formarse, ser competitivo y más humano13.

5 EPÍLOGO“... El Ur-fascismo puede volver todavía con las apariencias más inocentes. Nuestro deber

es desenmascararlo y apuntar con el índice a cada una de sus formas nuevas todos los días, en todos los rincones del mundo”14.

La democracia representativa está ciertamente en crisis, y hay un malestar ciudadano15, pero esto no implica postular su desaparición, sino su transformación y su adecuación a una demo-cracia nueva de carácter participativo, transparente, exigente, de calidad, de valores, reflexiva y de diálogo, de consenso y pluralista. Es más, este es un momento de reflexión para iniciar su proceso de cambio, y de fortalecimiento progresivo, a través de la gobernanza democrática como visión y misión16.

La alternativa de la denominada democracia participativa o “postdemocracia” y sus varias vías es un instrumento de complementariedad y de mejora de la democracia representativa, y nunca es una sustitución.

La inseguridad y la incertidumbre producen miedo y temor a los cambios, y a veces conducen a adherirse a soluciones fáciles populistas y cortoplacistas.

“... Todavía es imposible predecir cuál será la suerte última que correrá nuestro sistema po-lítico. Quizás el ascenso de los populistas no pase de ser una fase efímera que, dentro de cien años, recordemos con una mezcla de desconcierto y curiosidad...”. “Nadie puede prometernos un final feliz a todo esto. Pero aquellos de nosotros a quienes de verdad nos importan nuestros valores y nuestras instituciones estamos resueltos a luchar por nuestras convicciones sin que nos importen las consecuencias para nosotros mismos. Y puede que los frutos de nuestro trabajo sean aún inciertos, pero haremos lo que podamos para salvar la democracia final”17.



El logro de una nueva democracia representativa que satisfaga las demandas de la ciudadanía y de la sociedad civil debe ser el reto, la visión y la utopía de los actuales sistemas políticos; y ello en un pactado nuevo “contrato social y político” y en una fuerte cultura cívica18.

El respeto a una economía de mercado no debe implicar la transformación de la sociedad democrática y representativa de la soberanía popular, a través de la representación y de la par-ticipación política, en una sociedad de mercado y de valores solo de mercado, con ausencia del respeto a la ley y a la ética pública. No puede olvidarse que una democracia política requiere la existencia previa y el complemento de una democracia económica y social, como ya he señalado.

La democracia participativa implica, además, una respuesta de firmeza, y de seriedad a los desafíos y a los problemas actuales, y esta debe “democratizar la democracia”19.

Para concluir, reiteraría que el sistema político de la democracia representativa tiene el reto y la obligación de adaptarse al nuevo contexto para su supervivencia. Su viabilidad actual puede y debe superarse. El precedente de la transformación de la misma tras el período crítico de las dos guerras mundiales debe ser una guía. La solución y la única vía frente a los defectos de la democracia solo es más y mejor democracia, y esta a su vez es un reto y un ideal a lograr, y como ha señalado Giovanni Sartori: “La democracia es antes que nada y sobre todo un ideal. Sin una tendencia idealista una democracia no nace, y si nace, se debilita rápidamente más que cualquier otro régimen político, va contra la corriente, contra las leyes inerciales que gobiernan los grupos humanos. Las monocracias, las autocracias, las dictaduras son fáciles, nos caen encima solas, las democracias son difíciles, y tienen que ser promovidas y creídas...”20.

6 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y BIBLIOGRAFÍA BÁSICA CON-SULTADA

Arendt, H. 1999. Eichman en Jerusalén. Un estudio sobre la banalidad del mal. Barcelona: Lumen.

Balibar, E. 2013. Ciudadanía. Buenos Aires: Adriana Hidalgo Editora.

Bar, A. 2016. «¿De nuevo los años 30?», Las Provincias (Valencia), jueves 10 de noviembre de 2016.

Barber, B. 2004. Democracia fuerte. Córdoba: Almuzara.

Beck, U. 1998. ¿Qué es la Globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización. Barcelona: Paidós.

Beck, U. 2006. La sociedad del riesgo global. Madrid: Siglo XXI de España Editores, S. A.

Berger, P., y Hungtintong, S. 2012. Globalizaciones Múltiples. La Diversidad Cultural en el Mundo Contemporáneo. Barcelona: Paidós.

Bergruen, N., y Gardels, N. 2012. Gobernanza Inteligente para el Siglo XXI. Madrid: Taurus.

Bobbio, N. 2007. El futuro de la democracia. México: Fondo de Cultura Económica.

Bauman, Z. 2001. La Globalización. Consecuencias humanas. México: Fondo de Cultura Económica.

Bauman, Z. 2010. La Sociedad Líquida. Barcelona: Paidós.

Crouch, C. 2016. Posdemocracia. Madrid: Taurus.

Eco, U. 2018. Contra el fascismo. Barcelona: Lumen.

Fukuyama, F. 1992. El fin de la historia y el último hombre. Barcelona: Editorial Planeta Agostini, S.A.

Fukuyama, F. 2016. Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. New York: Ferror Strauss and Giroux.

González, F.; Damiani, G., y Fernández-Albertos, J. 2017. Quién manda aquí. La crisis de la democracia representativa. Barcelona: Editorial Debate S.A.

Gomariz, E. 2017. «La ciudadanía que necesita la democracia del siglo XXI», Claves de la Razón Práctica, 254.

Huntington, S.P. 1997. El choque de las civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial. Barcelona: Ediciones Paidós Ibérica.

Iglesias, A., y Barbeito, R. 2014. «¿Es posible más y mejor democracia? Democracia como empoderamiento político del ciudadano», BARATARIA. Revista Castellano-Manchega de Ciencias Sociales, 18: 215 a 242.



Mair, P. 2013. Gobernando el vacío. La globalización de la democracia occidental. Madrid: Alianza Editorial.

Manin, B. 2105. Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza Editorial.

Mouffe, C. 1999. El retorno de lo político. Comunidad, ciudadanía, pluralismo, democracia radical. Barcelona: Paidós.

Mounk, Y. 2018. El pueblo contra la democracia. Barcelona: Paidós.

Navarro, V. 2015. Ataque a la Democracia y al Bienestar. Crítica al pensamiento económico dominante. Barcelona: Editorial Anagrama, S. A.

Ostrogorski, M. 2008. La democracia y los partidos. Madrid: Editorial Trotta.

Paramio, L. 2015. Desafección política y gobernabilidad: el reto político. Madrid: Marcial Pons.

Pasquino, G. 2000. La democracia exigente. Madrid: Alianza Editorial.

Piketty, T. 2015. El capital del siglo XXI. Traducción al castellano de la edición original francesa de 2013. Madrid: Fondo de Cultura Económica.

PNUD, 2004. La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Nueva York: ONU.

Pinker, S. 2018. En defensa de la Ilustración. Por la razón, la ciencia, el humanismo y el progreso. Paidós: Barcelona.

Plattner, M. F. 2016. «Se halla en declive la democracia», Está en declive la democracia liberal, Dossier de la VANGUARDIA, 89.

Ridao, J. M. 2014. La estrategia del malestar. El capitalismo, desde la caída del muro hasta la crisis financiera. Barcelona: Tusquets.

Rosanvallon, P. (coord.) 2015. El buen gobierno. Buenos Aires: Ediciones Manantial, SRL.

Rovira, A. (coord.) 2013. Gobernanza Democrática. Madrid: Marcial Pons.

Sartori, G. 1991. «Democracia», Revista Chilena de Ciencia Política, vol. XIII, 1 y 2.

Schwab, K. 2016. La cuarta revolución industrial. Prólogo de Ana Patricia Botín. Barcelona: Debate.

Simeoni, M. 2015. Una democracia morbosa. Viejos y nuevos populismos. Madrid: Unión Editorial, S. A.

Stiglitz, J. 2002. El malestar de la globalización. Barcelona: Planeta.

Stiglitz, J., y Greenwald, B. 2014. La creación de una sociedad del aprendizaje. Barcelona: La Esfera de los Libros, S.L.

Torcal, M., y Montero, J. 2006. Political disaffection in contemporary democracies. London: Edit Routledge.

Touraine, A. 2011. Después de la crisis. Por un futuro sin marginación. Barcelona: Paidós.

Villacañas Berlanga, J.L. 2015. El populismo. Madrid: La Huerta Grande Editorial.

NOTAS1 Huntington, 1997.

2 Véase, en este sentido, Plattner, 2016: 7 a 15.

3 Sobre este fenómeno y su evolución, entre una amplia y diversa bibliografía, puede verse recientemente Schwab, 2016.

4 Véase al respecto, para mayor detalle, entre una amplia bibliografía: Stiglitz y Greenwald, 2014.

5 Véase, para mayor detalle, el ilustrativo artículo de Bar, 2016: 28. Puede verse también en Simeoni, 2015.

6 La rendición de cuentas, o llamada accountability en la doctrina anglosajona, es el un instrumento eficaz para el logro de una democracia plena y responsable.

7 Entre una amplia bibliografía, véanse las aportaciones entre otros de: Beck, 1998 y Stiglitz, 2002.

8 Véase sobre este fenómeno entre otros: Ridao, 2014.

9 Así, entre otros, Fukuyama, 2016.

10 Pinker, 2018.

11 Véase, para mayor detalle, entre una amplia bibliografía, Navarro, 2015.

12 Véase, entre una amplia bibliografía, la obra clásica y pionera a este respecto de Ostrogorski, 2008.

13 Entre una amplia bibliografía existente, destacaría la de Piketty, 2015.

14 Eco, 2018: 60.

15 Véase sobre este fenómeno, entre otros, Ridao, 2014.

16 Sobre la gobernanza democrática pueden verse, entre otros: Rosanvallon, 2015; Rovira, 2015; y Bergruen y Gardels, 2012.

17 Mounk, 2018: 273.

18 Entre una variada bibliografía, puede verse en Gomariz, 2017: 70 a la 77.

19 Balibar, 2013: 195.

20 Sartori, 1991: 118.

_149

Resumo: Este artigo resume as propostas máis innovadoras da recente Comisión de Expertos para a revisión do sistema de financiamento local. Partindo da constatación das principais contradicións que se manifestan no mundo local, abórdanse asuntos como a reordenación da planta local e o papel das institucións supramunicipais, a reforma tributaria, con especial fincapé na solución ao problema causado pola declaración de inconstitucionalidade do coñecido como imposto de plusvalía, e a reformulación do modelo de transferencias para convertelo nun verdadeiro sistema de nivelación.Palabras clave: Facenda local, comisión de expertos, transferencias intergobernamentais, impostos lo-cais.

Resumen: Este artículo resume las propuestas más innovadoras de la reciente Comisión de Expertos para la revisión del sistema de financiación local. Partiendo de la constatación de las principales contradiccio-nes que se manifiestan en el mundo local, se abordan asuntos como la reordenación de la planta local y el papel de las instituciones supramunicipales, la reforma tributaria, con especial hincapié en la solución al problema causado por la declaración de inconstitucionalidad del conocido como impuesto de plusvalía, y la reformulación del modelo de transferencias para convertirlo en un verdadero sistema de nivelación.Palabras clave: Hacienda local, comisión de expertos, transferencias intergubernamentales, impuestos locales.

Abstract: This article summarizes the most innovative proposals of the recent Commission of Experts for reviewing the local financing system. Based on observing the main contradictions declared in the local world, issues are addressed such as the reorganization of local plant and the role of supramunicipal institutions, tax reform, with special emphasis on resolving the problem caused by the declaration of un-constitutionality of the so-called capital gains tax, and the reformulation of the transfer model to convert it into a true equalization system.Key words: Local finance, expert commission, intergovernmental transfers, local taxes.



Fighting the unbearable lightness of local reform

JAVIER SUÁREZ PANDIELLO

Catedrático de Hacienda PúblicaUniversidad de [email protected]

Recibido: 15/11/2018 | 22/01/2019


Volumen 13

Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor Javier Suárez Pandiello

Titulo




Sumario: 1 Introducción. 2 Agudizando las contradicciones del sistema. 3 Rompiendo moldes. 3.1 Re-orientando a las diputaciones. 3.2 Reformando la fiscalidad. 3.2.1 Un nuevo impuesto municipal sobre plusvalías inmobiliarias. 3.2.2 Un nuevo impuesto municipal sobre estancias turísticas. 3.2.3 Un recargo potestativo sobre la cuota líquida del IRPF. 3.3 Rescatando la nivelación. 4 A modo de conclusión. 5 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓNVivimos en un curioso y contradictorio país, en el que la indignación convive con la resigna-

ción en casi perfecta armonía. Nos indignamos cuando fenómenos meteorológicos como nevadas o inundaciones colapsan

nuestras infraestructuras y clamamos contra gobiernos incapaces de mantener adecuadamente los servicios… Cuando nos hacen ver que hemos gastado dineros que no teníamos en aeropuer-tos sin aviones, estaciones de AVE sin pasajeros, carreteras y autovías sin nada que comunicar… Cuando se abren los telediarios con informaciones sobre nuevos casos de corrupción política, empresarial, sindical, universitaria…, sobre abusos empresariales (becarios explotados, tarifas eléctricas descontroladas, comisiones bancarias leoninas…). De todo ello, por supuesto, siempre tiene la culpa el gobierno (nacional, autonómico y/o local).

Sin embargo, al tiempo que nos indignamos, nos dejamos anestesiar por ansiolíticos como el fútbol o los realities televisivos. Observamos con naturalidad cómo graduados universitarios, coleccionistas de masters y demás títulos de postgrado, obtienen en el mejor de los casos em-pleos precarios “en prácticas” con salarios de subsistencia, y nos parece normal que futbolistas de segunda, presentadores de programas deportivos o indocumentados tertulianos de los llamados “programas del corazón” multipliquen por cifras sustancialmente más elevadas sus retribuciones, y contribuimos a ello dándoles cobertura con nuestro seguimiento, como señalan las cifras de audiencias televisivas, y reeligiendo continuamente a los dirigentes que tanta indignación nos causan.

En materia de gestión pública clamamos por cada vez más y mejores servicios, mejores escue-las y universidades con más grados y postgrados, más calidad en la sanidad pública, mejoras en medicina preventiva, menos listas de espera en los hospitales, más atención a la dependencia… Eso sí, pedimos simultáneamente rebajas fiscales generalizadas y nos quejamos de la voracidad fiscal de alcaldes y presidentes de todos los territorios. En fin, demagogia y populismo de babor a estribor y de proa a popa.

Entre tanto, la Unión Europea nos urge a cumplir nuestros compromisos de estabilidad pre-supuestaria; el Gobierno central, sin una mayoría parlamentaria estable que le respalde, se ve en serias dificultades para aprobar sus presupuestos, y comunidades autónomas y gobiernos locales siguen sin ver resuelto su horizonte financiero con reformas necesarias, y ello a pesar de que en febrero de 2017, hace ya casi dos años, se constituyeron sendas comisiones de expertos para la revisión de los modelos de financiación autonómica y local que rindieron sus informes a finales de julio de ese mismo año, sin que desde entonces estos hayan inspirado medida normativa alguna.

Dado que tuve la oportunidad de contribuir modestamente a los trabajos de una de esas comisiones (la encargada de la financiación local), en las páginas que siguen me detendré a co-mentar algunas de las pocas propuestas “rompedoras” de nuestro informe, que, por otra parte, es, con carácter general, bastante conservador y posibilista1.

La organización del artículo es como sigue. En el siguiente apartado presento los principales objetivos que nos planteábamos con el informe en materias de adecuación y reordenación



de competencias, equidad y responsabilidad fiscal. Seguidamente me detengo a explicar úni-camente las propuestas, si se quiere, más innovadoras que supondrían, de ser aceptadas, los puntos de ruptura más evidentes con el modelo de organización y financiación local vigente en el momento actual. Incluso en algún caso plantearé alguna propuesta más personal que va más allá del contenido del informe en la medida en que afecta a asuntos con implicaciones no estric-tamente financieras y que se salen, por lo tanto, del marco de lo que teníamos encomendado. Finalmente, el último apartado recapitula y concluye.

2 AGUDIZANDO LAS CONTRADICCIONES DEL SISTEMALas múltiples contradicciones a las que me refería al principio de este artículo también se

manifiestan, y no en escasa medida, en el mundo local. Es ya un lugar común hablar de mi-nifundismo cuando nos referimos a una planta municipal con más de 8.000 ayuntamientos mayoritariamente de tamaño más que reducido y en un entorno rural en el que la despoblación más que un problema empieza a ser un drama. Sin embargo, sigue siendo tabú el asunto de la reordenación de esa planta, y pensar siquiera en suprimir un municipio parece que supone atentar contra las esencias más sagradas de los pueblos y que provoca desgarros irreparables en el corazón de sus gentes, a pesar de la gran cantidad de municipios que no cuentan con las mínimas condiciones (materiales, ni personales) para gestionar los servicios básicos. Se de-manda profundizar en la descentralización, hacer efectivo el principio de subsidiaridad, acercar las decisiones a los administrados y, como corolario, ampliar las competencias de los gobiernos locales, pero al mismo tiempo todos ellos se atrincheran numantinamente en la defensa de sus identidades por más que se les trate de convencer de la superioridad de la gestión diaria de sus asuntos a un nivel de escala que permita mayor profesionalización. Se esgrimen las ventajas de la cooperación voluntaria, aunque la evidencia muestre el fracaso mayoritario (con notables excepciones) de modelos como las mancomunidades, donde intereses localistas priman sobre la eficiencia y florecen a menudo nuevas duplicidades innecesarias. Se trata de blindar un modelo de diputaciones que a menudo hace aguas, lastrado por el clientelismo y su déficit democrático, con base en argumentos de apoyo a esos mismos pequeños municipios que se trata de preservar, reconociendo que sin esa ayuda exterior difícilmente podrían mantener sus servicios mínimos. Se lamenta, en fin, la proliferación de gastos impropios que los gobiernos locales deben acometer en respuesta a demandas sociales en materias sobre las que no tienen competencias atribuidas ni, en consecuencia, financiación, y se reivindican compensaciones por esos gastos, cuando, sin negar el carácter razonable y la legitimidad de buena parte de esas reivindicaciones, no parece ponerse el mismo ardor en los análisis de eficiencia de los servicios que sí son competencias propias, legalmente hablando. Pues bien, para hacer frente a algunas de esas contradicciones, una parte del informe se proponía revisar y, en su caso, hacer propuestas de reordenación en las estructuras administrativas en lo que respecta a la organización del marco competencial entre los diferentes niveles de gobierno.

En materia ya de financiación, se consolida como otro lugar común la generalizada insufi-ciencia crónica de recursos que lastra la prestación de servicios de calidad, y eso pareciera contra-decirse con el hecho de que sean precisamente los gobiernos locales (tomados en su conjunto) quienes tienen más saneadas sus cuentas de entre los tres niveles de la Administración, quienes consolidan más superávit y quienes contribuyen más, en consecuencia, a la estabilidad presu-puestaria. Ciertamente, esto es así en buena parte por propia responsabilidad de los gobernantes,



a expensas de mantener servicios por debajo del umbral de la calidad deseable, y en otra por el hecho de sufrir una mayor presión de control por parte de las instancias superiores de gobierno. En realidad, si los niveles de exigencia que se les han venido aplicando a las entidades locales hubiesen sido igualmente requeridos al resto de las administraciones, seguramente la consolida-ción fiscal del país hubiese sido muy distinta. Como ya he reiterado en otros lugares, el asunto de la “suficiencia” o “insuficiencia” de recursos conduce a un debate estéril y melancólico, en la medida en que siempre los servicios públicos son susceptibles de ser mejorados en términos de cantidad y/o de calidad. En consecuencia, seguir incidiendo machaconamente en ese concepto no deja de resultar un ejercicio de victimismo trasnochado, que debería, en todo caso, ser sus-tituido por una estrategia de argumentación fundamentada sobre cómo repartirse las fuentes de recursos entre los diferentes gobiernos con base en criterios de necesidades relativas (una vez reordenado el mapa competencial) y corresponsabilidad fiscal. En este sentido, el informe, en ausencia de los pasos previos que hubiesen sido deseables (revisión de competencias y re-forma simultánea y coordinada del modelo general de financiación para todo el sector público, incluidos los tres niveles territoriales de gobierno y la Seguridad Social), apuesta por reforzar la autonomía (y por lo tanto la responsabilidad fiscal de los municipios) y la equidad. Esta última, incorporando criterios de nivelación ausentes desde siempre en el modelo de financiación local.

El asunto de la nivelación, tímidamente esbozado en la primitiva participación en ingresos del Estado (PIE), cuando esta se distribuía sobre una (por otra parte muy discutible) única fór-mula que incluía criterios de necesidad (población ponderada), capacidad y esfuerzo fiscal para todos los municipios2, entró definitivamente en vía muerta a partir de 2004, cuando se instauró el modelo dual de financiación que excluía de cualquier atisbo de nivelación a las mal llamadas “grandes ciudades” (municipios de más de 75.000 habitantes y capitales de provincia y/o de comunidad autónoma, incluso cuando no llegaran a esa cifra), aun cuando es probablemente en ese ámbito donde resulta más necesaria. De ahí que una de las propuestas más radicales del informe consista, como veremos más adelante, en revertir esa situación y restituir un modelo de fórmula niveladora también para estas ciudades.

3 ROMPIENDO MOLDESLlegados a este punto, en lo que resta de artículo paso a exponer las propuestas más inno-

vadoras que hemos incorporado al informe, o, dicho de otra manera, aquellas que supondrían, de aceptarse, una ruptura más evidente con los elementos que vienen constituyendo el sistema actual, aderezadas con algunos comentarios propios y que, por tanto, no comprometen al resto de los miembros de la Comisión que pueden tener, y en algunos casos me consta que tienen, opiniones bastante diferentes.

Dividiré para ello mi exposición en tres partes dedicadas respectivamente a la reordenación territorial y el marco de competencias (el nuevo papel sugerido para las diputaciones), el ejerci-cio de la autonomía y la responsabilidad fiscal (reforma tributaria) y los nuevos mecanismos de nivelación sugeridos3.

3.1 Reorientando a las diputacionesEl asunto de la “planta” municipal, con más de 6.800 municipios (casi el 85% del total)

menores de 5.000 habitantes que requieren de algún tipo de apoyo se manifiesta como algo imposible de obviar si se pretende hacer una reforma de calado en los modelos de gestión local, de los que la financiación no es más que un instrumento.



Personalmente, mi posición en este sentido es que, si de verdad creemos en un modelo terri-torial descentralizado próximo al federalismo, lo más razonable sería permitir que cada territorio (comunidad autónoma) se organice como consideren conveniente sus habitantes de acuerdo con sus preferencias y que así se plasme en cada estatuto de autonomía. Eso afectaría tanto al número y tamaño de los municipios como al de las entidades intermedias que eventualmente se quisiera mantener o utilizar, llámense estas diputaciones, cabildos, consejos, veguerías, entidades comarcales o cualquier otra denominación que se tuviera a bien inventarse. Dada la diversidad territorial existente en España, a mi juicio cualquier solución uniformadora que se adoptara daría resultados peores que los que supondría la adaptación desde la proximidad de las instituciones a las realidades de cada territorio. Por poner solamente un ejemplo, no es lo mismo la región de Murcia, comunidad uniprovincial que, con una población de casi 1.500.000 habitantes residentes en un territorio de 11.313 kilómetros cuadrados, únicamente contiene 45 municipios, que la de Castilla y León, con 2.500.000 habitantes en una superficie de 94.226 kilómetros cuadrados, con 9 provincias y 2.248 municipios. Sin duda, las necesidades organizativas de ambas comunidades tienen poco (si algo) que ver entre sí.

Ciertamente, una propuesta como esta está fuera del marco constitucional actual y su de-sarrollo requeriría previamente una reforma de la Carta Magna, que seguramente no es viable en el momento presente, además de enfrentarse, probablemente, a las entendibles reticencias de quienes se sienten cómodos en el statu quo. No obstante, en mi opinión, avanzar por esa vía sería lo menos contradictorio si realmente se aboga por consolidar un sistema descentralizado que solamente una escasa minoría manifiesta su intención de abolir.

Sin embargo, desde la Comisión, con un enfoque más pragmático, optamos por proponer una reforma no tan traumática, aun cuando sí puede ser calificada de algo radical en alguno de sus puntos. Concretamente, en materia de planta no nos pronunciamos sobre el tamaño mínimo de los municipios, ni su número óptimo, sino que simplemente nos limitamos a proponer que se distinga entre tres categorías de municipios, que serían reguladas de modo diferencial:

- En primer lugar, las grandes metrópolis de Madrid y Barcelona, que ya cuentan en la ac-tualidad con su propia Carta de Autonomía Local, sobre cuya base pueden ser reguladas sus especificidades.

- En segundo lugar, los pequeños municipios, que es donde se concentran las mayores dificul-tades de gestión derivadas de problemas de escala, dispersión geográfica o declive poblacional permanente. En la medida en que resulta necesario concretar lo que entendemos por “peque-ños municipios”, la propuesta es establecer la frontera en el umbral de los 20.000 habitantes de derecho, cifra (ciertamente arbitraria) elegida con el objeto de mantener cierta continuidad con la regulación actual, en la que se atribuye a las diputaciones provinciales la competencia de auxiliar preferentemente a los municipios de menos de 20.000 habitantes.

- Finalmente, quedarían el resto de municipios, a los que se les supondría en todo caso ca-pacidad suficiente de gestión tanto en materia de asignación de gastos como de organización autónoma de sus ingresos.

La reforma más radical que se propone es la que afecta a las funciones de los gobiernos locales intermedios (diputaciones provinciales, consejos y cabildos insulares), entidades cuya existen-cia tampoco se cuestiona. Concretamente, nuestra propuesta es que estas administraciones se dediquen prácticamente en exclusiva al apoyo a municipios de menos de 20.000 habitantes, convirtiéndose así en una suerte de “municipios de municipios”, cuya misión sería la de apoyar o incluso ejercer directamente la gestión de servicios públicos en municipios pequeños incapaces



de prestarlos por sí mismos bajo mínimas condiciones de eficiencia. También se ocuparían estas administraciones de decidir y gestionar los tributos locales en esos ámbitos territoriales cuando los municipios sean incapaces de hacerlo. Somos conscientes de que la propuesta tiene algo de “revolucionaria”, en la medida en que privaría a estos gobiernos intermedios de intervenir en los municipios “grandes” y por tanto requeriría una completa reasignación de los instrumentos de financiación (principalmente de las cuantías de las transferencias intergubernamentales). Más aun, aunque esto no se plasmó finalmente en el informe, por parecernos que quedaba fuera de las materias cuyo estudio se nos había encomendado, a título personal, yo sugeriría una modificación del modelo de elección representativa actualmente vigente, en el sentido de que, en coherencia con esta nueva reordenación competencial, los órganos de gobierno de es-tas instituciones deberían ser elegidos computando únicamente los votos de aquellos electores que residan en los municipios afectados, esto es, los de menos de 20.000 habitantes, siempre suponiendo que se mantiene el sistema de elección indirecta.

3.2 Reformando la fiscalidadEntrando ya en materia de financiación, la primera discusión que se puede plantear, y que

además es la esencial, yendo de lo general a lo particular, es la de cómo distribuir el coste de los servicios públicos entre los usuarios directos (tasas y precios públicos), los propios contribuyentes de la localidad (impuestos municipales) y el resto de los contribuyentes, no necesariamente residentes (transferencias intergubernamentales y recurso al crédito). La distribución ideal de costes dista de ser algo pacífico y evidente. La teoría económica solo nos dice que, cuando los servicios son divisibles y por tanto los usuarios identificables, si además estos servicios no tienen efectos distributivos relevantes, ni generan externalidades muy evidentes, lo mejor sería financiarlos mediante cargas directas sobre los usuarios. Dado que en las haciendas locales hay bastantes servicios que cumplen estas condiciones, el uso de tasas y precios públicos debería ser más intensivo y, si en la práctica no lo es, las razones habría que buscarlas en el ámbito político (impopularidad y visibilidad de estas) más que en el económico.

A partir de ahí, el análisis se vuelve más complejo, por cuanto, dadas las características de los impuestos locales tradicionales (impuestos de producto, parciales y de naturaleza real), siempre hay argumentos para dudar de la contribución a la equidad de este tipo de tributos, lo que unido a los factores políticos ya comentados (impopularidad y perceptibilidad superiores a las de los principales impuestos estatales) hace a quienes desempeñan los gobiernos locales más partidarios de los peces en mano (transferencias intergubernamentales) que de las cañas para pescarlos (corresponsabilidad fiscal).

Con todo, las propuestas de la Comisión se han hecho con el criterio de potenciar la auto-nomía local, tanto desde el lado del gasto (para lo que se propone incrementar sus responsa-bilidades sobre todo en los ámbitos de los servicios sociales y especialmente en el desarrollo de los vinculados a la dependencia desde la proximidad) como también en materia tributaria. En todo caso, conocedores de las características intrínsecas de los impuestos vigentes, las propuestas tienden a “limpiarlos” de elementos populistas de dudosas contribuciones reales a la equidad y a reformar radicalmente, donde se puede, la configuración de alguno de ellos.

Respecto al primero de estos asuntos, se propone minimizar el uso de exenciones, bonificacio-nes y demás beneficios fiscales con carácter general en los tributos locales. Dadas las mencionadas características de impuestos de producto y de naturaleza real, entendimos mayoritariamente que toda la pléyade de beneficios fiscales existentes erosiona notablemente la recaudación tributaria,



alimenta las tensiones populistas entre los grupos políticos que reivindican donde no gobiernan lo que niegan cuando lo hacen y, no menos importante, producen efectos muchas veces con-trarios a los esperados en materia de equidad. Baste el ejemplo de las bonificaciones por familias numerosas en el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) cuando comparamos los casos de vivienda en propiedad y en alquiler y tenemos en cuenta los fenómenos de traslación a los inquilinos de las cargas tributarias. El argumento subyacente es pues que, dadas sus características, el objetivo de los impuestos locales debe ser recaudar, y otros objetivos complementarios de interés social deberían ser alcanzados mediante instrumentos alternativos, vía gastos o regulaciones.

Por razones similares, no nos mostramos especialmente entusiastas con propuestas como re-cargar las viviendas desocupadas o darles un tratamiento más favorable a las viviendas habituales en el IBI. Dado el carácter parcial que tiene este tributo de base patrimonial, entendemos que en el primero de los casos estaríamos discriminando al ahorro en función de su materialización (inmuebles frente a activos financieros, por ejemplo) y en el segundo volveríamos a toparnos con los problemas de delimitación entre propietarios e inquilinos.

Sí, en cambio, incluimos una propuesta de que la recaudación procedente de los denomi-nados BICE (bienes inmuebles de características especiales) sea compartida más allá del muni-cipio en el que esté arraigado el bien de que se trate, por considerarlo más equitativo que su apropiamiento exclusivo por aquellos municipios que tengan la “suerte” de contar con alguno de esos bienes.

En el informe se presentan otras propuestas, creemos que de interés en materia de valo-ración de inmuebles, reforma de los impuestos de actividades económicas, determinación de bases imponibles y puntos de conexión en el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, o tributación genérica de empresas de suministros, pero me voy a detener un poco más en las tres propuestas más innovadoras realizadas en materia tributaria, esto es, un nuevo impuesto de plusvalía municipal que sustituya al actual impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, un impuesto sobre estancias turísticas y, complementariamente, la posibilidad de establecer un recargo sobre el IRPF.

3.2.1 Un nuevo impuesto municipal sobre plusvalías inmobiliarias4

Si hay un tributo local que en el momento presente parece herido de muerte por sus avatares en los tribunales, ese es el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, tal vez más conocido como la plusvalía municipal. Ciertamente, el asunto no es nuevo, ya que la configuración legal del impuesto ha venido siendo cuestionada casi unánimemente en la literatura académica, por su lejanía a la lógica de un tributo que pretenda gravar plusvalías “reales”, como eufemísticamente marca la ley. En realidad, decir que el incremento real es el resultado de aplicar un porcentaje (fijado libremente por el ayuntamiento en virtud de los años transcurridos) al valor catastral del terreno en el momento de la transmisión parecería una broma si no fuera una medida muy seria con consecuencias económicas relevantes para los contribu-yentes. El hecho de que esa manera de determinar la base imponible dé inevitablemente como resultado incrementos positivos fue lo que terminó por hacer efectiva lo que era una “muerte anunciada”, en forma de declaración de inconstitucionalidad del tributo en el momento en que la crisis económica empezó a aflorar gran cantidad de minusvalías inmobiliarias.

Puestos ante esta tesitura, la propuesta de la Comisión en esta materia es, sin duda, la más radical y “rompedora” de cuantas hemos hecho en materia tributaria. Dada la gravedad de la situación en la que quedan los ayuntamientos tras las sentencias del Tribunal Constitucional para



los casos de minusvalías y la fundada previsión de que a dichas sentencias pudieran seguir otras del mismo tenor para casos de plusvalías calculadas por encima de su valor real, nuestra propuesta es suprimir por completo el tributo actual y transformarlo en un nuevo impuesto municipal sobre plusvalías inmobiliarias que cuantifique el hecho imponible atendiendo al valor real (diferencia entre los valores de transmisión y adquisición), todo tipo de incrementos (incluyendo suelo y construcciones) de todo tipo de bienes (rústicos, urbanos…) y cualesquiera que sean los plazos en los que se hayan generado (incluyendo también plusvalías de menos de un año). El impuesto según nuestra propuesta sería deducible de la base imponible de los impuestos estatales análo-gos que gravan las ganancias patrimoniales (IRPF, impuesto de sociedades) al objeto de corregir supuestos de doble imposición.

Creemos que esta propuesta responde mucho más a la lógica de un tributo como éste en el momento presente en el que no se trata tanto de justificarlo por la ordenación del suelo vinculada a la política urbanística de los ayuntamientos cuanto por una manifestación clara y perfectamente localizada de capacidad de pago, más ausente en otros tributos locales. Se puede aducir con cierta razón que en realidad nuestra propuesta mantiene implícito un cierto grado de doble imposición, en la medida en que proponemos su deducción de la base y no de la cuota de los impuestos estatales, especialmente en el caso de un impuesto progresivo como el IRPF. Sin embargo, dos han sido las razones que nos han llevado a optar por esta solución. De un lado, la deducción completa de la cuota convertiría de facto al tributo en una transferencia intergubernamental (desde el Estado y las comunidades autónomas, que comparten el impuesto y por tanto perderían la recaudación, hacia los ayuntamientos), lo cual supondría un incentivo excesivo para que los municipios explotaran al máximo el tributo, pues estarían reduciendo no-tablemente el coste político de implantarlo al poder explicarles a sus electores (o al menos a la mayoría de ellos, sujetos al impuesto estatal) que el tributo no les supondría un coste adicional. La otra razón es que las ganancias patrimoniales en forma de plusvalías inmobiliarias tributan en el IRPF dentro de la base del ahorro y por tanto a tipos marginales más reducidos que otras rentas ordinarias, lo que en la práctica haría menos importante la eventual doble imposición.

3.2.2 Un nuevo impuesto municipal sobre estancias turísticas Una demanda recurrente por parte de los municipios turísticos es que el modelo de finan-

ciación local tome en consideración sus peculiares características y compense los sobrecostes en que deben incurrir por desplegar un abanico de servicios que va mucho más allá del que correspondería a su población residente. Argumentan los representantes de estos municipios que la circunstancia de contar con una población de hecho muy superior a la de derecho, aun cuando esta diferencia tenga carácter estacional, les obliga a mantener un despliegue de servicios con una capacidad muy superior a la que sería razonable si solo se tuviera en cuenta la población de derecho ordinaria, que es, por otra parte, la que contribuye con carácter habitual al sosteni-miento de estos. Piénsese por ejemplo en las necesidades vinculadas a la recogida y tratamiento de residuos, o a la seguridad ciudadana. En consecuencia, el lobby de las localidades turísticas viene reivindicando permanentemente financiación adicional, normalmente en forma de ma-yores transferencias. Sin embargo, en la Comisión creíamos que estos costes podrían ser mejor internalizados por medio de un impuesto sobre las estancias turísticas, de manera que fueran los beneficiarios esporádicos de esos servicios quienes contribuyeran, siquiera sea parcialmente, a su sostenimiento, en lugar de hacer recaer todo este coste adicional sobre la generalidad de los contribuyentes del país.



Ciertamente, el problema de la sobredimensión de servicios por diferencias entre residentes y usuarios de los servicios existe, sin que se circunscriba exclusivamente al fenómeno turístico. La existencia de municipios con una considerable masa de población flotante, que, en principio, consume servicios que no contribuye, o contribuye poco, a mantener puede encontrarse también en municipios con características de capitalidad administrativa o comarcal, aun cuando estas no tengan un atractivo turístico especialmente relevante. Y, además, puestos a buscar peculiaridades que pudieran servir de base para compensaciones especiales de costes diferenciales, entre 8.000 municipios podríamos encontrar bastantes, desde los radicados en islas, con mayores dificultades de abastecimiento, hasta los municipios rurales que pierden población, los de montaña que sufren mayores problemas de aislamiento invernal o los que padecen problemas medioambientales por aglomeración de industrias. Parece razonable que algunas de estas circunstancias sean tenidas en cuenta a la hora de diseñar eventuales transferencias de nivelación, pero entendemos que donde sea posible internalizar costes es preferible hacerlo, y el nuevo impuesto municipal sobre estancias turísticas que proponemos, tributo del que, por otra parte, hay abundante experiencia previa en el contexto internacional, lo haría.

En el caso español existen algunos impuestos autonómicos de esta naturaleza (Baleares y Cataluña). Sin embargo, en nuestra opinión, este tributo debería situarse en el ámbito local, dado que son los ayuntamientos las administraciones que soportan la mayoría de los costes relevantes, por lo cual sería necesario arbitrar los mecanismos pertinentes de coordinación y/o compensación en una eventual reforma. El nuevo impuesto debería presentar un hecho imponi-ble suficientemente amplio como para englobar a todas las modalidades de estancias turísticas. Su base imponible habría de tener en cuenta el número de estancias y en la fijación de la cuota se podría distinguir entre establecimientos de distintas categorías, otorgando cierto margen a la autonomía local.

3.2.3 Un recargo potestativo sobre la cuota líquida del IRPF Finalmente, la última novedad que proponemos, aunque, a decir verdad, sin demasiado

entusiasmo, es la creación de un recargo de carácter potestativo sobre la cuota líquida del IRPF. En nuestra propuesta este lo aplicarían directamente los municipios de más de 20.000 habitantes y a través de las diputaciones en el caso de los de menor tamaño. Sin duda un instrumento de este tipo incrementaría notablemente la autonomía fiscal de los municipios, a diferencia de las actuales participaciones territorializadas en el IRPF, IVA e impuestos especiales que, como se verá enseguida, proponemos suprimir, integrando sus rendimientos en la PIE.

Somos conscientes de que el actual IRPF no es precisamente un modelo de tributo equita-tivo. Sus sucesivas reformas le han privado del carácter sintético que un día tuvo y hoy trata de forma diferenciada las rentas según su origen, de manera que se ha convertido en realidad en un impuesto cuya progresividad discrimina sobre todo entre salarios altos y salarios bajos. Con todo, sigue siendo el principal instrumento redistributivo de nuestro sistema fiscal y, en alguna medida, podría contribuir a dotar al sistema tributario local de un elemento de personalización del que ahora carece.

3.3 Rescatando la nivelación5

Pasando al terreno de las transferencias, si algo se echa a faltar en nuestro modelo de fi-nanciación es la presencia de un verdadero esquema de nivelación que contribuya a cubrir las brechas estructurales (no causadas por decisiones políticas de los gobiernos) entre capacidad fiscal y necesidades de gasto de las entidades locales.



Como ya he comentado con anterioridad, frente a lo que cabría esperar de un modelo de federalismo fiscal avanzado, nuestra Constitución consagra un esquema de relaciones administra-tivas un tanto atípico, en el que no se establece una estructura piramidal tal que la Administración central se ocupe de nivelar las diferencias interterritoriales a nivel de comunidades autónomas y estas hagan lo propio con las entidades locales. En nuestro modelo, la eventual cobertura de las brechas entre necesidades de gasto y capacidad fiscal de nuestras localidades se le viene en-comendando también a la Administración central, que, aparentemente, trataría de solventarla por medio de una transferencia incondicionada denominada PIE o participación en ingresos tributarios del Estado, que supone en global poco menos de un tercio de los ingresos locales, y ello a pesar de que la propia Constitución española contenga una referencia explícita al hecho de que las entidades locales deban participar también en los ingresos de las CC. AA. La razón última de este “salto administrativo” por el cual la parte más notable de la cobertura externa de las necesidades de gasto local “cuelgue” directamente de la Administración central hay que bus-carla en la reticencia de los propios gobiernos locales ante los pujantes gobiernos autonómicos, que son vistos por los primeros como una suerte de “nuevos ricos” con ínfulas intervencionistas siempre ávidos por limitar la autonomía local. No estoy diciendo que esta percepción en la práctica coincida con la realidad. Seguramente entre tantos municipios y tantas comunidades autónomas se habrán dado experiencias de todo tipo, pero lo cierto es que todo asomo de pro-puesta académica de modificar ese statu quo en un sentido más federalista ha chocado siempre con la reticencia de los representantes de las entidades locales que preferían el dinero estatal, más lejano, a los más próximos (y seguramente por ello más controladores) fondos autonómicos, sin que ello les supusiera renunciar a reivindicar dotaciones complementarias más importantes (y, por supuesto, incondicionales) de las CC. AA., en forma de despliegue de las denominadas PICA (participación en ingresos de las comunidades autónomas).

Centrándonos en el ámbito municipal, en la actualidad la PIE mantiene un sistema dual, que diferencia entre los ayuntamientos considerados “grandes”6 y el resto. Para los primeros, las cantidades recibidas proceden de la suma de un porcentaje fijo de la recaudación del IRPF en su territorio más un porcentaje del IVA y de los impuestos especiales distribuidos con base en la población municipal y en el consumo regional, a lo que hay que añadir recursos procedentes de un fondo complementario de financiación (FCF) que básicamente servía en su origen para man-tener el statu quo. La cuantía de este fondo se determinó para cada ayuntamiento por diferencia entre la PIE recibida en el año base de la última reforma (2004) y la cuantía de las participaciones territorializadas en los mencionados tributos, y su dotación evoluciona en el tiempo, para todos los municipios, al mismo ritmo que lo hacen los ingresos tributarios del Estado (ITE). No existe, por tanto, nada parecido a un sistema de nivelación para los grandes municipios. Antes bien, como es fácil colegir de su diseño, las inequidades de partida en el reparto no solo se mantie-nen, sino que se agrandan en el tiempo. Hay que indicar que el año de instauración del modelo actual la distribución de recursos ya era inequitativa, pues se venía de un modelo que, a título de ejemplo, ponderaba 2,80 a los habitantes de los municipios de más de 500.000 habitantes y solo 1,50 a los de los municipios comprendidos entre 100.000 y 500.000 a pesar de tener las mismas competencias de gasto. Este problema tiende a agrandarse con el paso del tiempo, pues el modelo consolida para el año siguiente las cantidades resultantes del modelo anterior y, sin incluir mecanismo alguno de nivelación, hace que las distintas partidas de financiación evolu-cionen en el tiempo conforme a tasas de crecimiento diferentes (las participaciones en tributos a las suyas propias y el FCF, como dijimos, a la de ITE), cuando el peso de ambos componentes de



la transferencia (impuestos territorializados y FCF) es notablemente diferente entre municipios. De ese modo el grado de cobertura de la brecha entre necesidad y capacidad solo coincidirá para dos municipios por mera casualidad, puesto que el sistema no está pensado para cubrirla.

La situación es algo distinta en el caso de los municipios “pequeños”. En este caso la PIE se distribuye de acuerdo con una fórmula que incluye criterios de necesidad (población ponderada por tramos), capacidad y esfuerzo fiscal. Aunque la fórmula es aparentemente redistributiva, en la práctica se ve muy lastrada tanto por las deficiencias en la información de base, que introdu-cen sesgos en los cálculos de capacidad y esfuerzo, como por la consolidación de una suerte de “derechos adquiridos” o cláusulas de statu quo que mantienen sobrefinanciados en términos relativos a buena parte de los pequeños municipios.

Pues bien, nuestro planteamiento para las transferencias consistió, una vez más, en hacer propuestas tendentes a mejorar en equidad y en autonomía el sistema vigente, sin alterar su estructura global, esto es, dando preponderancia a la PIE y reforzando su carácter redistributivo, sugiriendo alternativas para un despliegue definitivo de las PICA y, en todo caso, proponiendo la reducción del grado de condicionalidad de las transferencias de origen autonómico.

En materia de PIE, se pone de manifiesto la necesidad de negociar un acuerdo político que determine la cuantía inicial de la aportación del Gobierno central al sistema y establezca unos compromisos sobre su evolución y revisión (5 años, por tradición, podría ser un plazo adecuado) con el fin de lograr un sistema estable y flexible. La propuesta concreta respecto a los criterios de evolución es que la cuantía inicial aumente de acuerdo con un índice mixto que combine el creci-miento del ITE (calculado con un criterio de devengo) y del PIB, criterio además coincidente con el propuesto por la Comisión para la reforma de la financiación autonómica. La idea es evitar que las decisiones unilaterales de una Administración afecten al volumen total de recursos de las otras.

Respecto a los criterios de distribución garantes de la equidad horizontal, dadas las disfun-ciones e inequidades puestas de manifiesto líneas arriba, la propuesta de la Comisión puede ser vista como bastante radical. Concretamente, se propone la eliminación del sistema de participa-ción territorializada en tributos concretos que hasta la fecha se aplica a las “grandes ciudades”, diputaciones, consejos y cabildos y la integración de estos recursos en un sistema de fórmula con un claro objetivo de nivelación. La distribución de esta nueva PIE ampliada se basaría en criterios de necesidad y capacidad fiscal para todos los municipios, independientemente de su tamaño, aunque se contempla utilizar criterios de necesidad diferentes para municipios grandes y pequeños. Más en particular, para los municipios grandes se propone emplear como criterio único de necesidad la población (ponderada por tramos, al objeto de internalizar eventuales costes de congestión), mientras que para los pequeños se sugiere utilizar, además de la pobla-ción, indicadores complementarios que pudieran incorporar otros elementos diferenciales de coste unitario de provisión de servicios, en la línea apuntada en la sección destinada al impuesto sobre estancias turísticas. Por su parte, para aproximar la capacidad fiscal podría utilizarse algún indicador de la valoración de los inmuebles y de la renta media municipal (por ejemplo, las bases imponibles del IBI y el IRPF).

En cuanto a las diputaciones, como indicadores de necesidad, se propone el uso de la po-blación oficial en los municipios de menos de 20.000 habitantes de la provincia, con el fin de señalizar el marco competencial básico de estas administraciones. Una variable complementaria sería el número de municipios de menos de 1.000 habitantes en la provincia como variable representativa de la función de apoyo administrativo y de fijación de la población al territorio en los pequeños municipios. Por último, podría incluirse una tercera variable de población ajustada,



que tenga en cuenta en la proporción adecuada la población de la provincia, la población ma-yor de 65 años, la dispersión de la población, la superficie provincial y, en su caso, alguna otra variable orográfica al objeto de aproximar los costes asociados al ejercicio de las competencias provinciales.

Dada la radicalidad de los cambios incorporados en estas propuestas, resultaría imprescindible aplicar las medidas de modo gradual, a fin de suavizar los efectos de la reforma.

Por lo que respecta a las PICA, la verdad es que hasta la fecha no ha calado la idea de un fondo autonómico de carácter incondicional a beneficio de los entes locales, de modo que en la mayoría de las CC. AA. lo que hay son sucedáneos que mezclan distintas formas de transferencias con diversos grados de condicionalidad y que, con escasas y honrosas excepciones,7 carecen de las características deseables de permanencia, automatismo y previsibilidad.

Como es probable que se necesite algún tipo de incentivo para que las PICA futuras con-tribuyan como un elemento estructural más a consolidar el marco financiero de las entidades locales, desde la Comisión sugerimos algunas posibles vías mediante las cuales las CC. AA. podrían aportar recursos a este instrumento financiero, como por ejemplo la transformación en incondicionales de un porcentaje elevado de las actuales transferencias condicionadas aporta-das por las CC. AA. y la valoración de nuevas competencias, fundamentalmente en materia de servicios sociales y programas deportivos y culturales, que fueran eventualmente asumidas por los gobiernos locales al amparo del principio de subsidiariedad.

En todo caso, entendemos que cada comunidad autónoma debería establecer sus propios criterios de distribución, dada la naturaleza de este recurso.

4 A MODO DE CONCLUSIÓN

“… en ocasiones pensar es como poner en marcha una lavadora vacía: aunque permite comprobar que funciona, la ropa que se ha quedado fuera seguirá estando sucia”. (Philippe Claudel, La investigación)

Pronto hará dos años que se constituyeron las últimas comisiones para el estudio de las re-formas de los modelos de financiación territorial (autonómica y local). Dos años ya desde que se puso en marcha una vez más la “lavadora vacía” que mencionaba Claudel. Desde entonces han pasado bastantes cosas en nuestro país. Ha cambiado el “inquilino de La Moncloa”, se vuelve a respirar clima preelectoral, tanto en lo que se conoce como en lo que se especula. Lo que se sabe es que concluyen las legislaturas en la mayoría de las CC. AA. y hay que renovar también gobiernos locales. De modo que tenemos a la vista, a plazo fijo, nuevas elecciones autonómicas y locales con “la ropa todavía sucia”. La incertidumbre afecta a la Administración central, donde el cambio de Gobierno no ha conseguido traer consigo una mayoría estable que garantice la duración de la legislatura. Lo que sí parece claro es que esta vez tampoco habrá “fumata blanca” en materia territorial. La reforma, como el cielo de la película, puede esperar…

En este artículo he querido repasar las propuestas más audaces que salieron de esa “lavadora vacía”, que de alguna manera demuestran que la máquina de pensar por lo menos funciona y está activa a la espera de que a quien le corresponda tenga a bien en algún momento hacer la colada, aunque sea cambiando de detergente. Entre tanto seguiremos viviendo en la melancolía de las horas inútilmente desperdiciadas.



5 BIBLIOGRAFÍAComisión de expertos para la revisión del sistema de financiación local. 2017. Análisis de propuestas de reforma del sistema

de financiación local. Madrid: Ministerio de Hacienda y Función Pública. http://www.minhafp.gob.es/Documentacion/Publico/CDI/Sist%20Financiacion%20y%20Deuda/InformacionEELLs/2017/Informe_final_Comisi%C3%B3n_Reforma_SFL.pdf

Muñoz Merino, A., y Suarez Pandiello, J. 2018. «Reformando la financiación local. ¿Un viaje o una excursión?», Presupuesto y Gasto Público, 92: 19-37.

Suárez Pandiello, J. 2017. «De cómo olvidamos las PICAs en Flandes”, Presupuesto y Gasto Público, 89: 91-119.

NOTAS1 Para consultar el texto completo, véase Comisión, 2017. Para una versión más resumida, Muñoz Merino y Suárez Pandiello, 2018.

2 Con algunas sonadas excepciones, como son las relativas a los territorios forales o las grandes ciudades de Madrid y Barcelona.

3 Gran parte de los argumentos utilizados de aquí en adelante han sido ya presentados en un resumen más detallado de las propuestas de la Comisión en Muñoz Merino y Suárez Pandiello, 2018.

4 Este apartado reproduce en esencia lo expuesto en Muñoz Merino y Suárez Pandiello, 2018.

5 El núcleo central de este apartado está extraído también de Muñoz Merino y Suárez Pandiello, 2018.

6 Véase el apartado 2 anterior.

7 Véase Suárez Pandiello, 2017: 91-119.

_163

Resumo: A facenda local foi mudando a súa face á par que o fai a sociedade, nunha procura incesante da eficiencia na prestación dos servizos públicos e os medios axeitados de financiamento que os soste-ñan. As tensións institucionais seguen vixentes e os problemas de redimensión institucional son moeda corrente nos debates conceptuais, aínda inconclusos, sobre a mellor forma de adaptar os límites adminis-trativos á realidade local. Pero, sen dúbida, nos últimos tempos o debate sobre o financiamento gañou protagonismo, máis aínda despois de que o Tribunal Constitucional admitise a inconstitucionalidade do imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana, por ser a súa regulación contraria á capacidade económica dos contribuíntes. Tras un repaso sobre a realidade local española, neste traballo propóñense tres respostas posibles para devolver a constitucionalidade ao imposto e a seguridade xurí-dica ao contribuínte.Palabras clave: Facenda local, financiamento, imposto sobre o incremento do valor dos terreos de natureza urbana.

Resumen: La hacienda local ha ido mudando su faz a la par que lo hace la sociedad, en una búsqueda incesante de la eficiencia en la prestación de los servicios públicos y los medios adecuados de financiación que los sostengan. Las tensiones institucionales siguen vigentes y los problemas de redimensión institucio-nal son moneda corriente en los debates conceptuales, aún inconclusos, sobre la mejor forma de adaptar los límites administrativos a la realidad local. Pero, sin duda, en los últimos tiempos el debate sobre la financiación ha ganado protagonismo, más aún después de que el Tribunal Constitucional admitiese la inconstitucionalidad del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, por ser su regulación contraria a la capacidad económica de los contribuyentes. Tras un repaso sobre la realidad local española, en este trabajo se proponen tres respuestas posibles para devolver la constitucio-nalidad al impuesto y la seguridad jurídica al contribuyente.Palabras clave: Hacienda local, financiación, impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana.



Local public finance and the future of the municipal added value tax

MARÍA CADAVAL SAMPEDRO

Profesora contratada doctora de Economía AplicadaUniversidad de Santiago de [email protected]

Recibido: 3/10/2018 | 22/01/2019


Volumen 13

Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor María Cadaval Sampedro

Titulo




Abstract: Local governments has been moving his face to society makes it, in a search for efficiency in the provision of public services and the appropriate financing. Institutional tensions remain and resizing institutional problems and debates about the best way to adapt administrative boundaries to the local reality. But certainly in recent times the debate on financing has gained prominence, moreover, since the Constitutional Court supported the unconstitutionality of the Tax on the Increase in the Value of Urban Lands. After a review the Spanish local reality, this paper proposed three possible responses to return the constitutionality to the tax and legal certainty to taxpayers.Key words: Local government, local public finance, Tax on the Increase in the Value of Urban Lands.

Sumario: 1 Introducción. 2 La realidad administrativa local y sus funciones. 3 La financiación municipal. 4 El impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana. 5 Conclusiones. 6 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓN La Constitución de 1978 mudó la configuración administrativa española con la creación

de las comunidades autónomas. La hacienda autonómica se consagró como el nivel interme-dio de gobierno y transformó un Estado fuertemente centralizado en un modelo cuasifederal, que ha pasado por diferentes etapas marcadas por la renovación de los sucesivos sistemas de financiación. Los gobiernos autonómicos han ido pugnando con el Estado central por mayores funciones y reparto de recursos, lo que ha generado fricciones constantes a veces centrífugas otras veces centrípetas. La competencia no solo es vertical, sino también horizontal, cuando los entes autonómicos compiten entre sí por los recursos que le permitan ejercer con libertad su autonomía. Este modelo, concebido en tres dimensiones o niveles, sigue inacabado también en el ámbito local, si bien su dinámica dista mucho de la descrita para las comunidades autónomas.

La estructura administrativa local española no es de reciente construcción. Fue concebida bajo el corsé institucional del siglo XIX y permanece prácticamente igual que cuando se fraguó. Los municipios sirvieron para vertebrar el territorio, y las diputaciones fueron, durante mucho tiempo, el brazo ejecutor del gobierno central, cuando aún no había escalón intermedio de gobierno. Hoy en día la realidad funcional y relacional ha cambiado de manera significativa, mientras las corporaciones locales siguen ancladas en el pasado. De este modo, muchos de los problemas pretéritos siguen de actualidad en el presente: el minifundismo municipal, las grandes aglome-raciones urbanas sin una solución coherente, la permanencia de las diputaciones en el Estado de las autonomías, un sistema de competencias arcaico y duplicado o, en algunos casos, triplicado, y una gestión fragmentada y obsoleta, que juegan en contra de planteamientos estructurantes capaces de organizar una prestación moderna de servicios.

Con todo, el mundo local y en concreto el nivel municipal es complejo y tiene, al menos, una configuración dual. En línea con lo que sucede en la mayor parte de los países avanzados, la población se ha vuelto urbana. Los procesos de urbanización son irreversibles y avanzan hasta convertirse en la realidad de la mayor parte de la población. A esta dinámica hay que añadir la estática de los límites administrativos, que no se han adaptado a este movimiento. Las disfun-cionalidades coyunturales acaban por convertirse en estructurales y la sociedad sufre elevados costes de congestión, acompañados de ineficientes modelos de movilidad, que se revelan. Junto con esto, la realidad rural, pequeños municipios, con poca población y con tendencia negativa en la mayor parte de los casos. Más de 4.000 municipios en España se enfrentan a un abismo demográfico que no hace más que crecer y que los pone en riesgo de desaparición, al carecer de una estructura mínima de administración que pueda dar respuesta a las demandas de una población envejecida y, habitualmente, dispersa.



Por si fuera poco, a esta realidad se ha unido en los últimos años la crisis económica, que hizo de las entidades locales la batiente de todas las demandas sociales urgentes e importantes, que se alejan de los servicios tradicionales e introduce nuevas obligaciones que van asumiendo de facto los municipios, para los que no hay financiación suficiente. Esta foto fija permite observar una casuística difícil de extrapolar en un revelado incapaz de enmarcarla en un único modelo de prestación de servicios públicos e, incluso, sin un encaje de financiación. Tras la decepción reso-lutiva que aportó la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, sigue siendo preciso clarificar el menú competencial de los servicios que prestan los municipios individualmente o de la mano de las diputaciones que el legislador ha querido mantener. Pero además hay que considerar que los ciudadanos han cambiado, adoptan un rol de “clientes” que demandan servicios y prestaciones de calidad, pero también rigor en el control. Se imponen nuevas fórmulas de gestión municipal, abriéndose paso en medio de las dificultades prestacio-nales descritas y una insuficiente capacidad fiscal y técnica que hace inviable –de momento– una Administración más eficiente.

Es imprescindible atender los deberes pendientes: delimitar primero cuáles van a ser los ser-vicios a proveer para después diseñar un modelo de financiación –acorde con la realidad– que permita su cobertura y recomponer la Administración de acuerdo con la coherencia necesaria entre los espacios, agotando todas las posibilidades de cooperación como paso previo a la racionalización que ha de llegar de la mano de la fusión municipal y la reconsideración de las diputaciones.

2 LA REALIDAD ADMINISTRATIVA LOCAL Y SUS FUNCIONESLa configuración de una variada realidad internacional en el entorno local es la muestra de que

se han ido articulando organizaciones territoriales desiguales, a través de las que cada país busca su propio punto de equilibrio entre la necesidad de una gestión de proximidad y la disposición de colectividades de talla suficiente como para asegurarla. Ciertos Estados han optado por la homogeneidad a nivel local, mientras otros, como los federales y algunos unitarios –España, Italia, Irlanda o Reino Unido– prefieren la diversidad. Las estructuras locales desarrolladas presentan características específicas, destinadas a tener en cuenta las particularidades de los territorios. Lo resumieron bien Bish y Ostrom (1973) al señalar que la Administración “no estará preocupada por la simplicidad y simetría, sino con la diversidad, variedad y sensibilidad de las preferencias de los electores”.

De manera sintética, es habitual distinguir dos grandes modelos locales: el de los países uni-tarios y el de los federales, al lado de los que surge la categoría de los regionalizados o cuasifede-rales, aunque jurídicamente son unitarios, se diferencian del resto en el papel que han reservado a las regiones, como es el caso de España. Pese a estas diferencias, la dimensión comparada de la hacienda local española es menor que la del entorno más próximo. Apenas alcanza un 6 % del PIB, frente a la media del 11,1 %, incluso por debajo de los países más descentralizados a nivel regional. Su evolución desde 2008 ha sido de un fuerte descenso en el gasto local –7,7 % en términos de PIB en peso relativo– en contraposición con la media de la UE –que apenas cayó un 2 %–.

La actividad financiera local no es sencilla de estudiar, ni por su composición ni tampoco por su tamaño. Según reconoce la Constitución española, las entidades locales territoriales están formadas por los municipios, las provincias y las islas, si bien son también reconocidas en la LRBRL



las mancomunidades, áreas metropolitanas, comarcas, agrupaciones de municipios, entidades locales de ámbito inferior al municipal, así como también algunos consorcios. Según la última información publicada por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a día de hoy el número de entidades locales territoriales supera las 13.000 y los organismos autónomos alcanza los 3.230. Hay 8.120 municipios y dos ciudades autónomas –Ceuta y Melilla–.

Si nos detenemos en el nivel municipal, es evidente que tampoco el tamaño es homogéneo. Al lado de un elevado número de pequeños municipios, conviven unos pocos grandes, donde se concentra la población. Esta situación de elevada fragmentación local, con los consiguientes costes de inconsistencia entre el territorio funcional, institucional y relacional, no se ha acompa-ñado de incentivos para una reformulación administrativa.

No hay fórmulas de colaboración eficientes que, con carácter general, se estén aplicando para aprovechar la gestión pública eficiente y favorecer el aprovechamiento de las economías de escala en la provisión de bienes y servicios públicos. Mientras, el rural se desertifica y las ciu-dades se masifican. ¿Están preparadas para encarar los retos de crecimiento –con las exigencias de economía sostenible que se imponen– las entidades locales?

3 LA FINANCIACIÓN MUNICIPALLa argumentación clave de la teoría del federalismo fiscal es que los beneficios de la descen-

tralización deben estar positivamente correlacionados con la variación geográfica en la demanda de bienes y servicios públicos1. Lo mismo ocurre con la asignación de tributos a las estructuras gubernamentales, íntimamente ligada a las competencias asumidas y al sistema de transferen-cias a ellas inherente. Podríamos pensar, en principio, que una división de los impuestos, tasas y contribuciones especiales de manera independiente entre las diversas jurisdicciones sería la mejor forma de garantizar su autonomía financiera. Sin embargo, si hubiésemos de elegir entre la centralización impositiva o la separación total de las fuentes de ingresos, probablemente nin-guna de las dos fuese la óptima, pues a aquellos problemas habría que añadir los de equidad, para lo que es necesario modular un sistema redistributivo, articulado, generalmente, a través de transferencias. La cuestión radica, pues, en encontrar el trade-off adecuado entre equidad y responsabilidad.

Algunos autores consideran que la postura dominante de la hacienda local norteamericana responde a los postulados establecidos en el teorema TOM2, donde los municipios se configuran como clubs equilibrados a través del “voto con los pies”, asegurando un reparto de poder local en el que no ha lugar para el control del gobierno central, aun a pesar de la posible falta de equidad. La Administración local europea se presenta como un sistema en el que los gobiernos se imbrican con el sector público nacional, ofrece servicios a través de una financiación centra-lizada, ayudados de una limitada movilidad interjurisdiccional y unos servicios redistributivos plagados de efectos spillovers. El federalismo europeo, calificado de administrativo, combina un sector local con gran margen de gasto con el mandato y la financiación centralizada y una débil descentralización en los ingresos. Esta generalización esconde tras de sí grandes diferencias en la composición del presupuesto de ingreso local en Europa que, sin ánimo de simplificar, podemos clasificar en cuatro sistemas básicos de financiación: el modelo de los países nórdicos, el anglosajón, el de los países latinos y el de los países federales.

La financiación de los gobiernos locales en los países nórdicos europeos (Dinamarca, Suecia, Noruega y Finlandia) viene caracterizada por la preeminencia del impuesto sobre la renta



individual, establecido sobre bases imponibles compartidas con el nivel central, y con amplios márgenes de maniobra sobre los tipos impositivos. Modelo opuesto es el que presentan los países anglosajones, dentro de los que podemos encuadrar tanto a Estados unitarios –Reino Unido o Irlanda– como federales: Canadá, Australia o los EE.UU. En su estructura impositiva local tiene un predominio absoluto el impuesto sobre la propiedad inmueble, con un trato diferencial según su uso sea residencial, industrial, etc., acompañado de recursos nada despreciables procedentes de transferencias intergubernamentales. El modelo germánico o continental, presente en Suiza, Alemania o Austria, se caracteriza por que el peso de la financiación recae sobre la participación en uno o varios de los grandes impuestos federales, con potestad a la hora de fijar los tipos impositivos. Los recursos locales de los países mediterráneos del sur de Europa están más diver-sificados, se apoyan en varios impuestos propios, a la vez que en la participación en tributos de otras administraciones públicas. En el sistema latino es importante la presencia de los impuestos sobre la propiedad y la actividad económica –especialmente en Francia– y llamativa la ausencia de tributos sobre la renta individual.

En el caso español, en la línea del último modelo descrito, hemos de señalar que la incon-sistencia de los límites administrativos y el azote de la crisis económica no son óbice para que el comportamiento de la hacienda local haya sido riguroso en cuanto al cumplimiento de los objetivos de déficit. El gasto local desde el comienzo de la crisis se ha reducido de manera sig-nificativa, más del 7 % del PIB hasta 2015, cinco puntos por encima de la caída que han expe-rimentado otros países del entorno. Al tiempo que caía el gasto, los ingresos se incrementaron por encima del 8 %. La combinación de ambos factores ha generado un superávit presupuestario sin parangón en los otros niveles de administración. Menos satisfacción reporta detenerse en la composición de estos ingresos, donde destaca el peso relativo de los impuestos, que superan el 52 %. La vuelta a la configuración más clásica de la hacienda local en los últimos años ha favo-recido que el esfuerzo fiscal de las entidades locales se haya traducido en mayor disciplina, con una imposición basada, fundamentalmente, en los impuestos sobre la propiedad (gráfico 3).

El actual sistema de financiación local –pendiente de reforma una vez concluido el informe de la Comisión de Expertos designada al efecto– se fundamenta en lo dispuesto en el Real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales. En este RD se refunden las reformas instrumentadas a través de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, y la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, ad-ministrativas y de orden social, que afectan tanto al ámbito tributario como al financiero. En el momento de su aprobación, además de explicitar como objetivos los de garantizar los principios constitucionales de suficiencia y autonomía de las corporaciones locales –compatible con la exención del impuesto sobre actividades económicas para más del 90 % de los contribuyentes, el segundo en importancia recaudatoria después del IBI en 2002–, se diseñó un sistema de fi-nanciación que entró en vigor en 2004 en el que se recogieron nuevas variables y ponderaciones de la financiación municipal para hacerla estable en el tiempo, a la vez que se cedió por primera vez una parte de la recaudación del IRPF, IVA, IIEE sobre alcohol, hidrocarburos y las labores del tabaco, a los municipios de más de 75.000 habitantes y/o capitales de provincia, así como un tratamiento específico para aquellos municipios turísticos –población superior a 20.000 habitan-tes– que tengan más viviendas de segunda residencia que principales.

Desde el punto de vista positivo, esta modificación ha generado que los ingresos de las haciendas locales se hayan incrementado de manera diferencial desde 2004, de tal manera que crecen los ingresos sobre las transferencias corrientes que reciben del Estado y, en menor



medida, las tasas. Los ingresos impositivos han tenido un comportamiento específico, debiendo destacar el fuerte incremento de la presión fiscal sobre los tributos que gravan bienes inmuebles, fundamentalmente el impuesto de bienes inmuebles (IBI), pero también el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU), conocido como el impuesto sobre las plusvalías (gráfico 4).

El IBI ha pasado de recaudar 6.780 millones de euros en 2005 a 13.794 en 2015, con un incremento superior al 200 %, a lo que ha ayudado el gravamen que afecta a las viviendas des-ocupadas y la revisión de los valores catastrales. El IIVTNU va por detrás, aunque evoluciona de manera significativa. Pasó de recaudar 1.345 millones en 2005 a 2.677 millones una década después, lo que lo sitúa en el segundo impuesto en recaudación, escalando dos puestos.

Es importante señalar que este comportamiento de preeminencia de los impuestos inmobi-liarios sobre el total se produce en todos los municipios, sea cual sea su tamaño, si bien el mayor peso del IBI sobre el total lo tiene en las entidades con menos de 5.000 habitantes, seguidas por el tramo de 5.000-20.000 y de 20.000-50.000. Los ingresos relativos del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana son predominantes en los municipios más grandes, aportan un 24,8 % del total de la recaudación de los impuestos directos en las entidades con más de 1.000.000 de habitantes.

Una vez descrita la importancia de los ingresos derivados de la propiedad inmobiliaria sobre la financiación impositiva local, cabe preguntarse si esto seguirá siendo así a partir de la reforma pendiente y, sobre todo, si puede cambiar una vez que se adapte el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana a las sentencias que ponen en duda su legalidad.

4 EL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DEL VALOR DE LOS TE-RRENOS DE NATURALEZA URBANA

El IIVTNU es un impuesto directo, de carácter real –no tiene en cuenta las circunstancias personales–, objetivo, no periódico, de carácter potestativo3 y titularidad municipal, cuyo de-sarrollo reglamentario lo llevan a cabo las correspondientes ordenanzas fiscales aprobadas por los ayuntamientos. Grava el incremento de valor que experimentan los terrenos urbanos –no los rurales– que se ponga de manifiesto como consecuencia de la transmisión de la propiedad de los terrenos por cualquier título o de la constitución o transmisión de algún derecho real de goce, limitativo del dominio sobre los referidos terrenos. La base imponible es susceptible de ser modificada por los ayuntamientos en casos de revisión de los valores catastrales y establecer el tipo de gravamen por debajo del 30 %.

El artículo 107 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, que en su punto 1 establece que la base imponible del impuesto está constituida por el “incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período máximo de 20 años. A efectos de determinación de la base habrá de tenerse en cuenta el valor del terreno en el momento del devengo, de acuerdo con lo previsto en los apartados 2 y 3 de este artículo, y el porcentaje que corresponda en función de lo previsto en el apartado 4”.4

Mientras, el punto 2 instituye que “el valor del terreno en el momento del devengo resultará de lo establecido en las siguientes reglas:

a) En las transmisiones de terrenos, el valor de estos en el momento del devengo será el que tengan determinado en dicho momento a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles. No obstante, cuando dicho valor sea consecuencia de una ponencia de valores que no refleje modificaciones de



planeamiento aprobadas con posterioridad a la aprobación de la citada ponencia, se podrá liquidar provisionalmente este impuesto con arreglo a aquel. En estos casos, en la liquidación definitiva se aplicará el valor de los terrenos una vez se haya obtenido conforme a los procedimientos de valoración colectiva que se instruyan, referido a la fecha del devengo. Cuando esta fecha no coincida con la de efectividad de los nuevos valores catastrales, estos se corregirán aplicando los coeficientes de actua-lización que correspondan, establecidos al efecto en las leyes de presupuestos generales del Estado.

Cuando el terreno, aun siendo de naturaleza urbana o integrado en un bien inmueble de carac-terísticas especiales, en el momento del devengo del impuesto, no tenga determinado valor catastral en dicho momento, el ayuntamiento podrá practicar la liquidación cuando el referido valor catastral sea determinado, refiriendo dicho valor al momento del devengo.

b) En la constitución y transmisión de derechos reales de goce limitativos del dominio, los porcen-tajes anuales se aplicarán sobre la parte del valor definido en el párrafo a) anterior que represente, respecto de aquel, el valor de los referidos derechos calculado mediante la aplicación de las normas fijadas a efectos del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.

c) En la constitución o transmisión del derecho a elevar una o más plantas sobre un edificio o terreno, o del derecho de realizar la construcción bajo suelo sin implicar la existencia de un derecho real de superficie, los porcentajes anuales se aplicarán sobre la parte del valor definido en el párrafo a) que represente, respecto de aquel, el módulo de proporcionalidad fijado en la escritura de transmisión o, en su defecto, el que resulte de establecer la proporción entre la superficie o volumen de las plantas a construir en vuelo o subsuelo y la total superficie o volumen edificados una vez construidas aquellas.

d) En los supuestos de expropiaciones forzosas, los porcentajes se aplicarán sobre la parte del jus-tiprecio que corresponda al valor del terreno, salvo que el valor definido en el párrafo a) del apartado 2 anterior fuese inferior, en cuyo caso prevalecerá este último sobre el justiprecio”.

Una vez determinado el valor del terreno, teniendo en cuenta las deducciones, se aplicará el porcentaje anual que determine cada ayuntamiento, con los siguientes límites máximos:

Período 1-5 años Período de hasta 10 años Período de hasta 15 años Período de hasta 20 años

3,7 3,5 3,2 3

Una vez hallado el valor corregido del terreno, se aplica el tipo de gravamen, que puede moverse en una horquilla de 0-30 %.

De acuerdo con este repaso normativo, hemos de llamar la atención en que, de acuerdo con la redacción de este artículo, el incremento de valor que está gravando el impuesto es presunto, al tomar como referencia el valor catastral y no el valor real de la transacción. Sobre este supuesto viene de dictar sentencia el Tribunal Constitucional, TC59/2017, de 11 de mayo, que tiene como precedente las SSTC 16/2017 y 37/2017, que declaró inconstitucionales y nulos, en la medida en que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor, los apartados 1 y 2.a del artículo 107 y 110.4 del TRLRHL antes señalados. El Tribunal Constitucional establece que en ningún caso se puede instaurar un “tributo tomando en consideración hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial o, lo que es lo mismo, aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea no ya potencial, sino inexistente, virtual o ficticia”5. El TC elimina la posibilidad de que la aplicación automática de los coeficientes previstos en la norma del valor catastral genere un incremento ficticio en algunos casos, por lo que la mera titularidad de un terreno durante un determinado período no puede producir automáticamente un aumento de valor, sino que habrá que probarlo, produciéndose en ocasiones la paradoja de que a raíz de la crisis económica se hubieran producido pérdidas en la transmisión y su titular hubiera tenido que tributar como si hubiera obtenido una plusvalía. Carece de sentido alguno



que se sometan a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice el principio constitucional de capacidad económica: “parece claro que la circunstancia de que el nacimiento de la obligación tributaria se hiciese depender, entonces y también ahora, de la transmi-sión de un terreno, podría ser una condición necesaria en la configuración del tributo, pero en modo alguno puede erigirse en una condición suficiente en un tributo cuyo objeto es el ‘incremento de valor’ de un terreno. Al hecho de esa transmisión hay que añadir, por tanto, la necesaria materialización de un incremento de valor del terreno, exponente de una capacidad económica real o, por lo menos, potencial. Sin embargo, cuando no se ha producido ese incremento en el valor del terreno transmitido, la capacidad económica pretendidamente gravada deja de ser potencial para convertirse en irreal o ficticia, violándose con ello el principio de capacidad económica (art. 31.1 CE)”.

En la misma línea que apuntó el Tribunal Constitucional sentenció también el Tribunal Supremo, que hizo suya la doctrina del primero. La Sentencia TS 1163/2018 recoge que la li-quidación del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana podrá ser anulado cuando el contribuyente demuestre la inexistencia de una plusvalía real y efectiva, siendo la Administración la que pruebe en contra: “Aportada… –por cualquier medio– por el obli-gado tributario la prueba de que el terreno no ha aumentado de valor, deberá ser la Administración la que pruebe en contra de dichas pretensiones para poder aplicar los preceptos del TRLHL que el fallo de la STC 59/2017 ha dejado en vigor en caso de plusvalía”.

Esta lógica que supuran las citadas sentencias no parecen estar presentes en la práctica, pues es conocido que la crisis económico-financiera que ha marcado la última década económica de España no se ha visto reflejada en la recaudación impositiva inmobiliaria y mucho menos la recaudación del impuesto sobre plusvalías, que, como puede apreciarse en los dos gráficos que siguen, no han dejado de ganar en importancia absoluta y relativa sobre la recaudación impositiva municipal. Llama la atención que este crecimiento se haya producido de manera significativa en los municipios más grandes (gráfico 7).

El impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana no solo es el segundo en recaudación para aquellos municipios que lo exigen, 3.708, sino que tiene un com-portamiento diferenciado según el tramo de población municipal. Hemos de indicar, no obstante, que este peso es desigual: mayor en las entidades locales de Andalucía, Asturias, Cataluña, Murcia o La Rioja, que mantienen unos tipos impositivos por encima de la media y unas reducciones por debajo; mucho menor, en el extremo contrario, Galicia, cuya inhibición fiscal local es conocida y se refleja también en este impuesto, que lo exigen el 30 % de las entidades –por debajo de la media–, con unos tipos y una recaudación por debajo del promedio nacional.

Pese a la evidencia recaudatoria y a la importancia relativa sobre otros impuestos, las senten-cias antes reseñadas hacen precisa una modificación en el impuesto o, incluso, su supresión. ¿Qué hacemos con el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana? Desde el punto de vista teórico, una parte importante de la doctrina respalda los fundamentos que otorgan a los impuestos sobre la propiedad un papel determinante en la financiación de las haciendas locales, tal y como sucede en la mayor parte de los países de la OCDE, pero los modelos no son uniformes. Diversos estudios6 han cuantificado en más de medio centenar las formas diferentes de aplicar la financiación local sobre la propiedad en los tipos impositivos, el valor para el cálculo de las bases, etc.

Conocidas las distintas opciones de gravamen y los problemas inherentes a la determinación de la base imponible y el cálculo de la plusvalía, las propuestas de solución podrían pasar por los tres escenarios siguientes:



La eliminación del impuesto, que daría respuesta no solo a los problemas identificados por los tribunales Constitucional y Supremo, sino que también eliminaría de raíz las discusiones sobre doble imposición que surgen fundadas sobre el gravamen de plusvalías en otros tributos tales como el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Sin embargo, esta “cura” radical traería desventajas asociadas a la pérdida de un elemento importante de control sobre los inmuebles y afectaría negativamente a los recursos de las entidades locales, que, en todo caso, debieran ser compensadas por el Estado central.

Una terapia de choque en forma de cambio sobre un elemento sustancial del impuesto implicaría, por ejemplo, modificar el cálculo de la base imponible, desligarla del valor catastral y basarla en la diferencia entre el valor real de la transmisión y de adquisición, previa corrección de los efectos de la inflación. Un paso más adelante para actualizar y convertir el IIVTNU en un impuesto sobre todas las plusvalías inmobiliarias obligaría a actuar sobre el hecho imponible y de-terminar las bases imponibles sometiendo a gravamen los incrementos de valor de los inmuebles de cualquier naturaleza –urbana y rústica– independientemente de su carácter temporal –también las inferiores a un año– y añadiendo elementos que eviten la doble imposición7.

La peor solución, aunque la más sencilla, consiste en aplicar un maquillaje transitorio que introduzca exclusivamente la modificación legislativa obligada para adaptar el impuesto a las exigencias de las sentencias, volviendo a la redacción de la Ley 39/1988 –o alguna semejante– que grave la plusvalía real y no la presunta, o bien que incorpore una exención de las minusvalías y, en su defecto, determinar la no sujeción en caso de pérdidas en la transmisión.

Pese a estas opciones y a la espera de ver qué parte de las recomendaciones que hizo la Comisión para la Reforma de las Haciendas Locales se tienen en cuenta, de momento está en marcha una proposición de ley acordada con la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) que opta por la mera adaptación de la normativa a la sentencia, es decir, la no sujeción al impuesto cuando el contribuyente pueda acreditar que no ha obtenido plusvalía en la trans-misión de un terreno de naturaleza urbana. En caso contrario, el impuesto seguirá aplicándose igual que ahora. Este supuesto se aleja, pues, de las medidas antes apuntadas para una reforma en profundidad.

Mientras tanto, la inseguridad jurídica del contribuyente es palpable: algunos ayuntamientos siguen liquidando el impuesto igual que lo hacían antes y dejan en manos del contribuyente la carga de la prueba sobre la inexistencia de la plusvalía; otros han decidido no aplicarlo, consi-derando que la declaración de inconstitucionalidad es suficiente para no exigirlo; los que más, están expectantes ante la próxima modificación normativa.

5 CONCLUSIONESLa fragmentación municipal sigue siendo un lastre para la hacienda local y clama por un

empuje que incentive su reordenación, con el fin de aprovechar las economías de escala en la prestación de los bienes y servicios públicos locales, a la vez que logre una gestión pública más moderna y eficiente.

Después del ajuste constatado en términos de disciplina fiscal, el nuevo modelo parece girar hacia una hacienda local clásica, que gasta en servicios tradicionales y sus ingresos impositivos se ven nutridos por tributos sobre la propiedad, a través de los que han ejercido una fuerte presión fiscal en los años más duros de la crisis. Difícilmente esto puede seguir así, más aún si no se pone



solución al problema que ha suscitado el pronunciamiento judicial acerca del impuesto sobre el

incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.

El IIVTNU es un clásico en el catálogo tributario de las entidades locales, que ha llegado a

tener su forma actual después de varias modificaciones normativas sufridas desde su regulación

originaria en 1919. España no es una excepción, la mayor parte de los países exigen un impues-

to sobre plusvalías, si bien su configuración varía significativamente. El actual texto refundido

de la Ley reguladora de las haciendas locales introdujo un cambio en su última reforma que

ahora fue objeto de una corrección severa por parte del Tribunal Constitucional –también del

Tribunal Supremo–, y requiere de una transformación que se hace esperar. Podría aprovecharse

el momento para reformarlo en profundidad, de acuerdo con el resto de tributos que gravan las

plusvalías, si bien parece que la tendencia apunta más hacia una mínima modificación que lleve

a gravar las plusvalías reales y no las presuntas, sin más cambio.

Nadie pone en duda la capacidad recaudatoria del impuesto sobre plusvalías, ni su aporta-

ción a las arcas locales. Es de recibo, por tanto, agradecer los servicios prestados al IIVTNU, pero

también señalar la imposibilidad de seguir exigiéndose de manera inconstitucional, mientras el

contribuyente está asistido de inseguridad jurídica. Este impasse resolutivo ha durado ya dema-

siado tiempo; es preciso que actúe el legislador, si pudiera ser mediante una modificación global

del sistema de financiación local, mejor.

6 BIBLIOGRAFÍAAlesina, A., y Spolaore, E. 1997. «On the Number and Size of the Nations», Quarterly Journal of Economics, 112(4): 1027-1056.

Bahl, R., y Linn, J. 1992. Urban Public Finance in Developing Countries. Oxford: Oxford University Press.

Bennet, R. (ed.) 1990. Decentralization, Local Governments and Markets: Towards a Post-Welfare Agenda. Oxford: Oxford UP.

Blanc, J. 2002. Finances Locales Comparées. París: LGDJ.

Bird, R., y Vaillencourt, F. (eds.) 1999. Fiscal Decentralization in Developing Countries. Cambridge: Cambridge University Press.

Bird, R.; Ebel, R., y Wallich, C. (eds.) 1995. Decentralization the Socialist State. Washington: Mimeo World Bank.

Bish, R. L., y Ostrom, V. 1973. Understanding Urban Government; Metropolitan Reform Reconsidered. Washington DC: American

Enterprise Institute for Public Policy Research.

Boisvert, M. 2004. Finances et Fiscalités Locales Comparées: Québec, Canada, Etats-Unis et Europe. Mimeo.

Brown, P. K., y Hepworth, M. 2000. European Property Taxation. Working Paper. Cambridge: Lincoln Institute.

Carpizo, J. 2013. «La cuantificación de la base del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza

Urbana», Revista Tributaria Oficinas Liquidadoras, 39.

Chico, P. 2013. «Pérdidas de valor en el IIVTNU y principio de capacidad económica», Revista Tributos Locales, 111.

Ministerio de Hacienda. 2018. Hacienda Locales en Cifras. Madrid.

VV. AA. 2017. Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Local. Madrid: Ministerio de

Hacienda.



Cuadro 1. La hacienda local europea: dimensión comparada

2015Gasto local

% PIBIngreso local

% PIBGasto local /habitante

Gasto local/ % AAPP

UE 11,1 11,1 3.205 2.,4

Eurozona 9,9 10,0 3.54 20,4

Bélxica 7,2 7,2 2.622 13,3

Alemaña 7,8 7,9 2.901 17,7

España 6,0 6,5 1.393 13,7

Austria 8,6 8,6 3.428 16,8

Fuente: Eurostat



Municipios 8.120




Islas 11


Mancomunidades 966


Comarcas 81




Consorcios 457




Sociedades mercantiles participadas mayoritariamente 250

Fuente: Ministerio de Hacienda.




Municipios 8.120




Islas 11


Mancomunidades 966


Comarcas 81




Consorcios 457




Sociedades mercantiles participadas mayoritariamente 250 Fuente: Ministerio de Hacienda.



0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

19001910

19201930

19401950

19601970

19811991

20012011

2016

HAB

ITAN

TES

NÚMERO DE MUNICIPIOS POR TAMAÑO DE POBLACIÓN

>50000

5000-50000

1000-5000

< 1000










0

10

20

30

40

50

60

1900

1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1981

1991

2001

2011

2016

%


< 1000

1000-5000

5000-50000

>50000








0

10

20

30

40

50

60

1900

1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1981

1991

2001

2011

2016

%


< 1000

1000-5000

5000-50000

>50000










Tabla 1. Porcentaje anual, tipo impositivo y reducción IIVTNUTabla 1. Porcentaje anual, tipo impositivo y reducción IIVTNU




1 Esta línea argumental se construye sobre la lógica expresada por Montesquieu y Rousseau, que resaltan los beneficios de la descentralización en el caso de los territorios vastos. 2 Tiebout, Oates, Musgrave. 3 Lo exigieron cerca de 3.750 municipios en el último ejercicio liquidado. 4 Resulta obligado señalar que la derogada Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, en su artículo 108.1 recogía que “la base imponible de este impuesto está constituida por el incremento real del valor de los terrenos de naturaleza urbana”... Este precepto fue modificado por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, que suprimió la palabra real y antepuso el cambio en el valor catastral. 5 Cabe recordar que el artículo 31.1 de la Constitución española establece que “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”. El TC admitió a trámite la inconstitucionalidad por ser la regulación del impuesto contraria a la capacidad económica de los contribuyentes. 6 Brown y Hepworth, 2000. 7 La transmisión de los terrenos de naturaleza urbana soporta, además del impuesto sobre el incremento del valor de los bienes de naturaleza urbana, uno de transmisiones patrimoniales, impuesto sobre la renta de las personas físicas o sociedades o por el impuesto de sucesiones y donaciones, si se trata de una adquisición por estos supuestos.




NOTAS1 Esta línea argumental se construye sobre la lógica expresada por Montesquieu y Rousseau, que resaltan los beneficios de la descentralización

en el caso de los territorios vastos.

2 Tiebout, Oates, Musgrave.

3 Lo exigieron cerca de 3.750 municipios en el último ejercicio liquidado.

4 Resulta obligado señalar que la derogada Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, en su artículo 108.1 recogía que “la base imponible de este impuesto está constituida por el incremento real del valor de los terrenos de naturaleza urbana”... Este precepto fue modificado por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, que suprimió la palabra real y antepuso el cambio en el valor catastral.

5 Cabe recordar que el artículo 31.1 de la Constitución española establece que “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”. El TC admitió a trámite la inconstitucionalidad por ser la regulación del impuesto contraria a la capacidad económica de los contribuyentes.

6 Brown y Hepworth, 2000.

7 La transmisión de los terrenos de naturaleza urbana soporta, además del impuesto sobre el incremento del valor de los bienes de naturaleza urbana, uno de transmisiones patrimoniales, impuesto sobre la renta de las personas físicas o sociedades o por el impuesto de sucesiones y donaciones, si se trata de una adquisición por estos supuestos.

_179

Resumo: Neste traballo analizamos o gasto sanitario nas distintas comunidades autónomas españolas a través do estudo de converxencia durante un período de doce anos (2007-2018). En concreto, examina-mos ese gasto desde dous puntos de vista: a porcentaxe que representa sobre o PIB rexional e en termos per cápita. Neste sentido, levamos a cabo esta análise a través de dous tipos de converxencia: σ e β. Os resultados empíricos obtidos indican a existencia de ambos os dous tipos de converxencia. Por conseguin-te, pode afirmarse que as comunidades autónomas converxen cara a un mesmo estado estacionario en canto ás dúas vertentes de gasto sanitario consideradas.Palabras clave: Gasto sanitario, financiamento, descentralización, σ converxencia, β converxencia.

Resumen: En este trabajo analizamos el gasto sanitario en las distintas comunidades autónomas espa-ñolas a través del estudio de convergencia durante un periodo de doce años (2007-2018). En concreto, examinamos dicho gasto desde dos puntos de vista: el porcentaje que representa sobre el PIB regional y en términos per cápita. En este sentido, llevamos a cabo este análisis a través de dos tipos de conver-gencia: σ y β. Los resultados empíricos obtenidos indican la existencia de ambos tipos de convergencia. Por consiguiente, puede afirmarse que las comunidades autónomas convergen hacia un mismo estado estacionario en cuanto a las dos vertientes de gasto sanitario consideradas.Palabras clave: Gasto sanitario, financiación, descentralización, σ convergencia, β convergencia.

Abstract: In this paper, we analyse the health care expenditure of the seventeen Spanish Autonomous Communities through a convergence study during a period of twelve years (2007-2018). Specifically, we examine the health care expenditure from two points of view: the percentage over the regional Gross Domestic Product (GDP) and in per capita terms. In this sense, we carry out the analysis of σ and β con-vergence. Our empirical findings indicate the existence of both types of convergence. Thus, in terms of



Regional differences in health care expenditure: a convergence analysis

DAVID CANTARERO PRIETO1

Profesor titular de Economía AplicadaDepartamento de EconomíaUniversidad de Cantabria y [email protected]

Recibido: 15/07/2018 | 22/01/2019


Volumen 13

Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor David Cantarero Prieto

Titulo


1 Agradezco especialmente la ayuda en investigación a Paloma Lanza, así como los comentarios recibidos de, entre otros, Fernando I. Sánchez, Rosa Urbanos y Alain Cuenca en las Jornadas Regionales de Economía de la Salud celebradas en Murcia en julio de 2018.



the two aspects considered of health expenditure, we can confirm that the Spanish Autonomous Com-munities converge towards the same stationary state.Key words: health care expenditure, financing, decentralization, σ convergence, β convergence.

Sumario: 1 Introducción. 2 El gasto sanitario en España. 3 Metodología. 4 Resultados. 5 Conclusiones. 6 Referencias bibliográficas.

1 INTRODUCCIÓNLos presupuestos que se destinan a la cobertura de las prestaciones sanitarias de las distintas

comunidades autónomas son de su competencia desde el mismo momento de su asunción, tal y como lo permite el modelo de financiación autonómico vigente en cada momento. De esta manera, con el paso del tiempo se viene observando una amplia dispersión en el nivel de gasto sanitario si se analiza cada una de ellas de manera individual1.

En todo caso, muchas regiones vienen reclamando que se resuelva el problema crónico de la infrafinanciación y, por este motivo, se ha vuelto a incluir en el debate actual la pertinencia de volver a considerar una parte del gasto sanitario sujeto a una financiación finalista, destinándose una partida de sanidad garantizada para cada comunidad autónoma2. El marco general de economía de la salud nos puede servir para enfocar esta problemática3, dado que este tipo de propuestas genera así pros y contras. Entre los primeros, destaca que dicho umbral mínimo plan-tea una mayor certidumbre a cada uno de los territorios, además de corregir comportamientos oportunistas, entre otros. Entre los segundos, encontramos que aquellos instrumentos que dotan de certidumbre pueden derivar en un mayor control regional por parte de la hacienda central4.

Asimismo, en muchas comunidades autónomas se ha incrementado notablemente el nivel de gasto sanitario, con la excepción de lo sucedido en épocas de recesión (Bandrés y González, 2015). Igualmente, es probable que esto se haya visto afectado por ciertos determinantes tales como el envejecimiento, la cronicidad, la democratización de una mayor esperanza de vida, la aparición de nuevas multimorbilidades, etc.5. No obstante, desde Kleiman (1974) y Newhouse (1977), el gasto sanitario se relaciona con la renta como su principal factor determinante. Actualmente, siendo un tema de especial interés en cuanto a su estudio, la elasticidad renta del gasto sanitario puede registrar valores superiores o menores que la unidad. De este modo, una somera revisión de literatura basada en artículos de los últimos cinco años nos confirma que la mayoría de estudios concluyen que el valor de dicha elasticidad es inferior a la unidad6, mientras que otros, como el de Lago et al. (2013), obtienen valores que oscilan entre 0,3 y 1,1.

Por consiguiente, existen diferencias importantes en cuanto al gasto sanitario a nivel regional, las cuales pueden venir generadas por características propias de cada comunidad autónoma, además de por cómo influye en cada una de ellas el fenómeno de la “demanda inducida por la oferta”7.

Con este estudio se busca mejorar el conocimiento sobre los presupuestos destinados a sani-dad de las distintas comunidades autónomas españolas. Nuestro objetivo principal es analizar la existencia de convergencia en el gasto sanitario regional entre los años 2007 y 2018. Para ello, estudiamos dos perspectivas: el gasto sanitario entendido como porcentaje del PIB regional y el gasto sanitario en términos per cápita. Así, en el estudio empírico que se pasa a desarrollar a continuación mostraremos la existencia de un proceso de convergencia en las dos modalidades de gasto consideradas.

El trabajo se estructura de la siguiente manera. En el apartado que sigue se hace una introduc-ción acerca del gasto sanitario en nuestro país y su evolución histórica. En la tercera sección, se



describen tanto las fuentes de información como la metodología utilizada para estimar el grado de convergencia en el nivel de gasto sanitario regional. A continuación, se detallan los resultados empíricos obtenidos. Finalmente, en la última sección, se incluyen las conclusiones y se detallan algunas implicaciones de política sanitaria de interés.

2 EL GASTO SANITARIO EN ESPAÑAA lo largo del siglo XXI, se ha apreciado un notable incremento de recursos destinados a

financiar los servicios públicos de nuestro país y, entre ellos, la sanidad. Así, en la figura 1, a par-tir de los datos recogidos por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico8, podemos observar la evolución que experimenta el gasto sanitario (público y privado) como porcentaje del producto interior bruto (PIB) nacional en cada país durante un periodo de tiem-po que abarca los últimos dieciocho años (2000-2017). De manera similar, pero, en este caso, centrado en el gasto sanitario per cápita, la figura 2 muestra la tendencia que ha seguido dicho gasto durante el periodo de tiempo mencionado. En términos generales, para ambos tipos de gasto sanitario se observa un notable incremento.

De manera individual, el gasto sanitario como porcentaje del PIB aumenta un 2,0 % de 2000 a 2017. Durante los tres primeros años considerados, se mantiene constante, y aumenta en un 0,7 % de 2002 a 2003. Entre 2003 y 2007 continúa siendo más o menos constante. Tras ello, el gasto sanitario aumenta hasta el 9,0 % del PIB en 2009, variando entre 8,8 y 9,1 % desde ese año hasta 2017, probablemente influido por la época de ajustes y Gran Recesión que experi-mentaron muchos países.

En el caso del gasto sanitario per cápita, se observa una tendencia creciente mucho más notable, aumentando aproximadamente hasta alcanzar los 2.000 € por persona desde el año 2000 hasta 2017, experimentando así una senda creciente a lo largo de todo el periodo. No obstante, se produce una ligera reducción tanto del año 2009 a 2010 (de 2.911 € a 2.882,9 €) como del año 2011 a 2012 (de 2.915,4 € a 2.903,1 €).

Una vez analizado el conjunto nacional, pasamos a examinar los presupuestos iniciales en sa-lud de las diecisiete comunidades autónomas. Lo primero de todo es que es importante destacar que las cifras presentadas a continuación para el gasto sanitario de 2018 no son definitivas. Así, la tabla 1 muestra dichos presupuestos per cápita para 2010, 2017 y 2018 e incluye el porcentaje de variación entre 2010 y 2017. Se observa que ocho (Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Comunidad Valenciana, Madrid, Navarra y País Vasco) de las diecisiete comunidades autónomas superan en 2017 los valores que alcanzan en 2010. Igualmente, las citadas regiones también aumentan estos presupuestos iniciales para el año 2018. Por el contrario, el resto de los territorios sufren una importante disminución de su nivel de gasto sanitario del año 2010 a 2018, con la excepción de Castilla y León, Castilla-La Mancha y Galicia.

Si nos centramos en la media de las regiones, puede observarse a su vez una disminución de los presupuestos iniciales destinados a sanidad en el período temporal comprendido entre los años 2010 a 2017. No obstante, tan solo un año más tarde, el presupuesto se incrementa en casi 100 euros por persona, reflejo probablemente de la recuperación económica actual que aún experimentamos.

La figura 3 muestra los presupuestos iniciales en sanidad en términos per cápita para las distintas comunidades autónomas en 2018, ordenadas de mayor a menor según su importe por persona. De este modo, puede observarse que la región con mayor presupuesto en dicho



año es la Comunidad Foral del País Vasco, al igual que en 2010. No obstante, en 2017 se sitúa en segundo lugar, solo superada por otra comunidad foral: Navarra. Por el contrario, en último lugar se sitúa Andalucía, tal y como sucede en 2017. Sin embargo, en el año 2010 se posiciona por delante de Baleares, Madrid y la Comunidad Valenciana. Mientras tanto, si hacemos refe-rencia a la media nacional, puede observarse que, en el año 2018, las comunidades autónomas que se encuentran por encima de ella son Cantabria, además de las forales, Asturias, Aragón, Extremadura, Castilla y León y La Rioja, mientras que se sitúan por debajo de la media las co-munidades de Galicia, Baleares, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana, Canarias, Murcia, Madrid, Cataluña y Andalucía.

3 METODOLOGÍAPara estudiar la existencia de convergencia en el gasto sanitario de las diversas comunidades

autónomas de España, vamos a seguir el modelo desarrollado por Barro y Sala i Martín (1992). En su estudio, dichos autores analizan los procesos de aproximación cuantitativa que se dan entre las rentas de determinados países de interés. En nuestro caso, sustituimos la variable de renta por la de gasto sanitario.

De esta manera, vamos a analizar dos tipos de convergencia: sigma (σ) y beta (β). Por un lado, la primera de ellas examina la evolución de la variable considerada en el estudio (gasto sanitario) durante un periodo de tiempo. Aplicado a nuestro caso, la convergencia σ analiza la evolución del gasto sanitario sobre el PIB desde 2007 hasta 2018, así como el gasto sanitario per cápita de 2007 a 2017. Por otro lado, el segundo tipo de convergencia analiza la relación entre el crecimiento de la variable considerada (gasto sanitario) durante un determinado periodo de tiempo y su propio valor en el año inicial de estudio. Así, aplicándolo a nuestro caso, la conver-gencia β evalúa la relación entre el crecimiento del gasto sanitario entre los años 2007 y 2018 y el valor de dicho gasto en el año 2007.

Comenzando por la convergencia σ, existen diversas aproximaciones empíricas para poder cuantificarla. No obstante, las más comunes son a través del coeficiente de variación (CV) y la desviación típica (SD, por la sigla en inglés de la expresión standard deviation). Por tanto, en este estudio para medir la convergencia de este tipo utilizamos en primer lugar la desviación típica, cuya ecuación se escribe de la siguiente manera:




𝜎𝜎" = $∑ &'()&*+,-./0-.12

+345

(1)






























donde es el gasto sanitario en la comunidad autónoma determinada en el año seleccionado, son todas las regiones españolas incluidas en el estudio y, por último, es la media muestral del




𝜎𝜎" = $∑ &'()&*+,-./0-.12

+345

(1)






























.El otro tipo de convergencia a estudiar, tal y como se ha adelantado previamente, es la con-

vergencia β, la cual es condición necesaria, aunque no suficiente, para que exista convergencia sigma. En este mismo sentido, se pueden distinguir dos tipos: convergencia β absoluta y condi-cionada. Cabe destacar que ambas están relacionadas con la teoría de crecimiento desarrollada por Solow (1956), que trata de explicar que las economías alcanzan un estado estacionario a largo plazo debido a que el factor capital consta de rendimientos decrecientes a escala. Así, a la hora de distinguir entre los dos tipos de convergencia, puede afirmarse que cuando las economías



convergen hacia un mismo estado estacionario existe convergencia β absoluta, mientras que la convergencia β condicionada tiene lugar cuando cada economía converge hacia un estado estacionario distinto. En otras palabras, cada economía podría converger hacia su propio estado estacionario a largo plazo, nunca todas hacia el mismo, y esto puede deberse a las diferentes características que existen entre los países o, como en este caso, entre las regiones españolas.

A continuación, para medir en este estudio la convergencia β, realizamos una estimación entre la tasa de crecimiento del gasto sanitario (en tanto por uno) desde 2007 hasta 2018 y el valor de dicho gasto durante el primer año considerado. En concreto, la tasa de crecimiento del gasto sanitario es nuestra variable dependiente, mientras que el gasto sanitario en 2007 es nuestra variable independiente. Por tanto, siguiendo el modelo desarrollado por Barro y Sala i Martín (1990), vamos a considerar una ecuación donde el punto clave es la estimación de dos parámetros: , y . El primero de ellos tiene el mismo valor para todas las regiones analizadas, es decir, es constante. El segundo de ellos ha de ser negativo para que exista este tipo de conver-gencia. De este modo, el valor obtenido en la estimación para este parámetro es la tasa a la que cada región se aproxima a su estado estacionario, es decir, la velocidad de convergencia. El tercer y último parámetro depende del tipo de convergencia β que estemos analizando. Por tanto, en el caso de la absoluta toma el valor cero, mientras que para la condicionada podemos estimarlo. Así, consideramos la siguiente ecuación:








B= 𝑎𝑎 − 𝑏𝑏 ln&𝑦𝑦7,"/B. + 𝑢𝑢7,"/B (3)













4 RESULTADOS












donde es la tasa de crecimiento del gasto sanitario en la comunidad autónoma en el año , es el gasto sanitario, es el término de error, son parámetros a estimar, es el periodo hasta y es el periodo inicial.

A continuación, se modifica la ecuación (2) de la siguiente manera:








B= 𝑎𝑎 − 𝑏𝑏 ln&𝑦𝑦7,"/B. + 𝑢𝑢7,"/B (3)













4 RESULTADOS












En el caso de realizar una estimación con datos de sección cruzada mediante la técnica de mínimos cuadrados ordinarios (MCO), es posible seleccionar los valores correspondientes al primer y al último año de estudio, siendo nuestra nueva ecuación la que pasamos a especificar a continuación:








B= 𝑎𝑎 − 𝑏𝑏 ln&𝑦𝑦7,"/B. + 𝑢𝑢7,"/B (3)













4 RESULTADOS












donde








B= 𝑎𝑎 − 𝑏𝑏 ln&𝑦𝑦7,"/B. + 𝑢𝑢7,"/B (3)













4 RESULTADOS












es la tasa de crecimiento del gasto sanitario, es el logaritmo neperiano del gasto sanitario durante el primer año de estudio, son cada una de las diecisiete comunidades autónomas españolas, y son el primer y el último año de estudio, respectivamente.

Igualmente, antes de presentar los resultados finales, cabe destacar que la ecuación que especifica la convergencia beta absoluta mide el cambio en la tasa de crecimiento cuando el gasto sanitario se incrementa en un 1 %9.

4 RESULTADOSA continuación, comprobamos si existe convergencia o, en su defecto, divergencia en el

gasto sanitario per cápita de las distintas comunidades autónomas españolas en el período de estudio anteriormente mencionado, así como en el porcentaje que supone sobre el PIB regional.



Tal y como adelantamos previamente, en primer lugar, analizamos la convergencia tipo σ y, en segundo lugar, estudiamos la convergencia tipo β.

Comenzando por el análisis del gasto sanitario per cápita, la figura 4 muestra la evolución de la desviación típica de dicho tipo de gasto para el conjunto de las regiones españolas en el perio-do comprendido entre los años 2007 y 2018. En términos generales, se observa una tendencia claramente positiva al centrarnos en 2007 y 2018, 0,09 y 0,12, respectivamente. No obstante, existen fluctuaciones a lo largo del periodo de estudio y hay determinados años (2007-2010, 2012-2013, 2015-2016, 2017-2018) en que se produce un aumento de la desviación típica, alcanzándose el valor más alto en el año 2013. Precisamente, durante estos años tiene lugar un incremento de la dispersión en el gasto sanitario entre las distintas regiones como consecuencia del aumento de la desviación típica.

Asimismo, lo contrario sucede en el resto de los años, cuando se reduce el coeficiente de variación; en concreto, esto sucede de 2010 a 2012, de 2013 a 2015 y de 2015 a 2017. De esta manera, en estos periodos anteriormente mencionados se produce un fenómeno de con-vergencia sigma, no existiendo un gran grado de dispersión del gasto sanitario per cápita entre las distintas regiones.

Continuando con el análisis del gasto sanitario per cápita, es el turno de examinar la exis-tencia en el período de estudio considerado de convergencia β. Como ya mencionamos en el apartado anterior, existen dos tipos de convergencia β, absoluta y condicionada. En primer lugar, procedemos a realizar el análisis de convergencia β absoluta y, en caso de que esta exista, no será necesario estudiar la convergencia β condicionada, debido a que se obtendrían unos resultados que implicarían que las distintas comunidades autónomas convergen hacia un mismo estado estacionario.

Por tanto, los resultados empíricos obtenidos de la pertinente regresión para analizar la con-vergencia β absoluta se pueden observar en la tabla 2. Recordemos que, para que exista este tipo de convergencia, es necesario que el coeficiente de la variable dependiente correspondiente al logaritmo del gasto sanitario en el primer año de estudio (2007) sea negativo. En este caso, es importante resaltar que las diecisiete regiones españolas convergen hacia un mismo estado estacionario, existiendo una correlación negativa (-0,0077) entre el valor de gasto sanitario en 2007 y la tasa de crecimiento de dicha variable entre los años 2007 y 2018. En otras palabras, aquellas regiones que en el año inicial de estudio tienen un nivel de gasto sanitario per cápita mayor son las que han logrado mayores tasas de crecimiento. Igualmente, podemos destacar el caso de Baleares como buen ejemplo de convergencia, ya que en 2007 es la tercera región con menor gasto sanitario y su tasa de crecimiento anual es la segunda más alta de España, por detrás únicamente del Principado de Asturias.

Mientras tanto, en la figura 5 se observan los mismos resultados, a través de una línea de tendencia con pendiente negativa. Todo ello nos confirma la existencia de una relación inversa entre la tasa de crecimiento anual acumulada del gasto sanitario por habitante y su valor en el primer año de estudio (2007).

A continuación, de igual manera que anteriormente estudiamos para el gasto sanitario per cápita, analizamos la convergencia σ y β del gasto sanitario sobre el porcentaje del PIB regional de las diecisiete comunidades españolas entre 2007 y 2017.

En cuanto al estudio de la convergencia de tipo σ, el gasto sanitario experimenta una im-portante disminución si comparamos en términos generales el primer año de estudio y el último (figura 6). A lo largo del periodo considerado, la desviación típica registra una tendencia volátil,



es decir, la dispersión en el gasto sanitario entre las distintas regiones españolas aumenta en algunas ocasiones y disminuye en otras. O sea, se observa una tendencia creciente en determi-nados años (2007-2009, 2013-2014, 2015-2016), lográndose el valor más elevado en el año 2009. Mientras, durante el resto de los años (2009-2013, 2014-2015, 2016-2017) se observa una tendencia decreciente, alcanzándose el valor más bajo en el año 2017. Así, en aquellos años en que se produce la reducción del coeficiente de variación, existe convergencia sigma. O, lo que es lo mismo, no existe un alto grado de dispersión del gasto sanitario sobre el PIB entre las distintas comunidades autónomas.

En el caso del análisis de la convergencia β absoluta del gasto sanitario sobre el PIB, obte-nemos un resultado bastante similar al hallado anteriormente para el gasto sanitario per cápita. De nuevo, nuestros resultados indican la existencia de convergencia al tener signo negativo el coeficiente de la variable independiente correspondiente al logaritmo del gasto sanitario sobre el PIB del primer año de estudio, pues concretamente se obtiene un valor tal que -0,0077. Por tanto, puede interpretarse que, en términos de crecimiento económico, aquellas regiones que en el año inicial (2007) presentan un menor valor de gasto sanitario son las que tienen un mayor crecimiento a lo largo del periodo, alcanzando así las regiones consideradas como “pobres” a las “ricas”. Igualmente, es de destacar el caso de Baleares, que en 2007 es una de las comuni-dades autónomas cuyo gasto sanitario supone menos porcentaje sobre su PIB y, comparando todo el periodo, tiene la segunda tasa de crecimiento anual más elevada del país, por detrás del Principado de Asturias.

Así, representado en la figura 7 a través de una línea de tendencia con pendiente negativa, puede observarse la existencia de una clara relación negativa que existe entre la tasa de creci-miento anual acumulada del gasto sanitario sobre el PIB y el valor de dicho gasto en el año 2007.

Por tanto, al existir convergencia β absoluta tanto para el gasto sanitario per cápita como para el gasto sanitario sobre el PIB, no es necesario analizar la convergencia β condicionada, debido a que esta se deriva de los problemas que puede llegar a generar la primera.

5 CONCLUSIONESEl objetivo principal de este trabajo es analizar la existencia de convergencia en el gasto sani-

tario de las diversas comunidades autónomas entre los años 2007 y 2018. Para ello, se examina dicho gasto desde dos perspectivas: entendido como porcentaje del PIB y expresado en términos per cápita. A partir de nuestro estudio empírico podemos extraer las siguientes conclusiones que pasamos a detallar a continuación.

Por un lado, en cuanto a la convergencia σ, los resultados empíricos obtenidos para ambas variantes del gasto sanitario (PIB y per cápita) muestran amplias fluctuaciones a lo largo del periodo considerado. Precisamente, en aquellos periodos en que se produce una reducción del coeficiente de variación o, lo que es lo mismo, no existe un elevado grado de dispersión del gasto sanitario entre las regiones españolas, es cuando podemos afirmar la existencia de este tipo de convergencia.

Por otro lado, los resultados obtenidos a lo largo de este trabajo para la convergencia β absoluta indican su existencia para las distintas comunidades autónomas entre los años 2007 y 2018, convergiendo dichas regiones hacia el mismo estado estacionario. Prueba de ello es el coeficiente negativo de la variable independiente, señalando una relación negativa entre la tasa de crecimiento anual acumulada del gasto sanitario y su valor en el primer año de estudio. De



esta manera, las regiones que en un principio tienen un gasto sanitario inferior son las que logran una tasa de crecimiento mayor, destacando de manera especial el caso de Baleares.

En definitiva, se precisa en paralelo a este fenómeno de convergencia en gasto sanitario apostar por un fuerte incremento en los fondos destinados a este tipo de gasto, junto a ma-yores avances en la corresponsabilidad fiscal (es decir, que efectivamente el nivel de gobierno que ejecute el gasto sea el mismo que recauda los impuestos o coste del servicio público). En este mismo contexto, a fin de que el crecimiento del gasto sanitario siga una senda razonable, se hace preciso cada vez más activar más medidas de financiación finalista como fondos para desplazados o para financiar la innovación que quedarían así entre dos líneas de acción: un aumento gradual de la carga fiscal o la corresponsabilización directa cuando lo relevante sea la preferencia individual de cada individuo.

6 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICASAcemoglu, D.; Finkelstein, A., y Notowidigdo, M.J. 2013. «Income and health spending:

evidence from oil price shocks», Review of Economics and Statistics, 95(4): 1079-1095.Bandrés, E., y González, R. 2015. «La reducción del gasto sanitario en España durante la

crisis», Cuadernos de información económica, 248: 37-48.Barro, R. J., y Sala i Martín, X. 1990. «Economic growth and convergence across The United

States», NBER Working paper, 3419.Cantarero, D., y Pascual, M. 2016. «Financiación autonómica del gasto social: cronicidad y

desigualdades», Mediterráneo económico, 30: 383-399.Cantarero, D., y Oliva, J. 2016. «Economía de la salud: herramientas para la evaluación de

programas y políticas públicas», Revista de Evaluación de Programas y Políticas Públicas, 6: 1-8.Conde Ruiz, J. I.; Díaz, M.; Marín, C., y Rubio-Ramírez, J. 2016. «Sanidad, Educación y

Protección Social: Recortes durante la crisis», Estudios sobre la Economía Española, 2016/17, Observatorio Fiscal y Financiero de las CC.AA.

Barro, R. J., y Sala i Martín, X. 1992. «Convergence», Journal of Politicial Economy, 100: 407-443.

De la Fuente, A. 2009. «Sobre la puesta en marcha del nuevo sistema de financiación regio-nal: proyecciones para 2009 y algunas reflexiones», Colección Estudios Económicos FEDEA, 11-09.

De la Fuente, A. 2010. «El nuevo sistema de financiación regional: Un análisis crítico y pro-yecciones para 2009», Hacienda Pública Española / Revista de Economía Pública, 195(4): 123-149.

De la Fuente, A. 2015. «La evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común, 2002-2012», Papeles de Economía Española, 143: 28-49.

De la Fuente, A. 2016a. «El cálculo de la recaudación normativa de los tributos cedidos tra-dicionales: una propuesta provisional», FEDEA Policy Papers, 2016-02.

De la Fuente, A. 2016b. «La reforma del sistema de financiación de las comunidades autóno-mas de régimen común: una propuesta específica», FEDEA Policy Papers, 2016/08.

González, J. M. G., y Grande, R. 2018. «Cambios en las diferencias por sexo en la esperanza de vida en España (1980-2012): descomposición por edad y causa», Gaceta Sanitaria, 32(2): 151-157.

Khan, J. A., y Mahumud, R. A. 2015. «Is healthcare a “Necessity” or “Luxury”? An empiri-cal evidence from public and private sector analyses of South-East Asian countries?», Health Economics Review, 5(1): 1-9.



Kleiman, E. 1974. The determinants of national outlay on Health. London: Macmillan. Lago-Peñas, S.; Cantarero-Prieto, D., y Blázquez-Fernández, C. 2013. «On the relationship

between GDP and health care expenditure: a new look», Economic Modelling, 32: 124-129.Lv, Z., y Zhu, H. 2014. «Health Care Expenditure and GDP in African Countries: Evidence

from Semiparametric Estimation with Panel Data», The Scientific World Journal. http://dx.doi.org/10.1155/2014/905747

Ministerio de Sanidad. 2018. «Información oficial sobre gasto sanitario».https://www.msssi.gob.es/estadEstudios/estadisticas/inforRecopilaciones/docs/presupues-

tosIniciales.pdf Newhouse, J. P. 1977. «Medical care expenditure: a cross-national survey», Journal of Human

Resources, 12: 115-125.OECD Health Statistics. 2018. http://www.oecd.org/els/health-systems/health-data.htm Pérez, A. L. 2017. «La financiación de la Comunidad Valenciana. La sostenibilidad del gasto

sanitario: problemas actuales», Revista Estudios Jurídicos, 17 (Segunda época).Rodríguez, C. B. 2018. «La búsqueda de un suelo de gasto anima el debate so-

bre financiación finalista», Gaceta Médica. http://www.gacetamedica.com/politica/la-busqueda-de-un-suelo-de-gasto-anima-el-debate-sobre-financiacion-finalista-XF1520981

Sala i Martín, X. 2000. Apuntes de crecimiento económico. Barcelona: Antoni Bosch.Solow, R. M. 1956. «A contribution to the theory of economic growth», The Quarterly Journal

of Economics, 70(1): 65-94.



Figura 1. Evolución del gasto sanitario como porcentaje del PIB en España (2000-2017)


2017)




6,0 6,5 7,0 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

1.000,0

1.500,0

2.000,0

2.500,0

3.000,0

3.500,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Fuente: Elaboración propia a partir de OECD Health Statistics (2018).

Figura 2. Evolución del gasto sanitario per cápita en España (2000-2017)


2017)




6,0 6,5 7,0 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

1.000,0

1.500,0

2.000,0

2.500,0

3.000,0

3.500,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Fuente: Elaboración propia a partir de OECD Health Statistics (2018).

Tabla 1. Presupuestos iniciales per cápita en sanidad (euros) por comunidad autónoma (C.A.)

C.A./años 2010 2017 % variación (2010-2017) 2018

Andalucía 1.180,09 1.106,14 -0,0627 1.166,39

Aragón 1.419,37 1.433,60 0,0100 1.555,00

Asturias 1.507,15 1.578,64 0,0474 1.655,95

Baleares 1.066,37 1.307,23 0,2259 1.376,38

Canarias 1.295,36 1.264,74 -0,0236 1.268,40

Cantabria 1.347,47 1.418,30 0,0526 1.469,70

Castilla y León 1.360,62 1.343,15 -0,0128 1.473,02

Castilla-La Mancha 1.346,52 1.271,43 -0,0558 1.375,23

Cataluña 1.298,84 1.192,83 -0,0816 1.192,83

C. Valenciana 1.122,79 1.233,09 0,0982 1.294,83



C.A./años 2010 2017 % variación (2010-2017) 2018

Extremadura 1.509,72 1.422,37 -0,0579 1.488,42

Galicia 1.333,39 1.331,57 -0,0014 1.380,87

Madrid 1.108,14 1.184,65 0,0690 1.214,97

Murcia 1.334,25 1.209,17 -0,0937 1.239,55

Navarra 1.543,12 1.633,15 0,0583 1.653,39

País Vasco 1.623,08 1.632,79 0,0060 1.693,49

La Rioja 1.443,94 1.362,58 -0,0563 1.390,29

Media C.A. 1.343,95 1.337,02 -0,0052 1.405,22

Fuente: Elaboración propia a partir del Ministerio de Sanidad (2018).

Figura 3. Presupuestos iniciales en salud per cápita por comunidad autónoma en 2018


2018







Constante 0,0570 0,1583 0,360 0,7236

LnGP2007 -0,0064 0,0223 -0,289 0,7768

R-cadrado 0,0055


0,00 200,00 400,00 600,00 800,00

1.000,00 1.200,00 1.400,00 1.600,00 1.800,00

Pres

upue

sto

inic

ial e

n sa

nida

d p

er c

ápita

CC.AA.

0,08

0,09

0,1

0,11

0,12

0,13

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Coe

ficie

nte

de v

aria

ción

(CV

)

Ano


Fuente: Elaboración propia.



Figura 4. Convergencia de gasto sanitario per cápita por comunidades autónomas


2018







Constante 0,0570 0,1583 0,360 0,7236

LnGP2007 -0,0064 0,0223 -0,289 0,7768

R-cadrado 0,0055


0,00 200,00 400,00 600,00 800,00

1.000,00 1.200,00 1.400,00 1.600,00 1.800,00

Pres

upue

sto

inic

ial e

n sa

nida

d p

er c

ápita

CC.AA.

0,08

0,09

0,1

0,11

0,12

0,13

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Coe

ficie

nte

de v

aria

ción

(CV

)

Ano



Cuadro 2. Estimaciones de convergencia β absoluta para el gasto sanitario per cápita


Constante 0,0570 0,1583 0,360 0,7236

LnGP2007 -0,0064 0,0223 -0,289 0,7768

R-cuadrado 0,0055

R-cuadrado ajustado -0,0608




Figura 5. Dispersión del gasto sanitario per cápita en las regiones españolas (2007-2018)


2018)





PIB


Constante 0,0181 0,0148 1,219 0,2416

LnGP2007 -0,0077 0,0088 -0,869 0,3984

R-cadrado 0,0480


Andalucía

Aragón

Asturias

Baleares

Canarias

Cantabria

Castela e León

Castela-A Mancha

Cataluña

C. Valenciana

Estremadura Galicia

Madrid

Murcia

Navarra País Vasco

A Rioxa

-0,005

0

0,005

0,01

0,015

0,02

0,025

6,95 7 7,05 7,1 7,15 7,2 7,25

Taxa

de

crec

emen

to a

cum

ulad

a


0,2

0,205

0,21

0,215

0,22

0,225

0,23

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Coe

ficie

nte

de v

aria

ción

Año


Figura 6. Convergencia de gasto sanitario sobre el PIB por CC.AA.


2018)





PIB


Constante 0,0181 0,0148 1,219 0,2416

LnGP2007 -0,0077 0,0088 -0,869 0,3984

R-cadrado 0,0480


Andalucía

Aragón

Asturias

Baleares

Canarias

Cantabria

Castela e León

Castela-A Mancha

Cataluña

C. Valenciana

Estremadura Galicia

Madrid

Murcia

Navarra País Vasco

A Rioxa

-0,005

0

0,005

0,01

0,015

0,02

0,025

6,95 7 7,05 7,1 7,15 7,2 7,25

Taxa

de

crec

emen

to a

cum

ulad

a


0,2

0,205

0,21

0,215

0,22

0,225

0,23

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Coe

ficie

nte

de v

aria

ción

Año


Cuadro 3. Estimaciones de convergencia β absoluta para el gasto sanitario sobre el PIB


Constante 0,0181 0,0148 1,219 0,2416

LnGP2007 -0,0077 0,0088 -0,869 0,3984

R-cuadrado 0,0480

R-cuadrado ajustado -0,0155




Figura 7. Dispersión del gasto sanitario sobre el PIB en las regiones españolas (2007-2017)

Figura 7. Dispersión do gasto sanitario sobre o PIB nas rexións españolas (2007-

2017)


1 Cantarero e Pascual, 2016; Pérez, 2017. 2 Conde Díaz et al., 2016. 3 Cantarero e Oliva, 2016. 4 Rodríguez, 2018. 5 González e Grande, 2018. 6 Acemoglu et al., 2013; Lv e Zhu, 2014; Khan e Mahumud, 2015. 7 De la Fuente, 2009, 2010, 2015, 2016 a e b 8 OECD Health Statistics, 2018. 9 Sala i Martín, 2000.

Andalucía

Aragón

Asturias

Baleares

Canarias

Cantabria

Castela e León Castela-A Mancha

Cataluña

C. Valenciana

Estremadura Galicia

Madrid Murcia

Navarra

País Vasco

A Rioxa

-0,01

-0,005

0

0,005

0,01

0,015

0,02

0,025

1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7 1,8 1,9 2 2,1 2,2

Taxa

de

crec

emen

to a

nual

acu

mul

ada

Log. % gasto sanitario sobre PIB


NOTAS1 Cantarero y Pascual, 2016; Pérez, 2017.

2 Conde Díaz et al., 2016.

3 Cantarero y Oliva, 2016.

4 Rodríguez, 2018.

5 González y Grande, 2018.

6 Acemoglu et al., 2013; Lv y Zhu, 2014; Khan y Mahumud, 2015.

7 De la Fuente, 2009, 2010, 2015, 2016 a y b.

8 OECD Health Statistics, 2018.

9 Sala i Martín, 2000.

_193

Resumo: O artigo aborda os dez aspectos máis relevantes da nova normativa de protección de datos, sobre a base do Regulamento UE 2016/679 e a Lei orgánica 3/2018. Iso faise tanto desde un punto de vista descritivo como desde posicións máis analíticas e explicativas. Previamente faise un enfoque situa-cional que subliña o papel que representa na actualidade o dereito fundamental á protección de datos no marco dunha Sociedade da Información hiperglobalizada. O enfoque, aínda que resulta preferentemente xurídico, complétase con aspectos sociolóxicos e politolóxicos.Palabras clave: Protección de datos, Regulamento (UE) 2016/679, LO 3/2018, dereito fundamental, principios, bases de lexitimación, dereitos, responsable de tratamento, delegado de protección de datos, autoridade de protección de datos, infraccións e sancións.

Resumen: El artículo aborda los diez aspectos más relevantes de la nueva normativa de protección de datos, sobre la base del Reglamento UE 2016/679 y la Ley orgánica 3/2018. Ello se hace tanto desde un punto de vista descriptivo como desde posiciones más analíticas y explicativas. Previamente se realiza un enfoque situacional que subraya el papel que representa en la actualidad el derecho fundamental a la protección de datos en el marco de una Sociedad de la Información hiperglobalizada. El enfoque, aunque resulta preferentemente jurídico, se completa con aspectos sociológicos y politológicos.Palabras clave: Protección de datos, Reglamento (UE) 2016/679, LO 3/2018, derecho fundamental, principios, bases de legitimación, derechos, responsable de tratamiento, delegado de protección de da-tos, autoridad de protección de datos, infracciones y sanciones.

Abstract: The paper addresses the ten most relevant aspects of the new data protection regulations, ba-sed on the Regulation EU 2016/679 and Organic Act 3/2018. This is done both from a descriptive point of view, and from more analytical and explanatory positions. Previously, a situational approach is made that highlights the role currently played by the fundamental right to data protection within the framework of



Decalogue on the new data protection regulations

JOSÉ JULIO FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ

Profesor titular de Derecho ConstitucionalDelegado de Protección de DatosUniversidad de Santiago de [email protected]

Recibido: 15/11/2018 | 22/01/2019


Volumen 13

Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor José Julio Fernández Rodríguez

Titulo




a hyperglobalized Information Society. The approach, although it is preferably legal, is completed with sociological and political aspects.Key words: Data protection, Regulation (EU) 2016/679, Organic Act 3/2018, fundamental rights, prin-ciples, lawfulness of processing, rights, controller, data protection officer, infringements and penalties.

Sumario: 1 Introducción. 2 Derecho fundamental. 3 Uniformidad europea y recepción en España. 4 Nuevo paradigma. 5 Principios. 6 Bases de legitimación. 7. Derechos. 8 Estructura institucional. 8.1 Res-ponsable y encargado de tratamiento. 8.2 Delegado de protección de datos. 8.3 Autoridades de control. 8.4 Comité Europeo de Protección de Datos. 9 Gestión de índole preventiva. 10 Infracciones y sanciones. 11 Una regulación compleja. 11.1 Materias excluidas y regulaciones específicas. 11.2 Excepciones. 11.3 Ámbitos flexibilizados. 12 Conclusiones. 13 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓNLa protección de datos se ha convertido en un elemento esencial para el adecuado funcio-

namiento social y político. Emerge como una respuesta jurídica frente al imparable avance del mundo digital y de todos los problemas que este puede originar en la vida de las personas. La Sociedad de la Información transita ahora por un segundo momento, amplificada por la hiperglobalización y redefinida por las tecnologías disruptivas que se están construyendo en la actualidad. Nunca como hasta este momento los derechos conectados con la privacidad han estado tan expuestos.

Como hemos sostenido, la finalidad del derecho en sentido objetivo, consistente en regular la vida en sociedad, exige realizar actualizaciones y reformas cuando la evolución social así lo determine. Solo de este modo las normas jurídicas se mantendrán eficaces. La materia de protec-ción de datos es un ejemplo paradigmático de esta idea1. En efecto, los avances tecnológicos de hace cincuenta años dieron lugar a que los sistemas jurídicos reaccionaran y asentaran la inicial regulación específica de protección de datos. Un poco después se fue conformando la Sociedad de la Información, que gracias a la digitalización ha sido capaz de procesar de forma masiva y eficaz datos de todo tipo. Pero ya entrado el siglo XXI se percibieron cambios en dicha sociedad, en especial en su segunda década cuando la extensión de las redes sociales y el desarrollo de las citadas tecnologías disruptivas abocan a ese segundo momento de la Sociedad de la Información. La genérica automatización se encuentra a la vuelta de la esquina, y la inteligencia artificial queda a la espera de abrir otro período2.

La Unión Europea percibió esta situación y en un proceso complejo alumbró una nueva normativa de protección de datos por medio del Reglamento 2016/679, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (en adelante RGPD, pues ya es común referirse a esta norma como Reglamento general de protección de datos)3. El 25 de mayo de 2018 comenzó a aplicarse este reglamento en todo el territorio de la Unión. En el propio RGPD se habla de que “la rápida evolución tecnológica y la globalización han planteado nuevos retos para la protección de los datos personales” (considerando 6). Y en el mismo lugar se reconoce que la tecnología permite usar datos “en una escala sin precedentes”, “a escala mundial”. Ello obliga a reforzar el control y la seguridad jurídica (considerando 7).

Y en España, en desarrollo de este RGPD, se dictó la Ley orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos y garantía de derechos digitales (en adelante LOPDGDD). Se conforma así una especie de tándem normativo que habrá que tener en cuenta a la vez en el ámbito de la protección de datos en nuestro país.



El propósito de este trabajo es hacer un recorrido explicativo de los diez aspectos de esta nue-va regulación que consideramos más relevantes (serán los puntos del 2 al 11, ambos incluidos). Por lo tanto, no se trata solo de una aproximación descriptiva, aunque, claro está, aportamos datos desde esa óptica, sino de hacer un abordaje más analítico. La atención preferente la pres-tamos al RGPD, como norma de referencia base, aunque en todo momento también atendemos a la LOPDGDD. Asimismo, puntualmente consideramos otra normativa.

2 DERECHO FUNDAMENTALLa protección de datos se ha configurado como un derecho fundamental. Ello es el primer

elemento de nuestro decálogo en este trabajo por poseer especial significación jurídico-política y social. Se integra así en el corpus de derechos que constituyen la base del orden político y de la paz social (art. 10.1 de la Constitución española). Los derechos fundamentales son la clave de bóveda sobre la que se asienta un sistema público y se convierten en elementos nucleares de la democracia, que no será verdaderamente tal si no se prevén y garantizan con corrección estos derechos. Conforman de este modo la raíz epistemológica de la sociedad y de los poderes públicos. También la protección de datos, que se conecta por esta vía con la propia dignidad de la persona.

El derecho a la protección de datos otorga a todas las personas una potestad de control de sus datos personales, entendidos estos como toda información que identifica o hace identifi-cable a una persona. De este modo, empodera a la ciudadanía en el actual entorno cambiante y convulso, donde las capacidades del mundo digital son capaces de tratar datos como nunca se hubiera imaginado en el pasado. El Tribunal Constitucional español, en su famosa Sentencia 292/2000, hablaba del “derecho a controlar el uso de los datos”, que atribuye a su titular un “haz de facultades” consistentes “en el poder jurídico de imponer a terceros la realización u omisión de determinados comportamientos” (fundamento jurídico 5). De esta forma, a pesar de la afinidad con el derecho a la intimidad, el derecho a la protección de datos es diferente, pues tienen distinta función, objeto y contenido.

Es importante resaltar esta idea de la protección de datos como derecho fundamental, pues no nos encontramos ante un mero principio político o ético, o ante una recomendación de buen gobierno. Ni mucho menos. Estamos ante un verdadero derecho fundamental que presenta por ello un conjunto específico de garantías, las propias de un derecho fundamental4.

Al lado de las garantías jurídicas, también funcionan otros tipos de requerimientos para proteger los derechos fundamentales. Por una parte, la ciudadanía debe cumplir la legalidad, lo que es especialmente intenso en el caso de los derechos fundamentales. Y, por otra parte, los responsables públicos asumen un deber adicional de respeto y protección de estos derechos (el art. 26 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al regular los principios de buen gobierno, establece que los altos cargos a los que se aplican “promoverán el respeto a los derechos fundamentales y a las libertades públicas”).

En la Unión Europea el derecho a la protección de datos está previsto en el artículo 8 de la Carta de Derechos Fundamentales y en el artículo 16.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En España, por su parte, la protección de datos se derivó del artículo 18.4 de la Constitución gracias a la interpretación doctrinal5 y a la jurisprudencia constitucional, sobre todo a través de la citada Sentencia del Tribunal Constitucional 292/20006.



La Unión Europea confía en la protección de datos para que las personas puedan hacer frente a las nuevas situaciones. No en vano, “el tratamiento de datos personales debe estar concebido para servir a la humanidad” (considerando 4 RGPD). Pero la Unión también es consciente de los retos cuando se afirma que “la magnitud de la recogida y del intercambio de datos personales ha aumentado de manera significativa”, además de que “la tecnología permite que tanto las empresas privadas como las autoridades públicas utilicen datos personales en una escala sin precedentes” (considerando 6 RGPD). El derecho fundamental a la protección de datos se ha convertido así en un elemento esencial de la convivencia democrática.

La LOPDGDD también evidencia las nuevas circunstancias cuando se lee, en el punto III de su preámbulo, que “los flujos transfronterizos de datos personales como consecuencia del funcionamiento del mercado interior, los retos planteados por la rápida evolución tecnológica y la globalización” han hecho que los datos personales “sean un recurso fundamental para la Sociedad de la Información”.

En fin, como decíamos antes, esta segunda fase de la Sociedad de la Información, hiperglo-balizada y tañida por las tecnologías disruptivas, avanza hacia un futuro diferente que necesita más que nunca del derecho a la protección de datos. Incluso habrá que sofisticar las categorías y regulaciones jurídicas para mantener su operatividad y para salvaguardar la vida privada en el escenario que se acerca.

Un último apunte antes de proseguir. Hay que tener en cuenta que no hay derechos funda-mentales absolutos, tampoco el de protección de datos. Se pueden limitar cuando hay razones que lo justifican y que están previstas en el ordenamiento. Esta limitación, dicho ahora con sencillez, debe hacerse por un procedimiento basado en el principio de proporcionalidad. De lo que se trata en muchas ocasiones es de equilibrar los conflictos entre derechos para solucionar casuísticamente los problemas que vayan surgiendo y regular correctamente a la sociedad. Así, por ejemplo, el encuentro entre protección de datos y el derecho de acceso a la información pública se disciplina en el artículo 15 de la citada Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

3 UNIFORMIDAD EUROPEA Y RECEPCIÓN EN ESPAÑAEl segundo elemento de nuestro decálogo es la apuesta de la Unión Europea por una norma

como es el reglamento (el aludido RGPD7), el cual pretende imponer una uniformidad en la ma-teria de protección de datos en todo el territorio de esa organización. Ello no se había conseguido con la norma de referencia anterior, la citada y ya derogada Directiva 95/46/CE, posiblemente por su propia naturaleza.

Debemos recordar que la norma europea conocida como reglamento presenta un alcance general, resulta obligatorio en todos sus elementos y se aplica directamente en cada Estado miembro. Tales características no las tiene la directiva8. O sea, que el reglamento posibilita una finalidad homogeneizadora que no permite la directiva. En este orden de cosas, el propio RGPD reconoce las diferencias en el nivel de protección de los datos al amparo de la Directiva 95/46 (considerando 9). Además, sostiene que para garantizar “un nivel coherente de protección” es necesario un reglamento que proporcione seguridad jurídica y transparencia (considerando 13).

En principio no es necesario que los Estados adopten un acto nacional de transposición de un reglamento europeo. Sin embargo, ello puede ser conveniente para ganar en certeza y seguridad



jurídica. Es el caso del RGPD, que en el supuesto español reclama una legislación nueva que depure el ordenamiento interno, dado que este posee previsiones que no se acomodan a aquel.

Apunta certeramente Jiménez Asensio que la derogación de la Directiva 96/45/CE y su susti-tución por el RGPD “no es una operación normativa menor”, sino motivada por el cambio de un contexto (tecnológico) en el que nuestra vida se está datificando (es decir, revelamos sin querer enormes cantidades de información)9.

Dada la importancia de la materia regulada, la elaboración del RGPD fue compleja e intensa10. Ello se traduce en una norma extensa, alambicada y confusa en ciertos lugares. Como sostuvimos en otro trabajo, su carácter abigarrado “resulta sin ningún género de dudas una dificultad herme-néutica”11. También llama la atención el elevado número de remisiones al legislador nacional: más de cincuenta remisiones al derecho de los Estados, con lo que el desarrollo que comentábamos antes cobra otra justificación adicional. De igual modo, los muchos considerandos iniciales, que funcionan como una suerte de preámbulo (173), realizan una especie de interpretación auténtica e incluso proporcionan información adicional y distinta de la que consta en los artículos poste-riores. Ello denota una incorrecta técnica legislativa.

El RGPD es para la Unión Europea un instrumento transcendental para dicha organización, en la actualidad y en el futuro. De este modo, se afirma que “el presente reglamento pretende contribuir a la plena realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia y de una unión económica, al progreso económico y social, al refuerzo y la convergencia de las economías dentro del mercado interior, así como al bienestar de las personas físicas” (considerando 2 RGPD). Parece depositarse en una correcta normativa de protección de datos la evolución de esta organización, tanto en términos jurídicos como sociales y económicos.

En todo caso, existen distintas materias fuera del RGPD, como veremos en el subapartado 11.1 de este trabajo, como los de la investigación policial y judicial en virtud de la Directiva 2016/680. Esta dualidad de previsiones se explica por la necesidad que en Europa se tuvo de aumentar la cooperación judicial y policial, lo que llevó a una norma específica como la citada directiva.

La recepción en España del RGPD se hace a través de la citada LOPDGDD. Se consideró, con buen criterio, que era preciso aprobar una nueva ley orgánica que sustituyese a la anterior de 1999. Como se lee en el punto III del preámbulo de la LOPDGDD, el principio de seguridad jurídica, por un lado, obliga a integrar el ordenamiento europeo de una manera clara y públi-ca, y, por otro, implica la obligación de “eliminar situaciones de incertidumbre derivadas de la existencia de normas en el derecho nacional incompatibles con el europeo”. Esto se traduce en la necesidad de eliminar la normativa interna incompatible con la norma europea. Estas razones fundan la necesidad de la LOPDGDD. Sin embargo, esta ha ido más allá del tema de protección de datos al abordar la cuestión de los derechos digitales. Estamos convencidos de que ello ha sido una mala técnica legislativa, pues debieron aprobarse dos leyes distintas, ya que ambos contenidos así lo reclamaban. Otra cosa será la transposición de la Directiva 2016/680, cuando esta se produzca.

Sea como fuere, el RGPD y la LOPDGDD se muestran hoy en día como un conjunto normativo sumamente interconectado, con referencias continuas entre ambos textos. Es de esperar que este conjunto sea decisivo en el devenir social y jurídico, además de ser tenido muy en cuenta por los responsables públicos y privados. El éxito de su aplicación, si se logra, será un avance en la convivencia democrática que a todos nos toca construir.



4 NUEVO PARADIGMAEl tercer punto de este decálogo es, ni más ni menos, el cambio de paradigma en el tema

de protección de datos.El anterior modelo era un sistema reactivo que descansaba en el control del cumplimiento y

en la inscripción de ficheros en las agencias ad hoc. El nuevo modelo, en cambio, es de supervi-sión continua y cotidiana, proactivo, que obliga a los responsables y encargados de tratamiento a adoptar las medidas técnicas y organizativas necesarias para garantizar la protección de datos. Para ello deben analizarse los riesgos que pueden presentarse, antes de que se presenten, y estar ya preparados para la respuesta si se produce una brecha de seguridad. El destacado rol que deben desempeñar las autoridades de control se sitúa en la misma línea. No se trata de meros cumplimientos formales de las obligaciones, sino de asumir esta cultura de la responsabilidad activa, con lealtad y transparencia.

El entendimiento dinámico de este sistema proactivo se traduce en que las medidas adecua-das deben ser objeto de revisión y actualización cuando sea necesario (art. 24 RGPD), lo que atestigua que las medidas tomadas en cierto momento pueden anquilosarse y ser inútiles si no se someten a aggiornamento.

Esta mutación de modelo hace que la palabra “tratamiento” sea la correcta para reflejar la atención permanente que hay que articular, pues hace referencia al presente. Alude al empleo que los usuarios hacen de los datos en dicho tiempo presente. El reto va a estar en que las or-ganizaciones sean capaces de imbuirse de la nueva mentalidad lo más pronto posible porque mantenerse en esquemas del pasado va a lastrar la protección de datos de forma inaceptable.

5 PRINCIPIOSEn el régimen de protección de datos existe un conjunto de principios que enmarcan todo

tratamiento. Así los denomina el RGPD, aunque desde un punto de vista técnico-jurídico no todos sean realmente principios. Tales previsiones, que son el núcleo central del régimen jurídico de protección de datos, deben ser tenidas en cuenta en todo caso.

De esta forma, en el artículo 5 RGPD encontramos los denominados principios de lealtad y transparencia en el tratamiento de datos; limitación de la finalidad (o sea, solo se recogen datos para fines determinados, explícitos y legítimos); minimización de datos (solo se tratan los datos adecuados y pertinentes en relación con los fines); exactitud de los datos (los datos deben ser exactos, y, si no, hay que actualizarlos); limitación del plazo de conservación (no se deben guardar más del tiempo necesario para los fines de tratamiento); integridad y confidencialidad (mantener la seguridad de los datos); y responsabilidad proactiva (que ejemplifica el cambio de modelo visto en el apartado anterior).

La LOPDGDD aborda la cuestión en su título II, titulado “Principios de protección de datos”, donde con gran imprecisión jurídica se abordan cosas diversas, como el deber de confidencialidad (que es obviamente un deber, no un principio), consentimiento de menores o datos especiales. Se puede destacar el artículo 4.2 LOPDGDD, que establece que en ciertos supuestos no será imputable al responsable de tratamiento la inexactitud de los datos personales siempre que haya adoptado todas las medidas razonables para que se supriman o rectifiquen. En concreto, cuando los hubiese obtenido directamente del interesado, o de un mediador o intermediario, o de otro responsable al ejercerse el derecho de portabilidad, o de un registro público.



La ley española también precisa que el deber de confidencialidad es complementario de los deberes de secreto profesional y que siempre se mantienen “aun cuando hubiese finalizado la relación del obligado con el responsable” (art. 5.3 LOPDGDD).

6 BASES DE LEGITIMACIÓNUn elemento relevante de la actual regulación europea de protección de datos es la existencia

de seis supuestos generales en los que será posible tratar datos personales. Por ello, se puede hablar de que tales supuestos son las bases que justifican el tratamiento, o sea, que lo legitiman. El RGPD se refiere a “licitud de tratamiento”.

Estos casos son un elenco cerrado, de manera que, fuera de los supuestos que expresamente permiten el tratamiento de los datos, este no estará autorizado, o sea, será ilegal (con la salve-dad del régimen específico de las categorías especiales de datos, al que nos referiremos infra, en el apartado 11.2). En virtud del artículo 6.1 del RGPD, las condiciones que hacen lícito el tratamiento son las siguientes:

a) Consentimiento: “el interesado dio su consentimiento para el tratamiento de sus datos personales para uno o varios fines específicos”.

b) Ejecución de un contrato: “el tratamiento es necesario para la ejecución de un contrato en el que el interesado es parte o para la aplicación a petición de este de medidas precontractuales”.

c) Obligación legal: “el tratamiento es necesario para el cumplimiento de una obligación legal aplicable al responsable del tratamiento”12.

d) Urgencia vital: “el tratamiento es necesario para proteger intereses vitales del interesado o de otra persona física”.

e) Interés público: “el tratamiento es necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable del tratamiento”.

f) Intereses legítimos: “el tratamiento es necesario para la satisfacción de intereses legítimos perseguidos por el responsable del tratamiento o por un tercero, siempre que sobre dichos inte-reses no prevalezcan los intereses o los derechos y libertades fundamentales del interesado que requieran la protección de datos personales, en particular cuando el interesado sea un niño”.

La regla general del punto f) (interés legítimo) no se aplica al tratamiento realizado por las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones. Para ellas está destinada la base e), la de interés público. Ambos conceptos, el interés legítimo y el interés público, requieren concreción para precisar su verdadero significado, lo que se irá obteniendo a medida que se vayan aplican-do. La LOPDGDD exige que el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos del responsable tiene que derivar “de una competencia atribuida por una norma con rango de ley” (art. 8.2 LOPDGDD).

El consentimiento es objeto de previsiones adicionales, lo que revela que se han intentado superar situaciones anteriores disfuncionales. Ahora se exige que el consentimiento para autorizar el tratamiento de datos debe ser libre, específico, informado e inequívoco, y un acto afirmativo claro (considerando 32 y art. 4.11 RGPD, art. 6.1 LOPDGDD). Se trata de huir de situaciones con-fusas del pasado, en las que las personas eran literalmente engañadas por las organizaciones que recababan sus datos. Se ha acabado la letra pequeña ilegible o las redacciones incomprensibles. Se trata de apostar por la lealtad de los que recaban los datos respecto a los interesados. Como afirma el Grupo del Artículo 29, el consentimiento solo puede ser una base jurídica adecuada “si se ofrece al interesado control y una capacidad real de elección con respecto a si desea aceptar



o rechazar las condiciones ofrecidas o rechazarlas sin sufrir perjuicio alguno”13. Si existe un im-portante desajuste entre los intervinientes en una recogida de datos, el consentimiento puede estar viciado por no ser realmente libre.

Si para el cumplimiento de un mismo fin o mismos fines es necesario llevar a cabo diversas actividades, el consentimiento debe darse para todas esas actividades de tratamiento (conside-rando 32 RGPD). Y, por supuesto, cuando el tratamiento tenga varios fines, debe darse el con-sentimiento para todos ellos (ibidem, e igualmente art. 6.2 LOPDGDD). O sea, el consentimiento es individualizado al requerirse para todas las finalidades que se persigan con el tratamiento.

Asimismo, “cuando el tratamiento se base en el consentimiento del interesado, el responsa-ble deberá ser capaz de demostrar que aquel consintió el tratamiento de sus datos personales” (art. 7.1 y considerando 42 RGPD). Esto obliga a los responsables a protocolizar el archivo de los consentimientos, aparentemente sine die, para lograr cumplir en el futuro con esa exigencia de prueba de consentimiento.

En todo caso, el carácter verdaderamente informado del consentimiento encuentra una des-tacada dificultad en la compleja comprensión de algunos procesos tecnológicos de tratamiento. A esto se refiere López Calvo al aludir a la adhesión a redes sociales, con cláusulas de privacidad extensas y farragosas14. La ayuda de las autoridades de control en esta tesitura se muestra como necesaria, para arrojar luz en esta oscuridad y aconsejar a los interesados.

Con el nuevo RGPD hay que entender que ya se excluye el consentimiento tácito15, que antes era aceptado. En efecto, este reglamento europeo trata de huir de situaciones oscuras y defiende en sus considerandos el consentimiento como acto afirmativo “claro” (el mencionado considerando 32 RGPD). Se acepta cualquier declaración o conducta “que indique claramente en este contexto que el interesado acepta la propuesta de tratamiento de sus datos personales”. Por lo tanto, “el silencio, las casillas ya marcadas o la inacción no deben constituir consentimiento”.

El consentimiento de los menores de edad presenta unas previsiones específicas. Es de sobra conocido cómo el uso de la tecnología digital por los menores puede presentar riesgos para su socialización y formación. Ciertamente, la interacción entre menores y tecnología digital es pro-blemática, lo que se refleja en los múltiples riesgos que se generan para su correcta socialización y formación16. Los menores, por sus características, requieren una protección adicional en el empleo de sus datos. Como señala el considerando 38 del RGPD, los niños “pueden ser menos conscientes de los riesgos, consecuencias, garantías y derechos concernientes al tratamiento de datos personales”. El peligro se advierte sobre todo en la utilización de datos de menores “con fi-nes de mercadotecnia o elaboración de perfiles de personalidad o de usuario, y de la obtención de datos personales relativos a niños cuando se utilicen servicios ofrecidos directamente a un niño”.

En este sentido, el artículo 8 del RGPD se rotula “condiciones aplicables al consentimiento del niño en relación con los servicios de la sociedad de la información”. Cuando estamos en el supuesto general del consentimiento para el tratamiento de datos (el del citado art. 6.1.a RGPD), en el caso de “oferta directa a niños de servicios de la sociedad de la información, el tratamiento de los datos personales de un niño se considerará lícito cuando tenga como mínimo 16 años”. Es decir, si el menor tiene 16 años o más puede consentir él por sí mismo. Puede y debe consentir, pues un tercero, como los padres, no puede sustituir ese consentimiento. En cambio, “si el niño es menor de 16 años, tal tratamiento únicamente se considerará lícito si el consentimiento lo dio o autorizó el titular de la patria potestad o tutela sobre el niño, y solo en la medida en que se dio o autorizó”. No obstante, estas previsiones están en parte subordinadas al margen de apreciación nacional, ya que los Estados miembros “podrán establecer por ley una edad inferior



a tales fines, siempre que esta no sea inferior a 13 años”. Amparándose en este margen de apre-ciación nacional que autoriza el reglamento, la LOPDGDD establece la barrera en 14 años (art. 7.1 LOPDGDD), aunque quedan a salvo los supuestos en los que una ley exija la asistencia de los titulares de la patria potestad para la celebración de un negocio jurídico. De este modo, “los titulares de la patria potestad podrán ejercitar en nombre y representación de los menores de catorce años los derechos” que veremos en el apartado siguiente (art. 12.6 LOPDGDD).

La importancia del tema del consentimiento de los menores reclama una diligencia adicio-nal para los responsables de tratamiento. Además, se podrá aplicar el derecho de supresión de datos personales si el interesado, siendo ya adulto, dio su consentimiento siendo niño y no era plenamente consciente de los riesgos que implica el tratamiento, en especial en internet (con-siderando 65 RGPD).

7 DERECHOS

El derecho fundamental a la protección de datos contiene dentro de sí un grupo de dere-chos o subderechos que, como tales, atribuyen otras tantas facultades a los interesados. Puede parecer curiosa esta situación (un derecho que contiene derechos), pero también se produce en otros ámbitos (como el derecho a la tutela judicial, que presenta varios derechos en su interior).

Estos derechos concretan el control que los interesados deben tener sobre sus datos, con un haz de facultades que, desde el principio de autonomía de la voluntad, hacen posible adoptar diversas decisiones para no perder dicho control. Como decimos, los derechos se ejercen si así lo decide su titular, y como indica la LOPDGDD “directamente o por medio de representante legal o voluntario” (art. 12.1 LOPDGDD). Para facilitar estas acciones “el responsable de tratamiento estará obligado a informar al afectado sobre los medios a su disposición para ejercer los derechos que le corresponden” (art. 12.2 LOPDGDD).

En la configuración tradicional de la protección de datos estos derechos eran cuatro, que respondían al acrónimo ARCO. Se trataba de los derechos de acceso, rectificación, cancelación y oposición. Con el RGPD los derechos se amplían. El nuevo listado es el siguiente: derechos de información, acceso, rectificación, supresión, limitación de tratamiento, portabilidad, oposición, y no decisión única, además de otros derechos como los de presentar una reclamación ante la autoridad de control, o la tutela judicial contra una decisión de una autoridad de control, o también la tutela judicial frente a un responsable o encargado de tratamiento.

La LOPDGDD alude a los “derechos de las personas” en su título III, donde se concretan distintas cuestiones de su ejercicio. También el artículo 32 LOPDGDD incide en el tema de dere-chos, al especificar que cuando sea pertinente la rectificación o supresión de datos se procederá a su bloqueo. De relevancia práctica es la específica previsión de la información por capas: la información básica es a la que primero accederá la persona interesada, donde se indicará “una dirección electrónica y otro medio que permita acceder de forma sencilla e inmediata a la restante información” (art. 11.1 LOPDGDD).

Todo este conjunto de derechos fortalece la posición de la ciudadanía en este tema, que podrá acudir potestativamente a ellos para articular, como hemos dicho, distintas facultades. Todas estas facultades se hallan garantizadas con el sistema diseñado al efecto y que ahora se ve fortalecido por la dureza de las sanciones, a lo que nos referimos más abajo.



8 ESTRUCTURA INSTITUCIONALLa correcta articulación de la protección de datos exige cierto entramado institucional especí-

fico. Nos vamos a referir ahora a este, y no a las estructuras orgánicas que sirven para la garantía de los derechos en general (y que ya citamos en la nota 4 de este artículo).

De esta forma, el RGPD apuesta por determinada estructura, con distintos sujetos, a los que dota de relevantes funciones para la buena marcha de la protección y gestión del tratamiento de datos personales. Se trata de una situación en gran parte novedosa con relación al régimen anterior, que obliga a las distintas entidades y organizaciones a replantearse su estructura para responder a las actuales exigencias.

8.1 Responsable y encargado de tratamientoEn primer lugar, tenemos al responsable de tratamiento de datos, que es quien determina

“los fines y medios del tratamiento” (art. 4.7 RGPD). Puede ser una persona física o jurídica, o un organismo o servicio. Esta figura es la que asume las principales obligaciones en la materia, entre las que destacamos la adopción de las medidas técnicas y organizativas para garantizar la legalidad del tratamiento (art. 24.1 RGPD y art. 28.1 LOPDGDD) y un nivel de seguridad adecuado al riesgo (art. 32.1 RGPD).

El encargado de tratamiento será quien trate datos personales “por cuenta del responsable” anterior (art. 4.8 REDP). También puede ser una persona física o jurídica, o un organismo o servicio. Para regular la relación entre ambos, se prevé un contrato con un contenido detallado en el artículo 28.3 RGPD.

El nuevo modelo de protección de datos de responsabilidad activa exige que el responsable y el encargado valoren el riesgo que podría generar un tratamiento y así poder adoptar las medidas pertinentes ante esa situación concreta. Sobre ello volveremos en el punto 9 de este trabajo.

8.2 Delegado de protección de datosEl delegado de protección de datos es el asesor y fiscalizador en la materia de ciertas organi-

zaciones y entidades que tratan datos, en concreto las que se citan en el artículo 37.1 RGPD y en el 34.1 LOPDGDD (como todas las autoridades públicas, salvo los tribunales). El nombramiento de este delegado le corresponde al responsable o al encargado de tratamiento, lo que deberá comunicarse a la autoridad de control. Su posición es de independencia, y no podrá recibir instrucciones (art. 38.3 RGPD). Además, debe participar en todas las cuestiones de protección de datos de la organización (art. 38.1 RGPD) e igualmente inspeccionar los procedimientos y emitir recomendaciones (art. 36.1 LOPDGDD). El delegado es el “interlocutor del responsable o encargado del tratamiento” ante la autoridad de control (art. 36.1 LOPDGDD).

La LOPDGDD, en su artículo 37, refuerza la posición del delegado al atribuirle la competencia de recibir y resolver reclamaciones de posibles afectados, lo que le acerca, curiosamente, a la naturaleza de un ombudsman. De esta forma, el afectado puede dirigirse al delegado de pro-tección de datos de la entidad contra la que reclame antes de acudir a la autoridad de control. El delegado tiene dos meses para comunicar al afectado su decisión. Asimismo, la autoridad de control puede remitir una reclamación al delegado para que responda voluntariamente en el plazo de un mes.

Se trata de una figura inspirada en la institución del compliance del ámbito mercantil, aun-que ha adquirido un creciente protagonismo, quizá excesivo, pues los focos deben caer sobre responsable y encargado, los verdaderos obligados para que el sistema actual funcione. En España su posición, en el caso de órganos públicos, debe cohonestarse con las previsiones del



Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración electrónica, aprobado por Real decreto 3/2010, de 8 de enero (donde se contempla un responsable de seguridad, además de un responsable de la información y un responsable de servicios –art. 10–).

8.3 Autoridades de controlCada Estado debe establecer una o varias autoridades públicas independientes para supervisar

la aplicación del RGPD (art. 51.1 REDP). Su finalidad es tanto proteger los derechos y libertades de las personas físicas en el tratamiento de datos como facilitar la libre circulación de estos en el territorio de la Unión Europea. Están dotadas de funciones (art. 57 RGPD) y poderes (art. 58 RGPD) relevantes, entre los que se hallan los poderes correctivos, que incluyen sanciones y órdenes. La norma europea destaca esa posición de independencia en el artículo 52, en el cual se habla de “total independencia”, de miembros “ajenos a toda influencia externa” que “no solicitarán ni admitirán ninguna instrucción”, y de que cada Estado garantizará que cada auto-ridad de control disponga “en todo momento de los recursos humanos, técnicos y financieros, así como de los locales y las infraestructuras necesarios”.

En España la autoridad de control nacional es la Agencia Española de Protección de Datos, prevista en la LOPDGDD en los artículos 44 y siguientes. Como autoridad administrativa inde-pendiente, está sujeta a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. El deber de colaboración con esta agencia que pesa sobre las administraciones públicas y los particulares está recogido en el artículo 52 LOPDGDD, precepto que alude a datos, informes, antecedentes y justificantes necesarios para llevar a cabo la actividad e investigación de la agen-cia. Este deber parece imprescindible para llevar a buen término las competencias de la agencia.

Además, en el ámbito autonómico tenemos órganos de este tipo en Cataluña (Autoridad Catalana de Protección de Datos) y País Vasco (Agencia Vasca de Protección de Datos), y en parte en Andalucía, aún pendiente de implementar alguna de sus competencias (Consejo de Transparencia y Protección de Datos). La LOPDGDD ampara la existencia de estas entidades autonómicas (arts. 57 y ss.), que deberán cooperar con la agencia estatal e intercambiarse mu-tuamente la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones.

8.4 Comité Europeo de Protección de DatosEl último eslabón en el entramado institucional es el Comité Europeo de Protección de Datos

(arts. 68 y ss. RGPD), un organismo de la Unión Europea que supervisa la aplicación del RGPD y asesora a la Comisión europea en el tema, además de, entre otras cosas, emitir directrices, recomendaciones y buenas prácticas. Asimismo, elabora un informe anual que hace público y transmite al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión.

En el Comité se integran los directores de las autoridades de control de los Estados miembros y el Supervisor Europeo de Protección de Datos. Sustituye al conocido como Grupo de Trabajo del Artículo 29 (que funcionaba con base en la Directiva 95/46/CE, derogada por el RGPD).

9 GESTIÓN DE ÍNDOLE PREVENTIVAEl modelo actual de protección de datos, como vimos en el apartado 4, es proactivo. Ello

obliga al responsable a realizar una serie de labores que podrían calificarse de preventivas. De lo que se trata es de anticiparse a los problemas que puedan surgir y a las brechas de seguridad. Mejor evitarlas que responder después de que se produzcan. El modelo anterior, de control



del cumplimiento, implicaba actuaciones una vez que el problema ya había tenido lugar, para repararlo. Por ello, el paradigma actual, si funciona correctamente, es mucho más plausible.

En este sentido, citamos tres actuaciones que creemos que reflejan bien la idea que que-remos transmitir. La primera es la elaboración del registro de actividades de tratamiento con las especificaciones que se exigen (art. 30 RGPD y art. 31 LOPDGDD). De lo que se trata sobre todo es de especificar “las actividades de tratamiento llevadas a cabo”, o sea, de que el regis-tro sea un fiel reflejo de la realidad del tratamiento de datos en la organización respectiva. Las entidades públicas citadas en el artículo 77.1 LOPDGDD deben hacer público un inventario de sus actividades de tratamiento (art. 31.2 LOPDGDD), lo que ya se ha incorporado como una obligación de transparencia activa en el artículo 6 bis de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en virtud de la disposición final undécima de la LOPDGDD). Esta publicación es una buena noticia para avanzar en el principio de transparencia. Además, téngase en cuenta que no llevar registro de actividades de tratamiento es una infracción grave (art. 73.n LOPDGDD); y que, si el registro no incorpora toda la información exigida, estamos ante una infracción leve (art. 74.l LOPDGDD).

La segunda actuación que ejemplifica la gestión preventiva es la realización de un análisis de riesgos para determinar las medidas concretas que se deberán articular para evitarlos (conside-rando 83 RGPD: “evaluar los riesgos inherentes al tratamiento y aplicar medidas para mitigarlos, como el cifrado”). Como hemos dicho supra, en el subapartado 8.1, esta labor permitirá al res-ponsable y encargado del tratamiento aplicar las medidas técnicas y organizativas apropiadas (los ya citados art. 32.1 RGPD y art. 28.1 LOPDGDD). En este sentido, hay que tener en cuenta los “mayores riesgos” que podrían producirse en una serie de supuestos que fija el artículo 28.2 LOPDGDD (como el surgimiento de situaciones de discriminación, usurpación de identidad, fraude, pérdidas financieras, daño para la reputación, vulneración del secreto profesional o reversión no autorizada de la seudonimización; afectación a grupos en situación de especial vul-nerabilidad; tratamientos masivos; o transferencias de datos a terceros Estados que no cuentan con un nivel adecuado de protección). Otra vez hay que tener presente, en el ámbito del sector público, que el ya citado Esquema Nacional de Seguridad también contempla, por su parte, un análisis y gestión de los riesgos (art. 13 del Real decreto 3/2010).

Y la tercera obligación de tipo preventivo que recogemos son las denominadas evaluaciones de impacto en las operaciones de tratamiento de datos (art. 35 RGPD). Estas deberán realizarse cuando un tratamiento entrañe un alto riesgo para los derechos y libertades. En concreto, pro-ceden cuando se va a efectuar una “evaluación sistemática y exhaustiva de aspectos personales de personas físicas que se base en un tratamiento automatizado”, un tratamiento a gran escala de categorías especiales de datos, o una “observación sistemática a gran escala de una zona de acceso público”. Para realizar esta evaluación, el responsable recabará asesoramiento del delegado de protección de datos. Si se efectúa el tratamiento de datos personales sin haberse realizado la evaluación de impacto en los supuestos en que esta es exigible, se cometerá una infracción grave (art. 73.t LOPDGDD).

Estas gestiones preventivas, por lo tanto, evidencian la concreción del nuevo paradigma en el tratamiento de datos y el cambio de la lógica organizacional.



10 INFRACCIONES Y SANCIONESEl derecho, en sentido objetivo, tiene como uno de sus elementos característicos la coactivi-

dad, esto es, la posibilidad de ser impuesto por la fuerza. Si las normas jurídicas no se cumplen voluntariamente, el sistema público tiene mecanismos de imposición. Esta idea es de suma rele-vancia en el campo de los derechos fundamentales, pues de poco sirve su reconocimiento teórico si después no se establecen medios y fórmulas para garantizar su aplicación. Las garantías de los derechos son una exigencia de la técnica jurídica y también de la propia calidad de la democracia. Es más, los instrumentos de garantía se tienen que actualizar cuando corresponda para que las nuevas situaciones no afecten negativamente a la aplicación de los derechos.

El derecho a la protección de datos tiene, como hemos mencionado supra, las garantías de los derechos fundamentales en general. Pero, además, el RGPD y la LOPDGDD aluden a unas infracciones y sanciones concretas ante las vulneraciones de la protección de datos. Esto supone un endurecimiento del sistema de sanciones dado lo elevadas que pueden resultar ahora las multas. Así, se habla en su nivel máximo de multas administrativas de 20 millones de euros o del 4 % del volumen de negocio total anual de una empresa, “optándose por la de mayor cuantía” (art. 83.5 RGPD).

La LOPDGDD aborda el procedimiento a seguir ante una vulneración de protección de datos (arts. 63 y ss.) y el régimen sancionador, tanto en lo que atañe a sujetos responsables como a infracciones y sanciones (arts. 70 y ss.). Se describen las conductas típicas y se gradúan las infracciones entre muy graves, graves y leves, gradación que se hace para determinar los plazos de prescripción. De igual modo, se fija la interrupción de dicha prescripción (art. 75 LOPDGDD).

En este sentido, es de reseñar que los responsables de órganos públicos no serán sancionados económicamente, sino que se castigarán a través de apercibimientos, actuaciones disciplinarias o amonestaciones, aunque todo ello con publicidad y con aviso al Defensor del Pueblo o a los defensores autonómicos (art. 77 LOPDGDD). Por lo tanto, en estos supuestos se sustituyen las multas por la publicitación del infractor, lo que en determinados casos puede ser una técnica de prevención de infracciones muy eficaz. Pese a ello, hay quien considera que este régimen especial es un privilegio del sector público, con lo que no estamos de acuerdo.

11 UNA REGULACIÓN COMPLEJAUno de los rasgos que se podrían considerar característicos de la protección de datos es el

de su heterogeneidad y complejidad. Es el último elemento de nuestro decálogo. Las causas de esta complejidad las centramos en tres: la habitual existencia de excepciones a las previsiones generales, la previsión de ámbitos excluidos y de regulaciones específicas, y lo que podemos calificar como sectores regulados de manera más flexible.

11.1 Materias excluidas y regulaciones específicasEn primer lugar, hay que tener presente el ámbito de aplicación material de la normativa. En

este sentido, el RGPD, en su artículo 2.2, indica que no se aplica a actividades no comprendidas en el derecho de la Unión, a la política exterior y de seguridad común de la Unión, y a las acti-vidades exclusivamente personales o domésticas.

Sin embargo, en una muestra de mala sistemática, en otros lugares el RGPD también aborda cuestiones referidas a su ámbito a aplicación. Así, el RGPD no se aplica a los datos personales de las personas fallecidas según interpretan sus considerandos (considerandos 27, 158 y 160); ni a las personas jurídicas (considerando 14, aunque esto también se puede interpretar por el propio



enunciado del RGPD); en el tratamiento de datos en las instituciones, órganos y organismos de la Unión Europea se aplica la normativa específica de ese ámbito, que debe adaptarse al nuevo régimen (art. 98 RGPD)17; tampoco se aplica el RGPD en tratamientos objeto de la citada Directiva (UE) 2016/680 (considerando 19 RGPD)18; con relación a las comunicaciones electrónicas se aplica prioritariamente la Directiva 2002/58/CE, y el RGPD de forma supletoria sin imponer obligaciones adicionales (art. 95 RGPD y considerando 173)19; y respecto al comercio electrónico también se aplica prioritariamente la Directiva 2000/31/CE20 (considerando 21 RGPD).

Por su parte, la LOPDGDD no es de aplicación a los tres supuestos anteriores del citado ar-tículo 2.2 RGPD y, además, a los tratamientos de personas fallecidas21 (lo que ya interpretaban los considerandos vistos del RGPD) y a los tratamientos sometidos a la normativa de materias clasificadas (art. 2.2 LOPDGDD). La ley española, con relación a las actividades no comprendidas en el derecho de la Unión, alude a que esos tratamientos se regirán por su legislación específica, como es el caso del régimen electoral general o el Registro Civil (art. 2.3 LOPDGDD). Sorprende que se pongan ejemplos en la redacción de un artículo de una ley, pero ahí están.

Realmente en estos elencos citados en los párrafos anteriores hay dos tipos de supuestos. Uno, el de las materias a las que no se aplica la protección de datos, que podríamos calificar como ámbitos excluidos. Se trata, por ejemplo, de las actividades personales o domésticas y de los tra-tamientos de personas fallecidas. Y los otros supuestos son los que se rigen por sus disposiciones específicas, como el caso de las instituciones europeas o las actividades no comprendidas en el derecho de la UE. En este segundo tipo tenemos supuestos en los que se aplica la norma específica y no el RGPD (como en investigación policial) y otros en los que el RGPD entra como norma de aplicación supletoria (como en comercio electrónico o en comunicaciones electrónicas).

Un supuesto con características propias es el ámbito judicial. Aunque el reglamento europeo se aplica a las actividades de los tribunales, las autoridades de control no son competentes para supervisar las operaciones de tratamiento “efectuadas por los tribunales en el ejercicio de su función judicial” (considerando 20 y art. 55.3 RGPD). El control de tales tratamientos depende de los órganos a los que se atribuya esa competencia dentro del sistema judicial (en el caso español el Consejo General del Poder Judicial, como así lo establece el artículo 236 nonies de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial).

11.2 ExcepcionesEn este subapartado nos estamos refiriendo a situaciones en las que existe una regulación ge-

neral que se acompaña de una previsión que se aparta de ella. Lógicamente, ahora no podemos hacer un repaso por todas estas excepciones a las disposiciones generales que están previstas en la normativa de protección de datos. Aludimos tan solo a tres ejemplos que creemos que ilustran perfectamente la cuestión.

El primer ejemplo ya lo hemos visto antes: el consentimiento de menores, que puede en-tenderse como una excepción a las previsiones generales de la categoría del consentimiento. Remitimos al apartado 6 de este trabajo.

En las transferencias de datos personales a terceros países u organizaciones internacionales, se regulan excepciones para situaciones específicas (art. 49 RGPD). De esta forma, en ausencia de una decisión de adecuación o de garantías adecuadas, se podrá realizar una transferencia de datos personales si es de aplicación alguna de las siete excepciones que enumera tal precepto (como consentimiento explícito, ejecución de un contrato o razones de interés públicos).



De igual forma, el tratamiento de los llamados datos especiales también puede conside-rarse una excepción a la regulación general de los datos (no especiales, por tanto). Los datos especiales, que son la evolución de lo que antes en castellano se llamaban datos especialmente protegidos, se refieren a cuatro tipos de datos (art. 9.1 RGPD): los de origen étnico o racial; las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la afiliación sindical; el tratamiento de datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar de manera unívoca a una persona física, y datos relativos a la salud; y datos sobre la vida sexual o la orientación sexual de una per-sona física. Como indica la norma europea, los datos especiales son “particularmente sensibles en relación con los derechos y libertades fundamentales, ya que el contexto de su tratamiento podría entrañar importantes riesgos” para estos derechos y libertades (considerando 51 RGPD).

Así las cosas, el artículo 9.1 del RGPD establece la prohibición genérica de tratar los datos especiales, si bien ello presenta diez excepciones (art. 9.2 REDP). De una forma sintética, estas excepciones son el consentimiento explícito del interesado22; el cumplimiento de obligaciones del responsable en el ámbito laboral; la protección de intereses vitales del interesado; tratamiento de una entidad política o religiosa respecto a sus miembros; datos que “el interesado ha hecho manifiestamente públicos”; tratamiento necesario para las actuaciones judiciales; razones de “un interés público esencial”; fines de medicina preventiva o laboral; salud pública o garantía de la calidad de la asistencia sanitaria; y fines de archivo en interés público, fines de investigación científica o histórica o fines estadísticos.

El consentimiento que se exige en este caso de los datos especiales, como acabamos de decir, es “explícito”23, lo que supone un paso más con relación al consentimiento inequívoco que comentamos en las reglas generales en el apartado 6 de este trabajo. Por lo tanto, ante tratamiento de datos no especiales hay que interpretar que cabe un consentimiento implícito (pues el explícito solo se cita para los datos especiales), que en todo caso será inequívoco, espe-cífico y claro, como reclama el propio concepto de consentimiento que en todo caso maneja el RGPD (o sea, no tácito).

11.3 Ámbitos flexibilizadosNombramos así este subepígrafe para aludir a un conjunto de sectores que presentan pre-

visiones más flexibles. Podrían ser también excepciones a la regulación general, que acabamos de ver, pero para ganar fuerza explicativa los consideramos al margen.

El RGPD le dedica el capítulo IX a lo que rotula como “Disposiciones relativas a situaciones específicas de tratamiento”. Esto se refiere a ciertos tratamientos concretos que por ello necesitan una previsión ad hoc. En ese lugar se contemplan tres supuestos en los que las previsiones son menos rígidas: la conciliación de la protección de datos con la libertad de expresión e información (art. 85 RGPD); el tratamiento para fines de archivo en interés público, fines de investigación científica o histórica o fines estadísticos (art. 89 RGPD); y la protección de datos en las iglesias y asociaciones religiosas (art. 91 RGPD)24.

12 CONCLUSIONESTras el decálogo expuesto, creemos que queda reflejada la importancia que posee en la

actualidad la protección de datos, como garantía frente al avance arrollador de la Sociedad de la Información, y la propia complejidad de ese sector del ordenamiento, con regulaciones de-talladas, exclusiones y previsiones específicas en varios ámbitos, quizá excesivas y abigarradas.



La nueva normativa ha concretado más aspectos, cambiado el modelo y endurecido algunas previsiones (como en los requisitos del consentimiento y en las posibles sanciones). Se busca con todo ello superar problemas del pasado y proteger de forma efectiva a la ciudadanía frente a las grandes corporaciones y entidades. Las ideas de lealtad y transparencia retratan bien la nueva situación que se persigue, con obligaciones concretas para responsables y encargados de tratamiento en ese sentido, y con acciones proactivas que deberían evitar problemas futuros o, si estos se producen, asegurar una respuesta adecuada.

De todos modos, tenemos ciertas reservas sobre el éxito real de la normativa que regula la protección de datos. Un sinfín de escándalos que afectan a la privacidad de las personas ocupan las primeras planas de los medios cada cierto tiempo en los últimos años. Estos casos rebelan cómo se comercia con los datos, su importancia económica y política, los continuos engaños a los que se ve sometida la ciudadanía o la falta de escrúpulos de algunos dirigentes de grandes empresas. El ejemplo de Cambridge Analytics vale por todos. Y después están los casos que no salen en los medios, las actuaciones secretas de ciberguerra y de inteligencia, que también en distintos momentos pivotan en torno a datos personales.

La ciberseguridad se irá progresivamente complicando, con lo que el escenario para el de-recho fundamental de la protección de datos se hará más agresivo. Las tecnologías disruptivas dificultarán el control de nuestros datos y posiblemente reclamarán una actualización de la normativa que repasamos en este trabajo para regular cómo robots, máquinas, algoritmos o la todavía imprevisible computación cuántica podrán, o no, tratar nuestros datos, un bien precioso de la dignidad que cualifica al ser humano. La fortaleza de nuestra sociedad y de nuestra demo-cracia está en juego, por lo que la forma de aplicar y de evolucionar el régimen de protección de datos será determinante en la concreción de la nueva dinámica social.

13 BIBLIOGRAFÍAFernández Rodríguez, J. J. 2004. Lo público y lo privado en Internet. Intimidad y libertad de expresión en la Red. México

D. F.: Universidad Nacional Autónoma de México. Disponible en https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/1167-lo-publico-y-lo-privado-en-internet-intimidad-y-libertad-de-expresion-en-la-red

Fernández Rodríguez, J. J. 2018. «Aproximación general a la reforma normativa: el reglamento europeo. Principios generales», en C. Campos Acuña (dir.), Aplicación práctica y adaptación de la protección de datos en el ámbito local. Madrid: Wolters Kluwer.

Grupo de Trabajo del Artículo 29. 2017. Directrices sobre el consentimiento en el sentido del Reglamento UE 2016/679. Disponible en

http://ec.europa.eu/newsroom/article29/item-detail.cfm?item_id=623051

Jiménez Asensio, R. 2018. «Epílogo», en C. Campos Acuña (dir.), Aplicación práctica y adaptación de la protección de datos en el ámbito local. Madrid: Wolters Kluwer.

Lázaro González, I. E.; Mora Prato, N., y Sarzano Volart, C. (coords.) 2012. Menores y nuevas tecnologías. Madrid: Tecnos.

López Aguilar, J. F. 2015. «Data Protection Package y Parlamento Europeo», en A. Rallo Lombarte y R. García Mahamut (eds.), Hacia un nuevo Derecho Europeo de protección de datos. Valencia: Tirant lo Blanch.

López Álvarez, L. F. 2016. Protección de datos personales: adaptaciones necesarias al nuevo reglamento europeo. Madrid: Lefebvre.

López Calvo, J. 2017. Comentarios al reglamento europeo de protección de datos. Madrid: Sepin.

Lucas Murillo, P. 1990. El derecho a la autodeterminación informativa. Madrid: Tecnos.

PricewaterhouseCoopers LLP. 2018. Will robots really steal our jobs? An international analysis of the potential long term impact of automation, disponible en

https://www.pwc.com/hu/hu/kiadvanyok/assets/pdf/impact_of_automation_on_jobs.pdf



NOTAS1 Fernández Rodríguez, 2018: 33.

2 Entre otros, puede verse el informe de PricewaterhouseCoopers LLP, 2018. Nosotros ya abordamos y vislumbramos esta problemática hace años (Fernández Rodríguez, 2004) partiendo de la afectación de la libertad de expresión y del derecho a la intimidad.

3 En el apartado 11 de este trabajo aludimos a otras normas de la Unión Europea que se añaden a este RGPD en la regulación de nivel secundario europeo en la materia.

4 De manera breve podemos clasificar las garantías de los derechos en normativas (reserva de ley, respeto al contenido esencial, eficacia inmediata, rigidez constitucional), jurisdiccionales (amparo “ordinario”, amparo constitucional) e institucionales (Ministerio Fiscal, Defensor del Pueblo, defensorías autonómicas).

5 Lucas Murillo, 1990.

6 La primera ley orgánica española específica fue la 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de datos de carácter personal, que fue sustituida por la Ley orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal. La LOPDGDD deroga esta ley de 1999 (aunque permanecen de momento en vigor los artículos 22, 23 y 24 de la Ley orgánica 15/1999, en virtud de la disposición adicional decimocuarta y disposición transitoria cuarta de la LOPDGDD).

7 El precedente directo de este RGPD fue la Comunicación de la Comisión, de 4 de noviembre de 2010, titulada “Un enfoque global de la protección de los datos personales en la Unión Europea”.

8 La directiva obliga a los Estados destinatarios en cuanto al resultado. Es decir, sobre estos Estados pesa tal obligación de resultado, pero ellos eligen la forma y los medios para alcanzar dicho resultado. Por eso se dice que el legislador nacional debe adoptar un acto de trans-posición en el derecho interno que adapte la legislación nacional a los objetivos de la directiva. En este proceso, los Estados tienen cierta discrecionalidad, que les sirve para tener en cuenta las particularidades nacionales.

9 Jiménez Asensio, 2018: 628.

10 López Aguilar, 2015.

11 Fernández Rodríguez, 2018: 54.

12 El artículo 8.1 LOPDGDD prevé que esta obligación legal debe estar prevista en una norma de derecho de la Unión Europea o en “una norma con rango de ley”.

13 Grupo de Trabajo del Artículo 29, 2017: 3.

14 López Calvo, 2017: 131 y ss.

15 Sin embargo, se ha defendido que este consentimiento sí cabe, pues se considera compatible con una conducta clara y afirmativa (v. gr., López Calvo, 2017: 124 –aunque en la p. 129 parece sostener otra cosa–). Nosotros no opinamos así, como tampoco los legisladores nacionales que están desarrollando el RGPD: de esta forma, en España, en el punto V del preámbulo de la LOPDGDD se dice literalmente que este consentimiento de la norma europea excluye “lo que se conocía como consentimiento tácito”.

16 Una visión de estos problemas, pero también de las oportunidades, puede verse en Lázaro González et al., 2012.

17 La principal referencia es el Reglamento (UE) 2018/1725 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2018, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones, órganos y organismos de la Unión, y a la libre circulación de esos datos, y por el que se derogan el Reglamento (CE) n.º 45/2001 y la Decisión n.º 1247/2002/CE. Este reglamento ya está adaptado al nuevo marco.

18 Recordemos que esta Directiva (UE) 2016/680 se refiere a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por parte de las autoridades competentes para fines de prevención, investigación, detección o enjuiciamiento de infracciones penales o de ejecución de sanciones penales, y a la libre circulación de dichos datos. A través de ella se deroga la Decisión marco 2008/977/JAI del Consejo. La transposición de esta directiva en España está pendiente. Tal directiva no solo establece normas para proteger a las personas físicas en su objeto material, sino que también garantiza la libre circulación de datos personales en la Unión en el ámbito de la cooperación judicial en materia penal y en el de la cooperación policial.

19 Una previsión similar se encuentra en la disposición adicional undécima de la LOPDGDD.

20 Directiva 2000/31/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior.

21 El artículo 3 LOPDGDD contiene previsiones específicas sobre los datos de personas fallecidas, relativas al acceso de los herederos o representantes.

22 El artículo 9.1 LOPDGDD preceptúa con relación a este caso que “el solo consentimiento del afectado no bastará para levantar la prohibi-ción del tratamiento de datos cuya finalidad principal sea identificar su ideología, afiliación sindical, religión, orientación sexual, creencias u origen racial o étnico”.

23 Como afirma el Grupo del Trabajo del Artículo 29, “el consentimiento explícito se requiere en determinadas situaciones en las que existe un grave riesgo en relación con la protección de los datos y en las que se considera adecuado que exista un elevado nivel de control sobre los datos personales” (Grupo de Trabajo del Artículo 29, 2017: 20).

24 En cambio, otras previsiones en ese lugar del RGPD son más exigentes con relación a la normativa genérica (por lo tanto, no son ámbitos de tratamiento flexibilizados): acceso a documentos oficiales, tratamiento del número nacional de identificación, tratamiento en el ámbito laboral, y obligaciones de secreto para reforzar los poderes de las autoridades de control. Por su parte, la LOPDGDD también alude a algo similar en su título IV “Disposiciones aplicables a tratamientos concretos”, aunque los casos que cita son como los de esta nota, más exigentes.

_211

Resumo: Neste traballo abórdase a Administración electrónica desde a perspectiva da Economía. Comé-zase con algúns apuntamentos xerais, recollendo especialmente a análise a tres niveis de Bannister (2007) e a achega de Soete e Weehuizen (2004), que contemplan a dita Administración como unha prometedora terceira vía para afrontar os “fallos do Estado”. A seguir, faise referencia ás técnicas dispoñibles para avaliar a eficiencia da e-Administración. Finalmente, realízase unha análise de eficiencia bifásica baseada na téc-nica DEA, encamiñada a contrastar a influencia da e-Administración na eficiencia dos concellos galegos. Os resultados evidencian as dificultades para captar estatisticamente esa influencia, así como a posible presenza do chamado “paradoxo da produtividade das TI”.Palabras clave: Administración electrónica, paradoxo da produtividade das TI, análise envolvente de datos (DEA), análise de eficiencia bifásica, datos de enquisa.

Resumen: En este trabajo se aborda la Administración electrónica desde la perspectiva de la Economía. Se comienza con algunos apuntes generales, recogiendo especialmente el análisis a tres niveles de Ban-nister (2007) y la aportación de Soete y Weehuizen (2004), que contemplan dicha Administración como una prometedora tercera vía para afrontar los “fallos del Estado”. A continuación, se hace referencia a las técnicas disponibles para evaluar la eficiencia de la e-Administración. Finalmente, se realiza un análisis de eficiencia bifásico basado en la técnica DEA, encaminado a contrastar la influencia de la e-Administración en la eficiencia de los ayuntamientos gallegos. Los resultados evidencian las dificultades para captar esta-dísticamente dicha influencia, así como la posible presencia de la llamada “paradoja de la productividad de las TI”.Palabras clave: Administración electrónica, paradoja de la productividad de las TI, análisis envolvente de datos (DEA), análisis de eficiencia bifásico, datos de encuesta.

Abstract: This paper deals with electronic government from the perspective of Economics. It begins with some general notes on the topic, focusing particularly on Bannister’s (2007) three-level analysis



The Economics of e-Government: General Notes and an Empirical Application to Galician Municipalities

JOSÉ CAAMAÑO ALEGRE

Profesor contratado doctor de Economía AplicadaUniversidad de Santiago de CompostelaRed LocalisGEN - Governance and Economics research [email protected]

Recibido: 15/11/2018 | 22/01/2019


Volumen 13

Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor José Caamaño Alegre

Titulo




and Soete and Weehuizen’s (2004) contributions, which view e-government as a promising third way

to confront “government failures”. Next, I examine the techniques available to evaluate e-government

efficiency. Finally, the paper offers a DEA based two-step efficiency analysis aimed at testing the influence

of e-government on the efficiency of Galician municipalities. The analysis results show both the difficulty

of statistically assessing this influence and a possible presence of the so-called “IT productivity paradox”.

Key words: E-government, IT productivity paradox, data envelopment analysis (DEA), two-step efficien-

cy analysis, survey data.

Sumario: 1 Introducción. 2 La Administración electrónica desde la perspectiva de la Ciencia Económica.

2.1 Análisis a niveles macro, micro y minúsculo. 2.2 Aproximaciones desde la Economía Pública. 3 Fallos

del Estado y Administración electrónica. 3.1 Las TIC y la articulación de la demanda. 3.2 Las TIC y los cos-

tes de transacción. 3.3 Las TIC y el acceso. 4 Evaluación de la eficiencia de la Administración electrónica.

4.1 ACB de inversiones en Administración electrónica. 4.2 Técnicas frontera y Administración electrónica.

5 Administración electrónica y eficiencia en los ayuntamientos gallegos. 5.1 Implantación de la Adminis-

tración electrónica en la muestra de ayuntamientos de la encuesta Red Localis. 5.2 Análisis de eficiencia

bifásico en la submuestra de ayuntamientos identificados a posteriori. 6 Conclusiones. 7 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓN

El desarrollo de la Administración electrónica constituye, sin duda, uno de los grandes retos a los que hoy se enfrentan nuestras entidades públicas en general y las locales en particular. Se trata, además, de un reto con profundas implicaciones económicas, dado que dicha Administración ofrece potenciales ganancias de eficiencia cuya materialización requiere, sin embargo, de costosos esfuerzos en una diversidad de ámbitos (inversión en nuevas tecnologías, formación de personal, rediseño de procesos, apertura a la ciudadanía…). Resulta, por ello, indispensable contemplar la Administración electrónica bajo una lógica coste-beneficio, e ir más allá de los detalles operativos de su implantación para evaluar su impacto en la eficiencia de las entidades públicas.

En las páginas que siguen, se pretende adentrarse por esta línea de exploración. Se comienza con algunos apuntes generales sobre la Economía de la Administración Electrónica, haciendo especial hincapié en las contribuciones de Bannister (2007) y Soete y Weehuizen (2004), porque representan marcos comprehensivos a la par que sugerentes. Se recogen también otros trabajos de perfil más específico, en razón de su afinidad con la aplicación empírica que luego se hace. Esta última se encamina a contrastar la influencia de la Administración electrónica en la eficiencia de los ayuntamientos gallegos, siguiendo un procedimiento bifásico de análisis envolvente de datos (1.ª fase) y regresión lineal múltiple (2.ª fase). Los resultados evidencian las dificultades para captar estadísticamente dicha influencia, así como la posible presencia de la llamada “paradoja de la productividad de las TI”.

El artículo se estructura en cinco apartados, amén de esta introducción. El apartado 2 se apro-xima a la Administración electrónica desde la perspectiva de la Ciencia Económica, distinguiendo tres niveles de análisis y concluyendo con una escueta referencia al tratamiento del tópico desde la Economía Pública. El apartado 3 considera la Administración electrónica a la luz de la teoría de los fallos del Estado, poniendo de relieve sus virtualidades paliativas de tales fallos. El apartado 4 bosqueja, con apenas unas pinceladas, un cuadro elemental de la evaluación de la eficiencia de la Administración electrónica. El apartado 5 contiene la aplicación empírica a los ayuntamientos gallegos. El apartado 6 concluye.



2 LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA DESDE LA PERSPECTIVA DE LA CIENCIA ECONÓMICA

Bannister (2007) nos presenta la Administración electrónica, en el plano académico, como un tópico en la intersección de tres disciplinas: la Economía, la Administración Pública y las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC). A continuación, distingue, desde la perspectiva económica, tres niveles de análisis.

2.1 Análisis a niveles macro, micro y minúsculo

Desde la Macroeconomía, la cuestión central es la del impacto de la Administración elec-trónica en la competitividad nacional y en el desempeño económico nacional. De un lado, la Administración electrónica puede contribuir a la “facilidad para hacer negocios” en el país, aunque su impacto puede ser marginal si persisten altos niveles de “reglamentismo” y buro-cratización. De otro lado, dicha Administración puede contribuir a la eficiencia nacional por el impacto cumulativo de los pequeños ahorros, sobre todo de tiempo, que genera. Tales impactos pueden revelarse notables si miramos más allá de las webs y servicios online para abarcar los sistemas informáticos subyacentes, contemplando la aplicación de las TIC a todos los aspectos de la gobernanza y la Administración. No ha de olvidarse, por lo demás, el posible “efecto halo” de la Administración electrónica, en la medida en que esta incide en la imagen-país.

Desde la Microeconomía, la atención se centra en los beneficios económicos potenciales de la Administración electrónica para las agencias públicas y las entidades privadas que tratan con ellas. Un primer bloque es el de los beneficios genéricos derivados de la automatización y la conversión de la prestación cara a cara en autoservicio. La realización a corto plazo de dichos beneficios puede topar con ciertas peculiaridades de las AAPP, como la relación funcionarial y fuerte sindicalización de su personal, su condición de monopolio de oferta, su carácter “multié-tico” o la multiplicidad de interesados en su actuación. Sin embargo, el eventualmente pobre retorno a corto plazo puede derivar en una holgura que se emplee a largo plazo para crear nuevos servicios, de cuyo valor dependerá que las esperadas ganancias al fin se realicen. Un segundo bloque de potenciales beneficios de la Administración electrónica son los beneficios específicos de agencias, que nos remiten a las singulares relaciones de cada agencia con sus clientes prioritarios. La identificación de estos beneficios tiende a requerir una plena comprensión de los efectos de primer, segundo y tercer orden de lo que a menudo son sistemas altamente complejos. Resulta, pues, bastante difícil generalizar.

Desde la “Minúsculoeconomía”1, el foco recae en los efectos de la Administración electró-nica en la economía de la familia y el individuo o, dicho de otro modo, en sus beneficios para el ciudadano en su vida privada, no en cuanto miembro de una entidad corporativa. Dado que dicha Administración puede desplazar sigilosamente carga de trabajo al ciudadano, a este sólo le resultará económicamente atractivo aceptarla si: i) reduce el coste para el usuario, ii) simplifica el proceso para él, iii) aumenta el nivel de servicio para él, iv) le ahorra tiempo, o v) elimina la propia necesidad del proceso. Realmente no parece muy difícil lograr algo de ello, dada la complejidad de muchos procesos de las AAPP, las peticiones innecesarias de información al ciudadano, los desplazamientos… Sin embargo, quienes más interactúan con las AAPP tienden a ser los más ricos y los más pobres, y se da la paradoja de que este último colectivo registra un menor acceso a la Administración electrónica.



2.2 Aproximaciones desde la Economía PúblicaEn el campo específico de la Economía Pública cabe destacar, entre otras, tres aproxima-

ciones. La primera es la vinculada a la teoría de los fallos del Estado, desde la que se plantea la cuestión de cómo puede la Administración electrónica contribuir a corregir o superar tales fallos; en otras palabras, ¿qué opciones de reinvención del modelo de funcionamiento de la Administración pública nos ofrece el e-government?2 La segunda es la basada en la teoría de los bienes públicos, desde la que se pretende alcanzar una provisión eficiente de ese tipo especial de bien público que sería la Administración electrónica3. La tercera es la representada por las técnicas de evaluación de la eficiencia pública, desde la que se abordan asuntos como la aplica-ción del análisis coste-beneficio (ACB) a proyectos de inversión en Administración electrónica, la evaluación de la eficiencia de dicha Administración con técnicas frontera, o la medición de su impacto en la eficiencia de las entidades públicas.

3 FALLOS DEL ESTADO Y ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICAEn el trabajo titulado “Economía de la Administración electrónica: una ojeada a vista de

pájaro”, Soete y Weehuizen (2004) contemplan dicha Administración como una prometedora tercera vía para afrontar los “fallos del Estado” derivados de la falta, en este, de los incentivos a la eficiencia e innovación que generan los precios de mercado y la competencia. Y es que una pri-mera vía para afrontar tales fallos, consistente en introducir incentivos/presiones externos mediante la privatización y sumisión de las entidades a un funcionamiento tipo-mercado, conlleva la con-sabida proliferación de inequidades y fallos de mercado, así como la necesidad de un sofisticado marco regulatorio. Una segunda vía, que pasa por generar fuerzas internas de disciplina mediante un estricto seguimiento y control basado en indicadores de desempeño, tiende a comportar altos costes de transacción y merma de la motivación intrínseca del personal. La Administración electrónica, en cambio, permitiría combinar algunas de las ventajas de ambas vías merced al aprovechamiento de las posibilidades de las TIC tanto en la demanda como en la oferta.

3.1 Las TIC y la articulación de la demandaEn primer lugar, las tecnologías de la información y las comunicaciones pueden imprimir a

los servicios públicos una mayor orientación hacia la demanda, hacia los usuarios, sin que para ello se tenga que privatizar tales servicios. Las TIC pueden ampliar el vector de elección en la prestación de servicios sin minar el acceso universal ni la provisión de los servicios. Con ellas se hace posible conciliar la garantía de la sostenibilidad a largo plazo y la inversión en aquellos servicios particulares que se consideren políticamente deseables, con la conciencia de coste que resulta de la mayor transparencia asociada a la Administración electrónica. Se reconoce, además, que el conocimiento sobre el contenido de los servicios públicos no reside solo en el lado de la oferta profesional. Emergen aquí como cruciales la destreza, el aprendizaje y el conocimiento del usuario del servicio público, que no dejan de ser, por otro lado, unas fuentes de desigualdad que la provisión universal no elimina.

3.2 Las TIC y los costes de transacciónEn segundo lugar, las tecnologías de la información y las comunicaciones pueden propiciar en

el sector público una tendencia a la desintermediación y reintermediación similar a la registrada en el sector privado. Si la intermediación acaba por costar más de lo que vale –algo más que plausible dado que internet puede hacer simétrica la información asimétrica y obsoleta la intermediación–,



se removerá de la cadena de oferta. Los productores públicos trabarán así relación directa con los usuarios, pero también podrá reentrar la intermediación donde valga más de lo que cueste. Las TIC posibilitan, por otro lado, la separación de servicios y contratación externa de aquellas actividades particulares que puedan ofrecerse más eficientemente con mayor elección, quedán-donos unas AAPP más centradas en su núcleo, especializadas y cualificadas.

Ciertamente, la realización de tales ganancias de eficiencia plantea notables retos de gestión y aprendizaje organizacionales4. Sin embargo, estiman Soete y Weehuizen (2004) que esta ruta hacia la eficiencia a través de las TIC es más amplia y prometedora que la de la nueva gestión pública (NGP), porque no eleva los costes de transacción y ajusta mejor la motivación extrínseca e intrínseca de los empleados públicos. A propósito de esto último, adviértase que allí donde es difícil lograr contratos completos la oferta pública puede, por los incentivos intrínsecos, pro-porcionar una mayor calidad. De ahí la inquietud por la erosión que la NGP puede ocasionar en esos incentivos intrínsecos.

3.3 Las TIC y el accesoPor último, cabría esperar que las tecnologías de la información y las comunicaciones redun-

den en una mayor transparencia de la información sobre el acceso y la calidad de los servicios públicos. En la práctica, sin embargo, se aprecia una gran fragmentación o heterogeneidad al respecto. La explicación habría que buscarla en las interrelaciones que se establecen entre las TIC y otras tres realidades, a saber: i) las estructuras institucionales; ii) la específica estructura local de gobernanza con la, a veces, activa involucración de los usuarios; y iii) los sistemas de incentivos y los intereses5. No en vano Soete y Weehuizen (2004) ven en la transparencia hacia los demandantes que ofrecen las TIC una fuente esencial para la adaptación institucional y el aprendizaje “creativos”.

4 EVALUACIÓN DE LA EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN ELEC-TRÓNICA

A la Administración electrónica se han aplicado diversos métodos y técnicas de evaluación económica, de las que acaso las más destacadas sean el análisis coste-beneficio y las conocidas como técnicas frontera de medida de la eficiencia.

4.1 ACB de inversiones en Administración electrónicaEl ACB permite traducir a términos monetarios los costes y beneficios del proyecto de in-

versión objeto de análisis, para luego obtener un indicador sintético de valoración de dicho proyecto (p. ej., valor actual neto o tasa interna de rentabilidad). Sin embargo, una simple ojeada a Buccoliero y Calciolari (2007) permite detectar algunas de las dificultades que plantea la aplicación de este tipo de análisis a la Administración electrónica, ya reconocidas con anterio-ridad por quienes estudiaron, en el sector empresarial, la llamada “paradoja de la productividad de las TI”. En concreto:

- se necesita un largo período para que los beneficios de las inversiones en TI se vuelvan discernibles (desfase temporal);

- la gama completa de beneficios de las inversiones en TI es difícil de identificar o medir, pues requiere de una medición de mejoras intangibles (p. ej., en calidad, variedad, etc.); y

- dada la variabilidad entre organizaciones en cuanto a su capacidad para utilizar productiva-mente las TI, el rendimiento refleja tanto procesos y estrategias como inversiones en TI.



Pese a todo ello, tipologías de costes y beneficios como la del cuadro 1 se han propuesto para aplicar el ACB a los proyectos de inversión en Administración electrónica.

Cuadro 1. Costes y beneficios de la Administración electrónica


COSTES PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

· Costes de inversión:

· desarrollo y planificación de sistemas (infraestructuras o redes de TIC y otros instrumentos para implantar servicios);

· adquisición e implantación de sistemas, o compra de las TIC e instrumentos técnicos necesarios para funcionamiento de servicios;

· costes de transición de provisión de servicios offline a online;

· Costes corrientes, en los que se incurre anualmente por la gestión, actualización y seguimiento de la prestación del servicio.

COSTES PARA LOS USUARIOS

· Costes de información: tiempo gastado en obtener información sobre el uso de los servicios;

· Costes de uso: gastos que entraña el uso del servicio.

BENEFICIOS DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

BENEFICIOS PARA EL SECTOR PÚBLICO

· Beneficios directos: todos los monetizables surgidos del ahorro de tiempo, mayores ingresos (o menor pérdida de dinero) y ganancias de eficiencia debidas a la reducción del número de transacciones y la mayor calidad de los datos.

· Beneficios indirectos: no monetizables, relativos a la mejor prestación de servicios y refuerzo del proceso decisorio.

BENEFICIOS PARA LOS USUARIOS

· Beneficios directos: ahorros de dinero, gastos que se evitan y tiempos que se ahorran debido a la reducción del número de transacciones.

· Beneficios indirectos: relativos a la mejora de la eficiencia y calidad del servicio utilizado.

Fuente: Gallo et al., 2014: 19-20.

4.2 Técnicas frontera y Administración electrónicaLas técnicas frontera de medida de la eficiencia, tanto paramétricas (p. ej., frontera esto-

cástica) como no paramétricas (p. ej., análisis envolvente de datos), permiten aproximarse a la Administración electrónica por dos vías. La primera consiste en aplicarlas para medir directamente la eficiencia de dicha Administración en un conjunto de entidades, organismos o dependencias públicos. A modo de ejemplo, Wu y Guo (2015) recurren al análisis envolvente de datos (DEA) para evaluar el rendimiento de la Administración electrónica de los sitios web de 31 gobiernos provinciales en China. La segunda vía pasa por seguir un procedimiento bifásico, consistente en aplicar tales técnicas para medir la eficiencia de las entidades públicas (1.ª fase) y luego contrastar empíricamente la contribución de la Administración electrónica a esa eficiencia (2.ª fase). Así, Ibrahim y Karim (2004) aplican la combinación DEA + Tobit6 a un corte transversal de 46 EELL de



Malasia, hallando que sus niveles de computarización tienen un efecto positivo en la eficiencia, significativo al 10 %. Sampaio de Sousa et al. (2005), en cambio, aplican la fórmula DEA + MCO y regresión cuantílica7 a otro corte transversal, esta vez integrado por 4.796 municipios del Brasil, concluyendo que sus niveles de uso de ordenadores tienen un efecto positivo y muy significativo en la eficiencia. Sung (2007), por su parte, sigue el esquema DEA + Tobit en su análisis de 222 EELL de Corea para los años 1999-2001, encontrando que, salvo en un modelo, sus grados de informatización tienen un efecto positivo en la eficiencia, significativo al 1%. Seol et al. (2008), finalmente, recurren al DEA + Tobit y árbol de decisión, contrastando el efecto positivo y signifi-cativo de las TI en la eficiencia de las EELL de Corea.

5 ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA Y EFICIENCIA EN LOS AYUNTA-MIENTOS GALLEGOS

Con un carácter puramente exploratorio, se procede en este apartado a una aplicación empí-rica que indaga el impacto de la Administración electrónica en la eficiencia de los ayuntamientos gallegos, siguiendo un procedimiento en dos fases: i) análisis envolvente de datos para medir dicha eficiencia, y ii) regresión lineal múltiple por mínimos cuadrados ordinarios, para aislar la contribución de la Administración electrónica a esa eficiencia. Es cierto que, en puridad, la validez de este procedimiento requeriría cumplir la llamada “condición de separabilidad”, que implica que las variables explicativas empleadas en la segunda fase no influyan en los niveles de insumo o producción de la primera fase, sino únicamente en la eficiencia. Así lo indican Narbón-Perpiñá y De Witte8, que cifran su esperanza en procedimientos alternativos como los basados en el bootstrap9, que han ido surgiendo para incorporar dichas variables explicativas sin topar con los problemas derivados de la condición de separabilidad10. Sin embargo, los procedimientos bifásicos DEA + MCO y DEA + Tobit siguen siendo amplísimamente utilizados, y Banker y sus colegas siguen considerándolos superiores tanto a las aproximaciones paramétricas como a las basadas en el bootstrap11. En línea con la posición de estos últimos especialistas, esta investigación adopta el método DEA + MCO.

5.1 Implantación de la Administración electrónica en la muestra de ayuntamien-tos de la encuesta Red Localis

El grado de implantación de la Administración electrónica en cada ayuntamiento se mide por la suma de sus puntuaciones en los ítems 2, 3, 4 y 5 de la encuesta Red Localis sobre transparencia en los ayuntamientos gallegos12. En dichos ítems se pedía a cada gobernante o alto funcionario encuestado que manifestase su grado de acuerdo o desacuerdo con las siguientes afirmaciones relativas a su ayuntamiento:

- Ítem 2: Cuenta con las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) (internet de banda ancha, wifi, conexión a la Red SARA, personal informático, portal web, pasarela de pagos, e-registro y e-sede).

- Ítem 3: Interopera con los ciudadanos y las empresas mediante la tecnología front-office del propio ayuntamiento (plataformas de autenticación y firma, notifs., presents. y pagos telemáticos, licitación electrónica…).

- Ítem 4: Mediante su tecnología back-office, gestiona electrónicamente los expedientes e interopera con otras administraciones públicas (AAPP) a través de sus sistemas de información (excluido el e-mail).



- Ítem 5: Presta servicios al ciudadano a través de la web o por e-mail, y sus procedimientos administrativos discurren por vía electrónica (sin requerir al interesado acciones complementarias por otros medios).

Aquí se comienza examinando las puntuaciones de dichos ítems en la totalidad de los ayun-tamientos de la encuesta, aunque luego, en el análisis de eficiencia bifásico, se incluyan solo los treinta y ocho identificados a posteriori con cierta seguridad a partir de los datos de población y provincia facilitados por los encuestados, a quienes el cuestionario no requería que identificasen su ayuntamiento. En el gráfico 1 se presentan, pues, las puntuaciones medias de los cuatro ítems en los resultados totales de la encuesta Red Localis. Todas ellas equivalen a suspensos, por ser inferiores al punto medio de la escala de respuesta (3). El menor grado de implantación corres-ponde a las tecnologías front-office, acercándose la puntuación media del correspondiente ítem (1,75) al suelo de la escala de respuesta (1). En el polo opuesto, la disposición de tecnologías de la información y la comunicación por los ayuntamientos (ítem 2) se acerca al aprobado.

Gráfico 1. Puntuaciones medias de los ítems sobre Administración electrónica en general de la encuesta Red Localis

Fuente: Elaboración propia con los resultados de la encuesta Red Localis.

La tabla 1 muestra que la contraposición entre las tendencias centrales de ambos ítems es aún más acusada si se miden por sus medianas en vez de por sus medias. Muestra también que la menor dispersión se da en el grado de prestación online de servicios al ciudadano y de informatización integral de los procedimientos administrativos. Y muestra, en fin, que ningún ayuntamiento alcanza la puntuación máxima en dicho aspecto (ítem 5).

Tabla 1. Medidas de tendencia central y dispersión de los ítems sobre Ad-ministración electrónica en general de la encuesta Red Localis

Variable Media Mediana Desv. típica Mínimo Máximo

TIC 2,64 3,00 1,09 1 5

Front-office 1,75 1,00 1,09 1 5

Back-office 2,19 2,00 1,09 1 5

Servicios al ciudadano

1,96 2,00 1,01 1 4

Media ítems 2-5 2,14 2,00 1,07 1 4,75




La tabla 2 presenta las frecuencias relativas de las respuestas, evidenciando la alta frecuencia de puntuaciones mínimas en tecnologías front-office y servicios online.

Tabla 2. Frecuencia relativa de las respuestas en los ítems sobre Admi-nistración electrónica en general de la encuesta Red Localis

VariablePuntuaciones en la escala de respuesta

1 2 3 4 5

TIC 15,09 % 32,08 % 32,08 % 15,09 % 5,66 %

Front-office 58,49 % 18,87 % 15,09 % 3,77 % 3,77 %

Back-office 33,96 % 28,30 % 24,53 % 11,32 % 1,89 %


41,51 % 32,08 % 15,09 % 11,32 % 0,00 %


En cuanto a las correlaciones bivariantes entre las puntuaciones de los cuatro ítems, la ma-yor de ellas es la existente entre las tecnologías back-office y la prestación online de servicios a la ciudadanía (coeficiente de Spearman de 0,61, estadísticamente significativo al 1%). También las correlaciones entre las tecnologías front-office y la prestación online de servicios a la ciudada-nía (0,55), así como entre las TIC y las tecnologías front-office (0,46) y back-office (0,44), y de estas dos últimas entre sí (0,44), son significativas al 1 %. Solo la correlación de las TIC con la prestación online de servicios a la ciudadanía (0,32) no alcanza ese umbral de significatividad, aunque sí el del 5 %.

Para indagar si el grado de implantación de la Administración electrónica varía con el tama-ño poblacional, el gráfico 2 ofrece las puntuaciones medias de los ayuntamientos de 0 a 5.000 habitantes y las de los que superan ese umbral. Solo en el primero de los ítems, relativo a la disposición de TIC por parte de los ayuntamientos, la diferencia es notable.

Gráfico 2. Puntuaciones medias de los ítems sobre Administra-ción electrónica en general de la encuesta Red Localis

Fonte: Elaboración propia cos resultados da enquisa Rede Localis. Servizos ao cidadán

Táboa 1. Medidas de tendencia central e dispersión dos ítems sobre Administración


Variable Media Mediana Desv. típica Mínimo Máximo TIC 2,64 3,00 1,09 1 5 Front-office 1,75 1,00 1,09 1 5 Back-office 2,19 2,00 1,09 1 5 Servizos ao cidadán 1,96 2,00 1,01 1 4 Media ítems 2-5 2,14 2,00 1,07 1 4,75


Táboa 2. Frecuencia relativa das respostas nos ítems sobre Administración


Variable Puntuacións na escala de resposta

1 2 3 4 5 TIC 15,09 % 32,08 % 32,08 % 15,09 % 5,66 % Front-office 58,49 % 18,87 % 15,09 % 3,77 % 3,77 % Back-office 33,96 % 28,30 % 24,53 % 11,32 % 1,89 % Servizos ao cidadán 41,51 % 32,08 % 15,09 % 11,32 % 0,00 % Fonte: Elaboración propia cos resultados da enquisa Rede Localis.


Servs. ao cid.

Táboa 3. Medias por tramo de poboación nos ítems sobre Administración


Variable 0-1.000 n = 6

1.001-5.000 n = 24

5.001-20.000 n = 18

20.001-75.000 n = 4

>75.000 n = 1

TIC 2,17 2,42 2,78 3,50 5,00 Front-office 1,50 1,83 1,39 3,00 3,00

00,5

11,5

22,5

33,5

4

TIC Front-office

Back-office

Servs.al ciud.

Media

Gráf. 2. Puntuacións medias dos ítems sobre Administración electrónica en xeral da enquisa Rede Localis

0-5000 hab. >5000 hab.


No obstante, como ello deja en el aire la cuestión de si ese umbral es el que realmente revela las diferencias más acusadas, se ofrece una última tabla comparativa de medias por cada uno de



los cinco tramos de población de los ayuntamientos encuestados. De ella se desprende que las mayores diferencias se dan al pasar del tramo de 5.001-20.000 habitantes al de 20.001-75.000 habitantes, aunque la circunstancia de estar la submuestra de este último tramo integrada por solo 4 ayuntamientos obliga a poner una nota de cautela.

Tabla 3. Medias por tramo de población en los ítems sobre Adminis-tración electrónica en general de la encuesta Red Localis

Variable0-1.000

n = 61.001-5.000

n = 245.001-20.000

n = 1820.001-75.000

n = 4>75.000

n = 1

TIC 2,17 2,42 2,78 3,50 5,00

Front-office 1,50 1,83 1,39 3,00 3,00

Back-office 2,00 2,12 2,11 2,75 4,00


1,50 2,04 1,72 3,00 3,00

Media 1,79 2,10 2,00 3,06 3,75


5.2 Análisis de eficiencia bifásico en la submuestra de ayuntamientos identificados a posteriori

La medida del grado de implantación de la Administración electrónica calculada y analizada en el apartado anterior se toma, ahora, únicamente para los treinta y ocho ayuntamientos galle-gos de la encuesta Red Localis que han podido identificarse a posteriori con cierta seguridad. El propósito es utilizarla para contrastar empíricamente la influencia de la Administración electrónica en la eficiencia de los ayuntamientos gallegos. Sin embargo, para ello se ha de medir primero dicha eficiencia. En esta investigación, la eficiencia municipal se mide mediante la citada técnica no paramétrica del análisis envolvente de datos. Como insumo en el DEA se escoge el gasto corriente primario (caps. 1, 2 y 4) o, alternativamente, el gasto no financiero primario (caps. 1, 2, 4, 6 y 7). Como subrogados de la producción municipal, se incluyen:

- el número de hogares del municipio o, alternativamente, su número de hogares ponderado por su dispersión poblacional (10.000 – índice de Herfindahl, en rango 1-2);

- el número de empresas del municipio; y- el número de metros cuadrados de infraestructura viaria del municipio.Esta selección de subrogados se apoya en Drew et al. (2015), que se decantan por utilizar

el número de empresas, el número de hogares y la longitud total (en km) de las carreteras o caminos mantenidos por la entidad local. Arguyen dichos autores que, para ayuntamientos cuya área de actuación predominante sean los “servicios a la propiedad”, el número de hogares es un subrogado del output municipal menos volátil y más fiable que el número de habitantes.

Partiendo de todo lo anterior, se estima, en primer lugar, un modelo DEA radial orientado al input y con rendimientos variables de escala, pero su poder discriminatorio se revela limitado y sus puntuaciones no reflejan las denominadas holguras. De ahí que a continuación se estimen dos modelos de supereficiencia no radiales, uno orientado al input y el otro no orientado, para evitar casos de inviabilidad.



Tabla 4. Correlaciones bivariantes de Spearman entre el grado de implantación de la Administración electrónica y los niveles de eficiencia obtenidos de los modelos DEA

Input Gasto corriente primario Gasto no financiero primario

OUTPUTHogares, empresas e infraestructuras

viarias

Hogares pond. por dispersión poblac.,


Hogares, empresas e infraestructuras

viarias

Hogares pond. por dispersión poblac.,


MODELO 1 RADIAL, ORIENTADO AL INPUT, CON RENDIMIENTOS VARIABLES DE ESCALA

Correlación –0,076 –0,061 –0,045 –0,025

% en frontera 42,1 % 42,1 % 39,5 % 36,8 %

MODELO 2 DE SUPEREFICIENCIA, NO RADIAL, ORIENTADO AL INPUT Y CON RVE

Correlación –0,062 –0,065 –0,044 –0,036

% inviabilidad 2,6 % 7,9 % 2,6 % 7,9 %

MODELO 3 DE SUPEREFICIENCIA, NO RADIAL, NO ORIENTADO Y CON RVE

Correlación –0,022 –0,062 –0,033 –0,053

La tabla 4 pone de manifiesto que las correlaciones bivariantes de los resultados de los DEA con el grado de implantación de la Administración electrónica son negativas, aunque estadísticamente no significativas. Este sorprendente signo se mantiene cuando se regresan las puntuaciones de eficiencia sobre una serie de variables explicativas de la eficiencia municipal. Aparte del grado de implantación de la Administración electrónica, se incluyen las siguientes:

- la población del ayuntamiento;- los ingresos por transferencias corrientes del ayuntamiento sobre el total de sus ingresos

corrientes, o, alternativamente, sus ingresos por transferencias corrientes y de capital sobre el total de sus ingresos no financieros;

- el inmovilizado por habitante del ayuntamiento;- su pasivo en proporción a sus ingresos corrientes;- (en un modelo) su participación electoral en los comicios municipales de 2015; y- (en un modelo) la fortaleza política del gobierno municipal, medida por el índice Herfindhal

de los porcentajes de voto a candidaturas en los citados comicios.



Tabla 5. Análisis multivariante, tomando como variable explicada los resultados del DEA de supereficiencia, no radial, orientado al input, con RVE (n = 38, método de estimac.: MCO)


OUTPUTHogares, empr. e

infr. viarias

Hogares pond. por dispersión poblac., empr. e inf. viarias

Hogares, empr. e infr. viarias


Constante 1,93749*** 0,77458*** 1,21805*** 0,886536***

Administr.-e -0,0443961*** -0,0310496* -0,0528446*** -0,0315031**

Población 2,16109e-05*** 1,1708e-05* 1,91602e-05*** 1,14289e-05*

In. por transf. 0,726504*** 1,7772*** 1,30996*** 0,832069**

Inmovilizado -3,79943e-05** -4,77345e-05** -4,89036e-05*** -6,4308e-05***

Pasivo s/IC -0,181329* -0,12351 -0,0990429*

Partic. elect. -0,00862123

R2 0,594 0,482 0,627 0,491

Nota: La ratio de ingresos por transferencias corrientes para la primera columna de resultados y la ratio de pasivo para la tercera columna se introducen en forma logarítmica. *** signif. al 1 %, ** signif. al 5 % y * signif al 10 %.

De hecho, estimados tales modelos multivariantes, la sorpresa es aún mayor porque no solo se mantiene la correlación negativa entre el grado de implantación de la Administración elec-trónica y la eficiencia del ayuntamiento, sino que dicha correlación se vuelve estadísticamente significativa (tablas 5 y 6). Dada la robustez de este resultado, que parece remitirnos a la aludida “paradoja de la productividad de las TI”, se impone hallar para él alguna explicación. Podrían considerarse, entre otras, las cuatro siguientes:

1.ª La Administración electrónica está en proceso de implantación en los ayuntamientos ga-llegos, por lo que puede a corto plazo traducirse en un mayor gasto de dichos ayuntamientos, mientras que los beneficios derivados de las holguras que genera tienden a realizarse a medio y largo plazo.

2.ª La medida de eficiencia aquí empleada está sesgada en contra de los ayuntamientos con mayor volumen de servicios por hogar, empresa o metros cuadrados de infraestructura viaria, ya que la selección de subrogados del output municipal en esta investigación asume implícitamente que dicho “volumen unitario de servicios” es el mismo para todos los ayuntamientos. Así pues, si la e-Administración contribuye a elevar dicho volumen, sea por las referidas holguras que genera (oferta) o por la mayor exigencia ciudadana que comporta (demanda), aquellos ayuntamientos que la hayan implantado en mayor grado verán subestimada su eficiencia.

3.ª Según como se implante la Administración electrónica, esta puede defraudar expectati-vas13 y hasta menoscabar la eficiencia, bien porque incremente los puntos de veto a las políticas municipales, bien porque desvíe recursos hacia la transparencia cosmética14, o bien porque su excesivo hincapié en la reducción de costes de transacción o la introducción de lógicas tipo-mer-cado socave la motivación intrínseca en las AAPP y derive en cinismo de sus empleados15.

4.ª No es descartable que, en los ayuntamientos más eficientes, el juicio de los funcionarios municipales encuestados sobre el grado de implantación de la Administración electrónica sea más exigente o estricto, de modo que sus puntuaciones de implantación de la Administración electrónica podrían estar sesgadas a la baja.



Tabla 6. Análisis multivariante, tomando como variable explicada los resultados del DEA de supereficiencia, no radial, no orientado, con RVE (n = 38, método de estimación MCO)


OUTPUTHogares, empresas e infraestructuras

viarias


Hogares, empresas e infraestructuras

viarias


Constante 0,542972*** 0,619795*** 0,7253*** -0,715604**

Administr.-e -0,0317299** -0,0284792** -0,0295743** -0,0389063**

Población 2,13855e-05*** 1,76547e-05*** 1,75484e-05*** 2,55491e-05***

Ing. por transf. 1,13384*** 1,08887*** 1,05164*** 1,80728***

Inmovilizado -3,693e-05*** -3,93249e-05*** -4,95141e-05*** -8,20062e-05***

Pasivo s/IC -0,160387** -0,13966 -0,0252292

Fortaleza pol. -4,06771e-05

R2 0,651 0,597 0,678 0,654

Nota: Para la 1.ª y la 3.ª columnas de resultados se ha tomado la ratio de transferencias s/INF. Para la 2.ª y 4.ª columnas se ha tomado la de transferencias corrientes s/IC. En la 4.ª columna eficiencia en log. *** sign. 1 %, ** sign. 5 % y * sign. 10 %.

6 CONCLUSIONESLa Administración electrónica es una realidad poliédrica, susceptible de ser analizada por los

economistas desde perspectivas muy diversas (teoría de los bienes públicos, técnicas de evalua-ción de eficiencia, teoría de los fallos del Estado, economía de la información…). Es también una realidad ambivalente y paradójica. Se presenta como ventajosa para el ciudadano, pero puede desplazar sigilosamente hacia él cargas de trabajo que antaño pesaban sobre la Administración. Crea ingentes expectativas de obtener ganancias de eficiencia, que a menudo contrastan con su aparente infructuosidad a corto plazo. Para la gente más pobre, que por su intensa interac-ción con lo público tanto provecho podría sacarle a la Administración electrónica, esta tiende sin embargo a resultar menos accesible. Además, su implantación exige “gastar para ahorrar” y puede propiciar el desvío de recursos hacia la transparencia cosmética. Nuestros responsables municipales harían bien en prestar atención a todos esos aspectos, avanzando desde la lucidez y abandonando actitudes naíf.

En el plano de la investigación empírica, trabajos como este ponen de manifiesto el carácter con frecuencia elusivo de los efectos beneficiosos de la Administración electrónica, y las con-siguientes dificultades para captar econométricamente tales efectos. Dado el desfase temporal con que pueden materializarse y sus componentes intangibles, cobra mayor importancia contar con un tamaño muestral suficiente, longitud temporal en los datos y una medida lo bastante comprehensiva del output municipal. Los avances que en esta línea podamos lograr los investiga-dores respaldados por la Red Localis, o por otras entidades o instituciones, sin duda contribuirán a que el largo camino que aún queda por delante a los ayuntamientos gallegos en materia de Administración electrónica se recorra de un modo más coste-eficaz.



7 BIBLIOGRAFÍAAraya Alpízar, C. 2010. Modelos de Clases Latentes en Tablas poco Ocupadas: una Contribución

Basada en Bootstrap. Memoria para optar al Grado de Doctor por el Departamento de Estadística de la Universidad de Salamanca. Salamanca: USAL.

Banker, R. D., y Natarajan, R. 2008. «Evaluating Contextual Variables Affecting Productivity Using Data Envelopment Analysis», Operations Research, 56(1): 48-58.

Banker, R. D.; Natarajan, R., y Zhang, D. 2015. «Estimation of the Impact of Contextual Variables in Stochastic Frontier Production Function Models Using Data Envelopment Analysis: Two-Stage versus Bootstrap Approaches», Working paper. https://sites.temple.edu/banker/files/2017/06/Context-SFE-Comparison-May-31-2017.pdf (22-07-2017).

Bannister, F. 2007. «Macro, Micro and Pica: A Three-Level Exploration of E-Government Economics», en D. Griffin et al. (eds.), Developments in e-Government. Amsterdam: IOS Press.

Buccoliero, L., y Calciolari, S. 2007. «Information and Communication Technology Evaluation: Role, Methods and Practices in the Public Sector», en D. Griffin et al. (eds.), Developments in e-Government. Amsterdam: IOS Press.

Campos Acuña, M. C., y Caamaño Alegre, J. 2015. «Abriendo puertas y ventanas de los ayun-tamientos gallegos. Más transparencia para un mejor gobierno local», Documentos de Trabajo de la Red Localis, 2.

Campos Acuña, M. C., y Caamaño Alegre, J. 2018. «Algunos datos de los ayuntamientos gallegos ante la transparencia: el análisis de Red Localis», Dereito. Revista Xurídica da Universidade de Santiago de Compostela, en prensa.

Drew, J.; Kortt, M., y Dollery, B. 2015. «What Determines Efficiency in Local Government? A DEA Analysis of NSW Local Government», Economic Papers: A journal of applied economics and policy, 34(4): 243-256.

Feng, Y.; Fu-yu, H.; Chun-hua, L.; Hong-wei, Z., y Peng-yu, L. 2006. «Analysis on Public Economics Characteristics of E-government as a Kind of Public Goods», ponencia presentada en la International Conference on Management Science and Engineering, 2006 (ICMSE ‘06), Lille, France, 5-7 de octubre.

Gallo, C.; Giove, M.; Millard, J.; Kåre, R., y Thaarup, V. 2014. Study on eGovernment and the Reduction of Administrative Burden. Study carried out for the European Commission. Luxembourg: Publications Office of the European Union.

Gujarati, D. N., y Porter, D.C. 2009. Basic econometrics. 5.ª ed. New York: McGraw-Hill/Irwin, Inc. Cito por la versión castellana de Carril Villarreal, P. 2010. Econometría. México, D.F.: McGraw-Hill/Interamericana Editores.

Halachmi, A., y Greiling, D. 2011. «Transparency and E-Government: Some issues and consid-erations», ponencia presentada a la May 2011 International Rutgers Conference on Transparency.

Ibrahim, F., y Karim, M. 2004. «Efficiency of local governments in Malaysia and its correlates», International Journal of Management Studies, 11(1): 57-70.

Narbón-Perpiñá, I., y De Witte, K. 2018. «Local governments’ efficiency: a systematic litera-ture review - part II», International Transactions in Operational Research, 25(4): 1107-1136.

Sampaio de Sousa, M. C.; Cribari-Neto, F., y Stosic, B.D. 2005. «Explaining DEA technical efficiency scores in an outlier corrected environment: the case of public services in Brazilian municipalities», Brazilian Review of Econometrics, 25(2): 287-313.



Seol, H.; Lee, H.; Kim, S., y Park, Y. 2008. «The impact of information technology on orga-nizational efficiency in public services: a DEA-based DT approach», Journal of the Operational Research Society, 59(2): 231-238.

Simar, L., y Wilson, P. W. 2007. «Estimation and inference in two-stage, semi-parametric models of production processes», Journal of Econometrics, 136: 31-64.

Soete, L., y Weehuizen, R. 2004. «The Economics of e-Government: A bird’s eye view», International Journal of Communications Law and Policy, 8.

Sung, N. 2007. «Information technology, efficiency and productivity: evidence from Korean local governments», Applied Economics, 39(13): 1691-1703.

The Economist. 2008. «The Pros and cons of E-government», 14 de febrero.Vicéns Otero, J., y Sánchez Reyes, B. 2012. «Regresión cuantílica: Estimación y contrastes»,

Documentos de Trabajo del Instituto L. R. Klein – Centro Gauss, 21.Wooldridge, J.M. 2013. Introductory Econometrics: A Modern Approach. 6.ª ed. Boston:

Cengage Learning.World Bank. 2016. World Development Report 2016: Digital Dividends. Washington, DC: World Bank.Wu, J., y Guo, D. 2015. «Measuring E-government performance of provincial government

website in China with slacks-based efficiency measurement», Technological Forecasting & Social Change, 96: 25-31.

NOTAS1 Traduzco de esta forma la expresión picaeconomics, acuñada por Bannister (2007), previa petición de disculpas a los economistas profesio-

nales. Aparte de alguna otra acepción que no parece encajar en este contexto, “pica” significa literalmente “cícero”, una unidad de medida tipográfica que equivale a 4,512 milímetros o, aproximadamente, 1/6 de pulgada. Entiendo por ello que remite al nivel de lo minúsculo.

2 Soete y Weehuizen, 2004.

3 Feng et al., 2006.

4 Así lo evidencian los muchos fallos de ese tipo con respecto a las TIC y el comercio electrónico en el sector privado. No sorprendería que, en cuanto a ganancias de productividad, la introducción de las TIC en las AAPP permaneciese cual caja negra con montones de experiencias y casos prácticos.

5 Por exemplo, un sistema de incentivos orientado muy internamente, con incentivos externos débiles, puede estimular poco la transparencia sobre calidad del servicio.

6 El Tobit se encuentra entre los denominados modelos de regresión con variable dependiente limitada. Gujarati y Porter (2009: 574) lo asimilan al modelo de regresión censurada, y entienden que procede utilizarlo cuando de una parte significativa de los “individuos” de la muestra solo se tiene información sobre las variables independientes, pero no sobre la variable dependiente. Wooldridge (2013), sin em-bargo, distingue el modelo Tobit de la regresión censurada. A su juicio, el ámbito propio del Tobit se circunscribe a los casos de solución de esquina, en los que el comportamiento maximizador de los individuos topa con una restricción activa que aboca a una porción significativa de ellos a escoger el valor cero de la variable dependiente. En cambio, la regresión censurada se aplica cuando la variable dependiente está censurada por encima o por debajo de un determinado umbral, debido, en el caso más típico, al diseño de los cuestionarios.

7 Como es bien sabido, MCO es el acrónimo de “mínimos cuadrados ordinarios”, el método clásico de estimación de los parámetros en la regresión lineal. En cuanto a la regresión cuantílica, se trata en ella de contrastar la relación investigada para distintos cuantiles de la distribución de la variable dependiente. En vez de determinar, para los parámetros del modelo, aquellos valores que minimicen la suma de los cuadrados de las desviaciones de los valores observados de la variable dependiente respecto a sus valores estimados (MCO), se determinan aquellos valores que minimicen las desviaciones en valor absoluto ponderadas con pesos asimétricos. Una descripción del método y algunas de sus aplicaciones puede encontrarse, por ejemplo, en Vicéns Otero y Sánchez Reyes (2012).

8 Narbón-Perpiñá y De Witte, 2018: 1109 y 1126.

9 Simar y Wilson, 2007.

10 El bootstrap es un método de remuestreo pero la palabra es de difícil traducción al castellano, pues su sentido literal es “levantarse tirando hacia arriba de las propias correas de las botas” (Araya Alpízar, 2010: 25, nota 1).

11 Banker y Natarajan, 2008; Banker, Natarajan y Zhang, 2015.

12 Campos Acuña y Caamaño Alegre, 2015, 2018.

13 The Economist, 2008; WDR, 2016.

14 Halachmi y Greiling, 2011.

15 Soete y Weehuizen, 2004.

_227

Resumo: A valoración documental, unha das funcións que entraña maior responsabilidade para os arqui-veiros, é unha tarefa fundamental no seo de calquera organización para conseguir unha maior eficiencia e eficacia na súa xestión documental, partindo da premisa da imposibilidade de gardar a totalidade dos múltiples documentos que producen, tanto en formato papel como electrónico. Para realizar esta valora-ción, é necesaria unha metodoloxía e un órgano encargado de levala a cabo.Ademais de formular o marco teórico en que desenvolver esta función arquivística, este traballo tamén aborda o caso da Administración autonómica de Galicia, centrándose nos criterios e metodoloxía para a valoración das series documentais establecidos polo Consello de Valoración Documental de Galicia como órgano competente para o desempeño desta misión.Palabras clave: Valoración, arquivos, documentos, Consello de Avaliación Documental de Galicia.

Resumen: La valoración documental, una de las funciones que entraña mayor responsabilidad para los archiveros, es una tarea fundamental en el seno de cualquier organización para conseguir una mayor eficiencia y eficacia en su gestión documental, partiendo de la premisa de la imposibilidad de guardar la totalidad de los múltiples documentos que producen, tanto en formato papel como electrónico. Para realizar esta valoración, es necesaria una metodología y un órgano encargado de llevarla a cabo.Además de plantear el marco teórico en el que desarrollar esta función archivística, este trabajo también aborda el caso de la Administración autonómica de Galicia, centrándose en los criterios y metodología para la valoración de las series documentales establecidos por el Consejo de Evaluación Documental de Galicia como órgano competente para el desempeño de esta misión.Palabras clave: Valoración, archivos, documentos, Consejo de Evaluación Documental de Galicia.

Abstract: The appraisal is one of the functions that entails greater responsibility for archivists, is a fun-damental task within any organization to achieve greater efficiency and effectiveness in its document



The appraisal of records in the organizations. The Documentary Evaluation Council of Galicia

JOSÉ RAMÓN LÓPEZ FERNÁNDEZ

Técnico facultativo superior de archivosJefe de sección del Archivo de la Xunta de [email protected]

ANA RODRÍGUEZ-SEGADE VÁZQUEZ

Técnica facultativa superior de archivosArchivo de [email protected]

Recibido: 15/10/2018 | 22/01/2019


Volumen 13

Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

AutorJosé Ramón López Fernández | Ana Rodríguez-Segade Vázquez

Titulo




management, it starts from the premise of the impossibility of saving all of the multiple documents that they produce, in paper or in electronic format. To carry out this assessment is necessary a methodology and an authority.In addition to setting the theoretical framework in which to develop this archival function, this work also addresses the case of regional Administration of Galicia, focusing on the criteria and methodology for the assessment of the appraisal of public records by the council of appraisal of Galicia as the authority competent to take charge of this mission.Key words: Appraisal, archives, records, The Documentary Evaluation Council of Galicia.

Sumario: 1 Introducción. 2 Definición y principales conceptos. 2.1 La gestión documental. 2.2 La valo-ración documental. 2.2.1 Criterios y principios de la valoración documental. 3 Necesidad y utilidad de la valoración de documentos. 3.1 Los motivos de la valoración. 3.2 Las ventajas de la valoración de docu-mentos. 4 La valoración de documentos electrónicos. 5 El Consejo de Evaluación Documental de Galicia. Creación y funcionamiento. 6 Resultados conseguidos y retos futuros. 7 Bibliografía.

1 INTRODUCCIÓNDesde el final de la Segunda Guerra Mundial se ha producido un incremento sustancial en

la producción de documentos, tanto por parte de las administraciones públicas como de las empresas y organizaciones. Los motivos de este incremento los podemos resumir en tres grandes causas: la primera de ellas sería la capacidad de producir y reproducir documentos mediante máquinas fotocopiadoras e impresoras o las facilidades que proporciona la tecnología para gene-rar, transmitir y copiar documentos electrónicos. La segunda causa es el desarrollo del Estado de Bienestar en los países de economías avanzadas, caracterizado por una mayor participación del sector público en la prestación de servicios a la población y una mayor y más compleja regulación del sector privado. La última de las causas la encontramos en los sistemas políticos democráticos, más concretamente, en el desarrollo de uno de sus principios fundamentales: el principio de transparencia y de rendición de cuentas de las acciones de los representantes políticos ante la sociedad. Esa rendición de cuentas se sustenta, en gran medida, en los documentos que deben ser conservados adecuadamente y que, a su vez, deben ser accesibles a los ciudadanos.

La producción de este gran volumen documental conlleva muchos problemas de gestión; entre ellos, dificultades en la recuperación de la información, riesgo de deterioro de los sopor-tes, y necesidades urgentes de espacio de almacenamiento y de personal cualificado para su organización y descripción, con el consiguiente aumento de los costes. Todo ello no ha hecho más que poner de manifiesto la ineficacia que supone la conservación indiscriminada de grandes volúmenes de documentos, tanto físicos como digitales.

Con este artículo lo que pretendemos es mostrar la solución, desde un punto de vista archivís-tico, a esta inflación documental. Dicha solución no consiste ni en la eliminación total y absoluta de los documentos producidos por personas o por organismos ni en la conservación permanente de todos y de cada uno de los documentos existentes. Una correcta gestión documental y, más concretamente, una de sus funciones archivísticas, la valoración de los documentos, es la res-puesta adecuada para este problema.

2 DEFINICIÓN Y PRINCIPALES CONCEPTOS

2.1 La gestión documentalEl Diccionario del Consejo Internacional de Archivos (CIA)1 define la gestión documental

como el área de la gestión administrativa general encargada de conseguir la economía y eficiencia



en la creación, mantenimiento, uso y selección de documentos, esto es, durante el ciclo de vida completo de los documentos.

Por su parte, la Ley 7/2014, de 26 de septiembre, de archivos y documentos de Galicia, define la gestión documental como “el conjunto de funciones, procesos y medios que, integrados en la gestión administrativa general y aplicados con carácter transversal y de modo continuo en el seno del Sistema de Archivos de Galicia, sirven para garantizar la autenticidad, la fiabilidad, la integridad y la disponibilidad de los documentos a lo largo del tiempo, así como para la confi-guración del patrimonio documental de Galicia”.

Dentro de las funciones archivísticas aplicadas a los documentos que engloba la gestión documental se encuentra la valoración, la cual es una de las tareas que entraña mayor responsa-bilidad para los archiveros, ya que será la base sobre la que se tomará la decisión de conservar o de eliminar los documentos, es decir, determinará qué documentos forman parte del patrimonio histórico documental y cuáles no.

Antes de entrar a analizar el objeto de este artículo, creemos que es necesario aclarar qué es lo que entendemos por patrimonio histórico documental, y para ello citamos la definición que se recoge en la Ley 5/2016, de 4 de mayo, del patrimonio cultural de Galicia, que en su artículo 109 define el patrimonio documental de Galicia de la siguiente forma:

“Artículo 109:1. A efectos de esta ley, el patrimonio documental gallego está constituido por el conjunto

de documentos de titularidad pública. Asimismo, está constituido por los de titularidad privada, custodiados o no en archivos de Galicia y fuera de ella, que, por su origen, antigüedad o valor, sean de interés para la Comunidad Autónoma de Galicia en los términos establecidos en este capítulo y en la normativa aplicable.

2. Forman parte del patrimonio documental, siempre que reúnan los requisitos señalados en el apartado anterior, independientemente del soporte en el que se encuentren:

a) Los documentos de cualquier época generados, conservados o reunidos en el ejercicio de su función, por la Administración general, y las entidades integrantes del sector público au-tonómico de Galicia.

b) Los documentos anteriores a 1965 generados, conservados o reunidos en el ejercicio de sus actividades por las entidades y asociaciones de carácter político, sindical o religioso y por las entidades, fundaciones y asociaciones culturales y educativas de carácter privado que tengan interés para la historia de Galicia.

c) Los documentos anteriores a 1901 generados, conservados o reunidos por otras entidades particulares o personas físicas que tengan interés para la historia de Galicia.

3. Asimismo, podrán integrarse en el patrimonio documental de Galicia aquellos documentos que, sin alcanzar la antigüedad señalada en los apartados anteriores, merezcan dicha considera-ción en atención a su valor cultural para la comunidad autónoma.

4. Quedarán sometidos al régimen de protección que esta ley establece para los bienes de-clarados de interés cultural los inmuebles dedicados a archivos de titularidad autonómica. Los bienes situados en ellos tendrán el régimen de protección establecido en las normas sectoriales que le sean de aplicación, sin perjuicio de su declaración de interés cultural o catalogación”.

2.2 La valoración documentalPor su parte, el artículo 4 de la Ley 7/2014, de 26 de septiembre, de archivos y documentos

de Galicia, define la valoración documental como aquella “fase del tratamiento documental que



consiste en determinar los valores administrativo, legal-jurídico, informativo e histórico presentes en cada una de las series documentales identificadas a efectos de su selección para la conservación o eliminación. La valoración determinará la vigencia temporal de estos valores, los plazos de transfe-rencia, el régimen y plazos de acceso y la selección de documentos”. En la misma ley se definen los conceptos principales de este enunciado:

- La valoración es una “fase del tratamiento documental”, una función archivística con su propia metodología y vinculada a otras funciones como la identificación o clasificación.

- Por valor administrativo entendemos el interés que posee una serie documental, que va unido a su finalidad inmediata como soporte de la actividad administrativa y, por tanto, de su vigencia administrativa.

- Por valor informativo-histórico entendemos el interés atribuible a los documentos de archivo cuyo contenido proporcione información relevante sobre agentes, funciones, normas, temas, lugares, acontecimientos o fenómenos, independientemente de su valor testimonial.

- Por valor legal-jurídico entendemos el interés atribuible a la serie documental o a una parte de sus documentos que se puede considerar prueba que garantice los derechos o deberes de la Administración o de la ciudadanía.

- La selección documental consiste en la operación a través de la cual se hace explícita la propuesta de conservación o eliminación de la serie documental, una vez identificada y evaluada.

- La conservación es uno de los posibles efectos de la selección documental, tras la identifica-ción y valoración, que establece la custodia permanente de todos los documentos que integran una serie o de una sola parte.

- La eliminación consiste en la destrucción física o lógica de las series o fracciones de series do-cumentales seleccionadas con este fin después de los procesos de identificación y de valoración, realizada por el órgano responsable de los documentos, empleando un método que garantice la imposibilidad de reconstrucción de esos documentos.

- La transferencia es el procedimiento administrativo en virtud del cual se realiza la entrega, ordenada y relacionada por escrito de los documentos desde las oficinas o desde un archivo a otro, así como el traspaso de las responsabilidades de su custodia, conservación y acceso.

- Por acceso entendemos la disponibilidad de consultar los documentos de archivo y la información contenida en ellos, determinada por la normativa vigente, así como por su control archivístico y por su estado de conservación.

Para poder realizar la valoración, es necesario un profundo conocimiento de la organización productora de los documentos, de lo que hace y cómo lo hace, las relaciones que median entre las series documentales y las actividades que realizan.

Para ello se deberán estudiar las series documentales producidas, entendiendo por series documentales “el conjunto de documentos que testimonian la actividad desarrollada de forma con-tinuada en el tiempo por uno o varios sujetos productores en el ejercicio de una determinada función y regulada generalmente por una misma norma de procedimiento” (art. 4 de la Ley 7/2014, de 26 de septiembre, de archivos y documentos de Galicia).

2.2.1 Criterios y principios de la valoración documentalLa valoración de los documentos debe ser gestionada con los siguientes objetivos:- Debe cumplir los requisitos legales para garantizar que se ha documentado, entendido e

implementado el marco normativo aplicable a la gestión de documentos para las actividades del organismo.



- Debe responder a las necesidades presentes y futuras de los interesados tanto internos como externos.

Se trata, en fin, de establecer los valores de los documentos para así poder determinar los criterios que regirán su destino.

Esta determinación de los valores es una operación subjetiva, ya que se trata de una operación de juicio. La subjetividad entraña riesgos, pero se pueden mitigar si previamente se establecen unas normas de valoración en función de las cuales se formularán los juicios. Y, aun siendo subje-tiva, podemos establecer una serie de criterios universales, que son resultado de las experiencias de algunos países, recogidos por T. R. Schellenberg2. Son criterios generales y orientativos que hay que tener en cuenta en todo proceso de valoración, y son los siguientes:

- La jerarquía administrativa y funcional: el valor de los documentos dependerá en buena me-dida del lugar que ocupe el productor de estos en la pirámide organizativa. En toda organización existen niveles de dirección, desarrollo y gestión (administrativa, financiera…).

- Los valores primarios: son aquellos que poseen los documentos para el organismo de origen y persisten después de haber perdido su valor corriente de gestión. Son de carácter administra-tivo, legal, fiscal, científico y tecnológico…

Este criterio, además de ser orientativo, sirve para estimar el valor futuro de los documentos, ya que se considera que los que cuenten con un alto valor primario y una mayor frecuencia de consulta alcanzarán, supuestamente, un mayor valor histórico. Por este motivo, “la comprensión del valor administrativo de los documentos es absolutamente indispensable para apreciar su valor histórico”3.

- Los valores secundarios, que derivan de su importancia para la investigación, pueden ser de dos tipos:

a) valores testimoniales: aquellos que reflejan el origen y la evolución histórica del organismo productor, sus facultades, funciones, estructura organizativa, programas... Estos valores serán in-dispensables tanto para la entidad creadora, porque contienen el conocimiento y la experiencia, como para la investigación, ya que son testimonio de lo que se ha hecho en realidad.

b) valores informativos: aquellos que contribuyen a la investigación y al estudio de cualquier campo del saber. Pueden referirse a personas (tanto físicas como jurídicas), a las cosas (lugares, edificios y otros objetos materiales) y a los fenómenos (acontecimientos, cuestiones sociales, políticas…).

Los criterios nos ayudan a valorar las series documentales y es necesario que la autoridad archivística correspondiente los publicite, por distintos motivos4:

- Por responsabilidad. Es necesario documentar y hacer públicas las decisiones que en cada momento se tomen con respeto a los documentos.

- Por seguridad. Publicar los criterios para la valoración de los documentos nos da seguridad, ya que conocemos los parámetros en los que se basan las decisiones adoptadas y reduce la in-certidumbre y subjetividad de la persona que valora.

- Por continuidad. La composición de los órganos de valoración varía con el tiempo y este cambio de personas no debe afectar a la línea coherente que se debe seguir a la hora de valorar los documentos.

Por su parte, la norma ISO 154895, de gestión de documentos, adoptaba estos criterios, expresados de una forma similar, como estándares. Según dicha norma, la conservación de documentos se basa en:

1.- Determinar los requisitos legales o administrativos.



2.- Determinar su uso.3.- Determinar los vínculos con otros documentos, agrupaciones o sistemas.4.- Considerar la amplia variedad de usos (usuarios externos, necesidades futuras de la orga-

nización, exigencias legales, fiscales, políticas, sociales o de otro tipo).5.- Asignar períodos de conservación sobre la base de la evaluación total del sistema, tomando

decisiones equiparables en casos similares.Junto a ellos, podemos establecer unos principios para la valoración, que, a diferencia de los

primeros, tienen una vocación de permanencia. Estos principios serían6:1.- Los documentos reflejan las actividades realizadas en el conjunto de una sociedad. Toda

organización realiza unas funciones que se reflejan en sus documentos; esa información y conte-nido pueden ser únicos. La valoración debe permitir que la conservación de documentos pruebe, en el sentido archivístico o jurídico del término, que las personas u organismos que han elaborado esos documentos han hecho una acción destacada, han conseguido un logro determinado, etc. Para realizar la valoración debemos plantearnos una serie de cuestiones:

a) Si esos documentos prueban a lo largo del tiempo las actividades de la persona u orga-nismo en los planos legal, financiero, administrativo o patrimonial.

b) Si permiten comprender el papel que desarrolla una persona u organismo en la sociedad a la que pertenece.

c) Si aportan una idea exacta del conjunto de la sociedad de la que forman parte.2.- Respeto a la objetividad y contemporaneidad del juicio presentado: la valoración de los

documentos se realizará a partir de los principios y valores sociales aceptados en el momento en que se produce ese documento.

3.- Respeto a los lazos que unen la evaluación a otras operaciones archivísticas: la valora-ción debe tener en cuenta aspectos como el contexto en el que se crean los documentos, un conocimiento profundo del organismo productor, de ahí el estrecho vínculo que existe entre la identificación y la valoración de documentos.

4.- Equilibrio entre las finalidades de gestión y finalidades patrimoniales de la evaluación: en este principio se refleja las tensiones que existen entre los valores primarios y secundarios de los documentos. En los valores primarios se tiene en cuenta el período de conservación de los documentos como pruebas de las acciones llevadas a cabo por el organismo, mientras que los valores secundarios se refieren al valor informativo y cultural de los documentos. Así, la valora-ción interviene en la determinación del ciclo vital de los documentos y en la construcción del patrimonio documental de nuestra sociedad.

5.- Respeto al equilibrio entre las consideraciones relativas al contexto de creación de docu-mentos y aquellas que están ligadas a su uso.

La normativa concreta que establece el plazo y la forma en la que se debe llevar a cabo la valoración es la norma ISO 15489, mencionada anteriormente, que la denomina disposición, definiéndola como el “conjunto de procesos de decisiones asociados a la implantación de la reten-ción, destrucción o transferencia de documentos, documentados por las autoridades de disposición o en otros instrumentos”. No podemos confundir la valoración, caracterizada por el análisis de las series documentales que tiene como finalidad determinar los valores de los documentos, con la disposición, que es la puesta en práctica de los resultados de la valoración.

El término disposición es relativamente nuevo en terminología archivística, pero incluye dos operaciones habituales en la misma, como son la eliminación y la transferencia de documentos a los archivos históricos.



Dicha norma está situando la valoración en un plano destacado en cuanto a las políticas de gestión de los documentos en las organizaciones.

Asimismo, la valoración es una operación necesariamente corporativa, es decir, atañe al conjunto de la organización, ya que:

1.- La dirección del organismo debe aprobar las normas de disposición, de manera que su incumplimiento genera sanciones e incluso procesos penales.

2.- La dirección del organismo debe promover y difundir el conocimiento y observación de estas normas.

3.- La valoración de documentos exige la participación de diversos especialistas de la organización.

4.- La destrucción de documentos debe ser autorizada por el directivo que tenga potestad normativa para hacerlo.

5.- Los archiveros deben prever la conservación futura de la documentación de conservación permanente.

3 NECESIDAD Y UTILIDAD DE LA VALORACIÓN DE DOCUMENTOS

3.1 Los motivos de la valoración Antes de exponer la metodología de la valoración de documentos, nos podemos preguntar:

¿por qué valoramos los documentos? Su respuesta es clara: por una obligación legal.La Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español, establece en su artículo

49.2 que “forman parte del patrimonio documental los documentos de cualquier época genera-dos, conservados o reunidos en el ejercicio de su función por cualquier organismo o entidad de carácter público, por las personas jurídicas en cuyo capital participe mayoritariamente el Estado u otras entidades públicas y por las personas privadas, físicas o jurídicas, gestoras de servicios públicos en lo relacionado con la gestión de dichos servicios públicos”. Como indica Mateo Páez García, en todos los documentos de titularidad pública se le concede una protección extra a la consideración demanial que ya poseen (es decir, se trata de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables) declarándolos ex lege patrimonio documental. Esto nos lleva a otra reflexión sobre la realización de la valoración en el momento de crear los documentos, tal y como exigen los documentos electrónicos7 y como se plantean las metodologías macrovalorativas8.

Pero no todos los documentos de titularidad pública tienen el mismo valor e incluso este puede disminuir o desaparecer con el paso del tiempo, a pesar de la protección que le otorgó el legislador. Por este motivo, es necesario articular un procedimiento de exclusión de los bienes patrimoniales, y esta es la justificación de la función archivística de valoración y selección de documentos. El artículo 55 de la Ley del patrimonio histórico español dispone:

“Artículo 55:1.- La exclusión o eliminación de bienes del Patrimonio Documental y Bibliográfico contem-

plados en el artículo 49.2 y de los demás bienes de titularidad pública deberá ser autorizada por la Administración competente.

2.- En ningún caso se podrán destruir tales documentos en tanto subsista su valor probatorio de derechos y obligaciones de las personas o entes públicos.

3.- En los demás casos, la exclusión o eliminación deberá ser autorizada por la Administración competente a propuesta de sus propietarios o poseedores, mediante el procedimiento que se establecerá por vía reglamentaria”.



Al ser legislación de carácter básico, toda la normativa autonómica refleja este mismo es-quema y contempla un procedimiento de exclusión de estos bienes patrimoniales basado en la determinación de sus valores.

En el modelo establecido ocupan un papel fundamental los consejos de evaluación docu-mental o las comisiones calificadoras de documentos, que son órganos colegiados consultivos y de asesoramiento para el estudio y dictamen sobre las cuestiones relativas a la calificación y utilización de los documentos producidos, recibidos o acumulados en el ejercicio de sus funciones por las instituciones, administraciones y organismos públicos y por las empresas y entidades de ellos dependientes, así como a su integración en los archivos y al régimen de acceso y utilidad administrativa de dichos documentos. Entre las funciones de estos órganos podemos destacar que son los encargados de elaborar los criterios de evaluación para la selección, transferencia de custodia y acceso a los documentos, de elaborar las tablas de evaluación documental de las series sometidas a su dictamen y de informar, con carácter perceptivo, de las propuestas de evaluación de los documentos de titularidad pública y de los criterios de conservación de los procedimientos administrativos electrónicos.

3.2 Las ventajas de la valoración de documentos

La valoración de documentos presenta también una serie de beneficios, que no son solo económicos, y que podemos detallar en las siguientes ventajas9:

1.- Nos permite un exhaustivo conocimiento de la documentación que genera el organismo y ayuda a delimitar sus series documentales.

2.- Se identifican las series que contienen información esencial para la organización, asegu-rando de esta forma su adecuada protección, conservación y preservación, así como aquellos documentos que justifican derechos y deberes tanto de la propia Administración como de ter-ceras partes.

3.- Asigna y controla el ciclo vital de los documentos producidos por la organización de la que se trate, desde el momento de su creación hasta su desaparición o conservación definitiva. Esta asignación se realiza mediante el estudio pormenorizado de las series documentales del que resulta el establecimiento de los valores primarios y secundarios de estas series.

4.- Determina el soporte más adecuado para los documentos en función del uso y valores de la serie documental valorada.

5.- Simplifica las transferencias documentales entre las diversas fases de archivo y permite racionalizar los costes en infraestructuras destinadas al almacenaje y custodia de los documentos, ya que estos deben ser eliminados de forma sistemática y normalizada cuando no son necesarios y así lo disponga la autoridad archivística.

6.- Delimita en qué momento de su ciclo vital los documentos pueden ser consultados por los ciudadanos y bajo qué circunstancias y condicionantes, siempre según la legislación vigente. También el hecho de reducir el volumen de documentos, manteniendo el máximo de información, facilita el acceso material a la documentación por parte de las personas usuarias e interesadas.

7.- Asegura la conservación a largo plazo de los documentos que ayudarán a explicar en el futuro la evolución de una sociedad desde diversos ámbitos (social, político, económico, tecnológico, etc.).



8.- Se cumple con la obligación que tiene la Administración (como poseedora del patrimonio documental y por su propia organización) de recoger, conservar, organizar y poner al servicio de los ciudadanos y de la Administración la documentación tanto generada como recibida.

9.- Se documentan todas las operaciones derivadas del proceso de valoración y eliminación, resultando un sistema transparente y fiable, alineándose con los sistemas de calidad e integrando el archivo en los sistemas de gestión de la organización.

10.- Permite a cada organización diseñar una correcta política de preservación digital. La evo-lución constante de los diversos programas informáticos no hace aconsejable basar la conserva-ción de los documentos confiando en mantenerlos con el software con el que fueron producidos originariamente. Es una convención entre el sector de las tecnologías que los formatos de los documentos electrónicos permiten su lectura con el formato original por un plazo no superior a cinco años; por tanto, la conservación de documentos con plazos de vigencia superior ha gene-rado la necesidad de buscar soluciones a esta situación. En este punto, la valoración muestra su utilidad, ya que la asignación de plazos de conservación para los documentos nos permite ajustar y definir estrategias de conservación o interpretación de esa información. Por ejemplo, una serie que tenga un plazo de eliminación de tres años sabemos que no debería generar ningún pro-blema de conservación o interpretación de esa información. En el caso de que nos encontremos frente a series documentales con plazos de conservación superiores, sabemos que la organización deberá adoptar políticas explícitas de conversión o migración de sus documentos digitales.

4 LA VALORACIÓN DE DOCUMENTOS ELECTRÓNICOSLos documentos electrónicos tienen que ser valorados igual que lo son los documentos en

soporte tradicional, ya que las características formales de los documentos no deberían condicionar la determinación de su valor.

No obstante, puesto que en los últimos años se produjo un incremento exponencial de la capacidad de almacenamiento digital, así como de las herramientas y aplicaciones de gestión de la información (procesamiento, recuperación y explotación), están surgiendo dudas acerca de la conveniencia, y de la utilidad, de los procesos de evaluación archivística10.

Pero, a pesar de estas dudas, son diversas las razones que determinan la necesidad de evaluar los documentos administrativos, principalmente las derivadas de la normativa de transparencia y reutilización de la información, acceso y protección de datos de carácter personal, así como la gestión eficiente de la información producida por las administraciones en el desempeño de sus funciones, con claras repercusiones jurídicas y organizativas.

Como consecuencia más evidente derivada de la existencia de documentos electrónicos, está la necesidad de adaptarse a la gestión de su ciclo de vida. Por este motivo, en lo referente a su evaluación, se considera imprescindible disponer de la información referida a este proceso desde el mismo momento en que se diseñen los nuevos procedimientos para garantizar su preservación y óptima gestión durante su existencia.

Como resultado de esta concepción, muchas administraciones están llevando a cabo de forma muy intensa el rediseño de procesos administrativos que hasta ahora se venían haciendo en soporte papel y que pasarán a ser completamente electrónicos11. La persona responsable del sistema de gestión de documentos y archivo de cada organismo se tiene que implicar en estos procesos de rediseño de procedimientos, dado que en ellos se lleva a cabo un análisis de sus elementos definidores, así como de los documentos y datos necesarios de cada uno.



Por este motivo, los responsables de los archivos deberán implicarse en el trabajo de equi-pos multidisciplinares (formados esencialmente por responsables de las áreas TIC, jurídicas y de negocio, áreas de organización y sistemas de información de los organismos) para así poder aprovechar toda la información que se genera en este momento para elaborar las propuestas de identificación y evaluación de series documentales. La evaluación permitirá a la organización predefinir estrategias relacionadas con la gestión de los documentos activos, además de las transferencias de documentos y su régimen de acceso, e identificar la estrategia de preservación más eficiente a seguir para sus expedientes electrónicos.

5 EL CONSEJO DE EVALUACIÓN DOCUMENTAL DE GALICIA. CREA-CIÓN Y FUNCIONAMIENTO

La Ley 7/2014, de 26 de septiembre, crea en su artículo 34 el Consejo de Evaluación Documental de Galicia como órgano colegiado consultivo y de asesoramiento para el estudio y dictamen sobre las cuestiones relativas a la calificación y utilización de los documentos produci-dos, recibidos o acumulados en el ejercicio de sus funciones por las instituciones, administraciones y organismos públicos y por las empresas y entidades de ellos dependientes, así como su inte-gración en los archivos y al régimen de acceso e inutilidad administrativas de tales documentos en el ámbito del Sistema de Archivos de Galicia. En el apartado segundo de dicho artículo se determina que las funciones, la composición y el funcionamiento del Consejo de Evaluación Documental de Galicia serán establecidos por decreto de la Xunta de Galicia, por propuesta de la consellería competente en materia de archivos y patrimonio documental.

Por otra parte, en el artículo 19.2 de dicha ley, se establece que reglamentariamente se or-denará el procedimiento de evaluación, selección y eliminación de documentos en los archivos del Sistema de Archivos de Galicia, así como el ciclo vital de los documentos de los órganos y entidades integrantes del sector público de Galicia.

Como consecuencia de lo dispuesto en dicha ley, se promulgó el Decreto 15/2016, de 14 de enero, por el que se regula la composición y el funcionamiento del Consejo de Evaluación Documental de Galicia y el procedimiento de evaluación y selección de documentos.

La propuesta metodológica básica de funcionamiento fue aprobada por el Pleno del Consejo de Evaluación Documental de Galicia en sesión de 15 de marzo de 2017, donde se fijaron los criterios de evaluación para la selección, transferencia de custodia y acceso a los documentos, así como el formulario normalizado para la elaboración de los estudios de identificación y evaluación de series documentales. Este acuerdo fue publicado a través de la Resolución de 18 de abril de 2017, de la Secretaría Xeral de Cultura (DOG de 11 de mayo).

En esencia, el documento aprobado regula los criterios y metodología para la valoración de las series documentales producidas por la Administración en el ejercicio de sus funciones, lo cual implica la realización de un conjunto amplio de tareas que servirán de soporte para resolver su conservación o eliminación.

Centrándonos en el caso de la Administración general de la Comunidad Autónoma y las entidades instrumentales del sector público de Galicia, se seguirán estos principios y criterios:

Como punto de partida, se tendrán en cuenta los siguientes principios:- La identificación y valoración se realizan a nivel de serie documental.- El objeto de la identificación y valoración serán solo los documentos originales.



- Todos los documentos de archivo, independientemente de su fecha, se considerarán objeto de valoración con vistas a su conservación o eliminación.

- Los documentos de archivo insuficientemente identificados no pueden valorarse.- La valoración de las series documentales hay que afrontarla de manera global.- Los valores que poseen los documentos deben ser justificados.El Archivo de Galicia, cabecera y centro de referencia del Sistema de Archivos de Galicia, con

carácter intermedio e histórico y heredero del antiguo Archivo General de la Xunta de Galicia, será el responsable de asesorar a las unidades responsables de la documentación en el proceso de elaboración de los estudios de series que serán sometidos al Consejo de Evaluación Documental de Galicia, el cual dictaminará sobre su conservación o eliminación, de acuerdo con el interés que presenten desde el punto de vista administrativo, legal-jurídico e informativo-histórico, así como sus plazos de vigencia, acceso y conservación.

En este sentido, resulta imprescindible establecer un procedimiento que describa las vías de coordinación y colaboración entre el órgano superior competente en materia de archivos y patri-monio documental, a través del Archivo de Galicia, y las secretarías generales técnicas o órganos de coordinación administrativa horizontal competentes sobre el archivo central departamental. El tratamiento del enorme volumen documental existente y el control de la producción actual constituyen una prioridad.

De este modo, se considera necesario establecer los mecanismos de aplicación efectiva de las tablas de valoración documental y, en particular, para la eliminación física de los documentos que así se establezca.

Igualmente, en el proceso de evaluación documental se deberá contar con una planificación de actuaciones que determine las series que van a ser analizadas y la orden o prioridad en la que esta se debe producir, según los siguientes criterios:

- Necesidades de los propios gestores. Determinadas por la necesidad de análisis de los requi-sitos funcionales en la habilitación o revisión de un procedimiento en formato electrónico o por el traslado o supresión de unidades administrativas, existencia de documentación bajo custodia externa y cualquier otra que requiera una rápida gestión de un importante volumen documental acumulado en soportes tradicionales.

- Relevancia patrimonial.- Volumen documental. Al respeto, se tendrá en cuenta la presencia de grupos de series gené-

ricas comunes al conjunto de la Administración debido a su carácter homogéneo y la posibilidad de afrontar la valoración de una manera global.

- Nivel de información disponible. En este sentido resulta de interés priorizar aquellas series descritas e identificadas, así como las que fueran valoradas por otras administraciones, con la finalidad de agilizar el proceso de análisis.

Con esta planificación se pretende gestionar de la forma más eficiente posible el gran volumen de documentos acumulados por la Administración autonómica desde su creación.

A estos efectos, hay que tener en cuenta que el proceso de identificación y valoración docu-mental puede producirse a partir de diferentes situaciones:

- La documentación está custodiada en el archivo central/intermedio correspondiente.- La documentación está almacenada en depósitos centrales con una mínima descripción y

control de su contenido.- La documentación está almacenada en depósitos centrales de manera descontrolada.- La documentación está almacenada en la propia oficina.



- La documentación está total o parcialmente en formato electrónico.En cuanto a los criterios generales de evaluación de documentos12, se tendrán en cuenta los

siguientes:a) Los documentos deberán conservarse necesariamente mientras tengan vigencia adminis-

trativa y subsista su valor probatorio de derechos y deberes de las personas y de los entes públicos.b) El análisis de los valores secundarios, informativos e históricos se realizará desde una triple

perspectiva: - Trascendencia como testimonio de la actividad del productor.- Trascendencia como testimonio de la actuación de la Administración o de las instituciones

privadas.- Trascendencia como testimonio de la sociedad en su conjunto.c) En la propuesta de selección se establecerán las siguientes preferencias: - Preferencia del original sobre el duplicado.- Preferencia del soporte menos voluminoso.- Preferencia de las series o documentos compiladores.- Preferencia de la serie más completa, en relación con la información que contiene.d) Con carácter general, en el ámbito de la Administración autonómica, los documentos

anteriores a 1990 se consideran de conservación permanente y, por lo tanto, no serán eliminados.Cada Administración o institución podrá determinar una fecha de corte para la evaluación

de sus documentos. e) Los documentos que testimonian las reuniones de los órganos colegiados y los de dirección

se consideran de conservación permanente y no podrán ser eliminados.El Consejo de Evaluación Documental de Galicia podrá establecer aquellos criterios que

considere oportunos y difundirlos para el conocimiento público.Del mismo modo, se atenderán los siguientes criterios específicos:1.- Criterio de origenEn la propuesta de selección prevalecerá la conservación de las series que respondan a los

siguientes criterios:a) Series documentales procedentes de los órganos que ocupan una posición más elevada

dentro de una jerarquía administrativa.b) Series documentales producidas por los órganos administrativos en el ejercicio de las

funciones que les son propias y específicas.c) Series documentales producidas por los órganos que realizan el seguimiento completo del

procedimiento. Las series documentales que, en virtud de las competencias y funciones desarro-lladas por el órgano que las produce, reflejan tan solo una parte del procedimiento son suscep-tibles de ser eliminadas, siempre que se conserve la serie que abarque la tramitación completa.

d) Series documentales que permitan conocer las circunstancias de creación de un organismo.e) Series documentales que permitan conocer la evolución de las estructuras organizativas y

sus funciones (tanto políticas como administrativas), las estrategias de gestión (planes estratégi-cos, políticas y programas) y las actividades de la institución, así como la evolución del desarrollo e impacto de estas estrategias y actividades.

2.- Criterio diplomáticoLas propuestas de selección tendrán en cuenta lo que la diplomática denomina tradición

documental, esto es, la relación temporal entre los documentos y el hecho documentado que



da lugar a las distintas formas: borradores o minutas, originales únicos o múltiples y copias, que pueden ser simples, auténticas o certificadas.

Así, según la tradición documental, las propuestas de selección seguirán estos criterios:a) Los documentos originales, terminados y convalidados, son más valiosos que las copias.

Con todo, los documentos originales cuya información significativa esté recopilada en otros originales son susceptibles de eliminación.

b) Los documentos producidos bajo la forma de originales múltiples, cuando el ente produc-tor conserve un original en el expediente principal, son susceptibles de eliminación.

c) Los documentos originales de manifiesto valor efímero o que no se integren en ningún procedimiento administrativo de la entidad productora son susceptibles de eliminación.

d) Con carácter general, podrán ser eliminados sin el informe previo del Consejo de Evaluación Documental de Galicia:

- Las reproducciones o meras copias de documentos, cuando exista la debida garantía en cuanto a la conservación del documento original, en buen estado, en la propia institución.

- Los documentos de apoyo informativo, entendidos como documentación no original de características diversas, boletines, folletos, etc., que no forman parte de la tramitación.

e) Con todo, se requerirá el informe previo del Consejo cuando estemos ante copias, repro-ducciones, borradores de documentos y otra documentación preparatoria que:

- Contengan anotaciones originales de interés o los documentos originales no estén locali-zados o en buen estado de conservación.

- Aporten datos de interés para el conocimiento del acto documentado.- En el caso de los documentos generados por aplicaciones informáticas, estos estén conva-

lidados o subsista su valor administrativo.3.- Criterio de contenidoEn la propuesta de selección prevalecerá la conservación de las series que por su contenido

respondan a los siguientes criterios:a) Series documentales que recogen información sustancial para reconstruir la historia del

órgano productor, de un acontecimiento, de un período cronológico concreto, de un territorio o de los ciudadanos.

b) Series documentales que contengan información en forma sintética. Los documentos y las series documentales que contienen información que se encuentra duplicada o recapitulada en otros documentos o series documentales de cuya existencia se tenga constancia son susceptibles de eliminación.

c) Series documentales que testimonien la elaboración y aprobación de leyes, reglamentos y otras normas.

d) Series documentales que avalen los derechos de las personas y entidades, públicas y pri-vadas, tanto respeto de la propia institución como en relación con otras.

e) Series documentales que informen de manera significativa de las relaciones entre las per-sonas y de las relaciones entre estas y las instituciones.

f) Series documentales que informen de los avances sociales, tecnológicos y científicos.4.- Criterio de utilizaciónEn la propuesta de selección prevalecerá la conservación de las series documentales que, por

su demanda en la consulta o utilización, se enmarquen en los siguientes supuestos, en la medida en que se tengan datos al respecto:



a) Las series documentales que, durante las fases de archivo de oficina, archivo central o archivo intermedio de su ciclo vital, fueron objeto de demanda frecuente por parte del órgano productor, de los investigadores o de los ciudadanos en general.

b) Las series documentales que, por su origen, período cronológico que abarcan o contenido, se espera que sean objeto de consulta por parte de los usuarios potenciales.

Por el contrario, son susceptibles de eliminación las series que se encuentren en las siguientes circunstancias:

a) Las series documentales cuyo estado de deterioro imposibilite su utilización y recuperación, o cuyo interés con fines de investigación histórica no justifique su restauración.

b) Las series documentales cuyo interés y utilización con fines de investigación no justifique el coste de conservación, y la información que contengan pueda ser obtenida en otros documentos.

6 RESULTADOS CONSEGUIDOS Y RETOS FUTUROSEn el caso concreto de la documentación generada en el ámbito de la Administración ge-

neral de la Comunidad Autónoma y las entidades instrumentales del sector público de Galicia, los resultados obtenidos por el Consejo de Evaluación Documental son, a día de hoy, más bien escasos. Desde el momento de su creación hasta hoy (septiembre 2018), se han celebrado un total de cuatro sesiones del pleno, en las que se han aprobado y publicado únicamente dos tablas de valoración13.

Teniendo en cuenta que el número de series documentales, derivadas de los procedimientos administrativos tramitados desde el comienzo de la Administración autonómica hasta la actuali-dad, se estima que ronden los 5.000, todo parece indicar que nos espera un largo camino para culminar el proceso de estudio y valoración de toda la documentación generada.

Del mismo modo, y en cuanto a resultados prácticos, a día de hoy no se ha eliminado toda-vía ningún documento como consecuencia del proceso de valoración documental. Estos inicios titubeantes provocan que nuestra comunidad autónoma sea, junto a Cantabria, la única que no ha comenzado todavía este proceso de destrucción legal de documentación.

Más allá de conseguir que el funcionamiento del Consejo de Evaluación implique la efectiva destrucción de documentos en papel, el gran reto se plantea en torno a lograr que a la totalidad de procedimientos administrativos gestionados en el entorno digital se le apliquen calendarios de conservación y se regulen sus transferencias y su régimen de acceso.

La consecución de ese objetivo resulta primordial, por tanto, para la correcta gestión del ar-chivo electrónico administrativo y, por extensión, del buen funcionamiento de la Administración electrónica.

No obstante, el éxito de esta tarea va a descansar, fundamentalmente, en la capacidad que tenga la Administración autonómica para coordinar y estructurar las responsabilidades sobre habilitación de procedimientos y gestión documental, a día de hoy dispersas, entre los órganos competentes en materia de simplificación administrativa, modernización tecnológica y archivos.

Sin esa base, más pronto que tarde, los problemas de gestión documental en papel se verán reflejados en el ámbito electrónico. Así como hoy existen múltiples locales repletos de documen-tos pendientes de evaluación documental, el día de mañana los servidores informáticos estarán saturados de documentos inservibles, con su capacidad al límite, por la no aplicación de políticas de gestión correcta en el ámbito de la habilitación de procedimientos y la creación, captura y gestión de los documentos electrónicos a lo largo de todo ese tiempo14.



7 BIBLIOGRAFÍABoissard, P. 1985. «Por una política de las eliminaciones. Reflexiones sobre la política de archivos del Sena», La administración

moderna y la gestión de documentos: el prontuario Ramp. París: UNESCO.

Casellas Serra, L.-E. 2017. «Evaluación archivística, más allá de evaluar para conservar y eliminar», Revista Redar, 4 (año 2): 49-77.

Cermeño Martorell, L., y Rivas Palá, E. 2010. Valorar y seleccionar documentos: qué es y como se hace. Gijón: Trea.

Cook, T. 2003. «Macrovaloración y análisis funcional: la preeminencia de la interacción políticosocial sobre el gobierno», Tabula: revista de archivos de Castilla y León, 6: 87-104.

Cruz Mundet, J. R. 2012. Archivística. Gestión de documentos y administración de archivos. Madrid: Alianza Editorial.

Hernández Olivera, L., y Moro Cabero, M. 2002. Procedimientos de valoración documental. Salamanca: Acal.

ISO 21946. 2018. Information and documentation. Appraisal for managing records.

Páez García, M. 2010. «La valoración y selección documental en Andalucía: pasado, presente y futuro», Revista Tria, 16: 75-104.

Schellenberg, T. 1958. Archivos modernos. La Habana: Imprenta del Archivo Nacional.

UNE-ISO 15489-1. 2016. Información y documentación - Gestión de documento. Parte 1. Generalidades. Madrid: Asociación Española de Normalización y Certificación.

UNE-ISO 15489-1. 2016. Información y documentación - Gestión de documento. Parte 2. Directrices. Madrid: Asociación Española de Normalización y Certificación.

NOTAS1 Damos la definición que aparece en el Diccionario de Terminología Archivística por haber sido normalizada por un organismo internacional

y de amplia aceptación en la profesión.

2 Schellenberg, 1958: 164 y ss.

3 Boissard, 1985: 190-219.

4 Cermeño Martorrell y Rivas Palá, 2010: 225.

5 UNE-ISO-15489-1, 2001.

6 Cermeño Martorrell y Rivas Palá, 2010: 224-225.

7 ISO 21946, 2018.

8 Entre otros: Cook, 2003: 87-104.

9 Cermeño Martorrell y Rivas Palá, 2010: 215-271.

10 Casellas Serra y Lluis-Esteve, 2017: 49-77.

11 Sirvan como ejemplo, en el caso de Galicia, las actuaciones derivadas de lo dispuesto en la Orden de 12 de enero de 2012 por la que se regula la habilitación de procedimientos administrativos y servicios en la Administración general y en el sector público autonómico de Galicia. Consultar https://www.xunta.gal/dog/Publicados/2012/20120116/AnuncioC3C1-130112-10976_es.html (09/2018)

12 La elaboración de estos criterios toma como referencia los establecidos para los consejos y comisiones de valoración de documentos de las CC. AA. de Madrid, Andalucía, Castilla-La Mancha, Cataluña y el Ministerio de Cultura.

13 Orden de 29 de enero de 2018 por la que se aprueban las tablas de evaluación documental de determinadas series documentales del patrimonio documental de Galicia y se dispone su publicación. Diario Oficial de Galicia núm. 35, de 19 de febrero de 2018.

14 UNE-ISO 15489-1, 2016.

_243

Resumo: Este artigo intenta estudar o ámbito competencial da Dirección Xeral de Seguros e Fondos de Pensións como órgano de supervisión e regulación do mercado asegurador español, incardinada dentro do marco da Autoridade Europea de Supervisión, e das competencias que puidesen ter asumido as co-munidades autónomas.Para delimitar o citado ámbito competencial, é necesario o estudo específico da natureza xurídica do contrato de seguro, como negocio xurídico máis habitual dentro do ámbito das denominadas operacións de cobertura.Palabras clave: Comunidade autónoma, Unión Europea, operacións de cobertura, contrato de seguros, mercado asegurador, compañía aseguradora, mediador de seguros.

Resumen: Este artículo intenta estudiar el ámbito competencial de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones como órgano de supervisión y regulación del mercado asegurador español, incar-dinada dentro del marco de la Autoridad Europea de Supervisión, y de las competencias que pudieren haber asumido las comunidades autónomas.Para delimitar el citado ámbito competencial, es necesario el estudio específico de la naturaleza jurídica del contrato de seguro, como negocio jurídico más habitual dentro del ámbito de las denominadas ope-raciones de cobertura. Palabras clave: Comunidad autónoma, Unión Europea, operaciones de cobertura, contrato de seguros, mercado asegurador, compañía aseguradora, mediador de seguros.

Abstract: This article tries to study the competence of the “Direccion General de Seguros y Fondos de Pensiones” as regulation and supervision organism of the Spanish insurance market, integrated in the frame of the European Supervision Authority, and the competences which may correspond to the “Co-munidades Autónomas”.



The control and supervision of the insurance companies market in the Spanish territory: Delimitation of the insurance contract in the frame of the hedging activities

M.ª AURORA PÉREZ-CARRO Y FOLE

Inspectora de Seguros del Estado

Recibido: 4/10/2018 | 22/01/2019


Volumen 13

Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor M.ª Aurora Pérez-Carro y Fole

Titulo




In order to define the previously mentioned competence, the specific study of the legal nature of the insurance contract as the most common in the hedging activities is needed.Key words: Comunidad autónoma, European Union, hedging activities, insurance contract, insurance market, insurance company, insurance broker.

Sumario: 1 Introducción a la supervisión del mercado de seguros español. 2 Estructura actual y compe-tencias de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. 3 Posibilidad de asunción de compe-tencias por parte de las comunidades autónomas. 4 Distribución de las competencias territoriales en el ámbito de la mediación de seguros. 5 Naturaleza jurídica de las operaciones de seguro. 6 Consecuencias de que una operación de cobertura no sea calificada como seguro. 7 Operaciones de cobertura que no tienen por qué ser articuladas como seguro. 8 Realización de operaciones de seguro en territorio español por entidad no autorizada. 9 Conclusión.

1 INTRODUCCIÓN A LA SUPERVISIÓN DEL MERCADO DE SEGU-ROS ESPAÑOL

La Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones es la autoridad española a la que corresponde la alta supervisión del mercado de seguros español.

Para determinar cuáles son las competencias en concreto de esta autoridad de supervisión, hay que tener en cuenta:

- La integración de España en la Unión Europea.- La distribución competencial del territorio español entre Estado y comunidades autónomas.- La circunstancia anómala de que la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones

esté integrada orgánicamente dentro del Ministerio de Economía y Empresa (no es autoridad independiente, a diferencia de lo que ocurre en nuestro entorno comunitario), aunque el sector y la supervisión de este claman por la creación de una agencia independiente.

Y, sobre todo, para delimitar en concreto el ámbito competencial de este centro directivo hay que clarificar qué es el mercado asegurador y qué es una operación de seguros. A todo ello pretende dar respuesta este artículo.

2 ESTRUCTURA ACTUAL Y COMPETENCIAS DE LA DIRECCIÓN GE-NERAL DE SEGUROS Y FONDOS DE PENSIONES

Tal como acaba de indicarse, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones se en-cuentra integrada (en el actual organigrama gubernamental) dentro del Ministerio de Economía y Empresa a través de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, según se dispone en el Real decreto 1046/2018, de 24 de agosto, por el que se desarrolla la estructura básica del Ministerio de Economía y Empresa (publicado en el BOE de 26 de agosto), cuyo artículo 7 confiere al citado centro directivo –estructurado actualmente en las siguientes cinco subdirecciones: de Regulación y Relaciones Internacionales; de Inspección; de Solvencia; de Autorizaciones, Conductas de Mercado y Distribución, y una quinta llamada de Organización, Estudios y Previsión Social Complementaria (esta última de reciente creación, en substitución y/o sucesión de la antigua Subdirección General de Planes de Pensiones), juntamente con el Servicio de Reclamaciones, que depende directamente del director general de Seguros– las siguientes funciones (en resumen):

a) Preparación e impulso de proyectos normativos en materias de su competencia. Hay que tener en cuenta que el artículo 17.2 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, su-pervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (BOE de 15 de julio), a la



que posteriormente se hará referencia con más detalle en este artículo, le otorga a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones: “competencia normativa de desarrollo de reales decretos u órdenes del Ministerio de Economía, siempre que tales normas la faculten expresamente, y previo informe de la Junta Consultiva de Seguros” (órgano de apoyo y asesoramiento cuya composición y funciones se regulan en el artículo 18 de la mencionada Ley 20/2015).

b) Coordinación de las relaciones en el ámbito de seguros y reaseguros privados, distribución de estos productos y planes y fondos de pensiones con las instituciones de la Unión Europea, sus supervisiones y organismos de control, y otros organismos internacionales (el propio artículo 17 de la Ley 20/2015 reconoce que la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, como autoridad de supervisión española, está integrada en la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ), cuyas decisiones y directrices serán tenidas en cuenta por este centro directivo de la Administración española, si bien se permite al mismo apartarse de estas citadas resoluciones y directrices, pero siempre bajo resolución motivada: artículo 17.1 antecitado in fine). Esta colaboración a nivel internacional se realizará en coordinación con el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, según dispone el artículo 7 del Real decreto 1046/2018, de 24 de agosto.

c) Responder a las consultas en estas materias.d) Análisis de la documentación que las entidades aseguradoras y reaseguradoras, mediadores

de seguros y entidades gestoras de fondos de pensiones deben remitir a este centro directivo.e) Mantener una supervisión financiera continua sobre las entidades y grupos que operan en

este sector.f) Supervisión inspectora de las personas y entidades que operan en este sector, bien como

emisoras de estos productos o como distribuidoras o gestoras de ellos.g) Seguimiento de las medidas de control especial que pudieren haber sido impuestas a las

personas o entidades sometidas a su supervisión.h) Comprobación de la exactitud de los cálculos financieros y actuariales realizados por las

entidades que operen en este sector para calcular sus márgenes de solvencia y garantía (fondos propios y provisiones de la entidad, así como su correcta inversión).

i) Autorizaciones de cálculo para el capital regulatorio presentadas (o a presentar) por las entidades que operen en el sector, incluidos modelos internos y otros cálculos de solvencia.

j) Seguimiento y participación en los colegios internacionales de supervisión de entidades aseguradoras y reaseguradoras, así como posible colaboración con otros supervisores en actua-ciones de comprobación y supervisión de conglomerados financieros.

k) Control del cumplimiento de los requisitos de acceso a la actividad aseguradora y rease-guradora por las entidades que lo soliciten, así como el mantenimiento de los citados requisitos en el tiempo, y el correcto ejercicio societario de tal actividad (control de fusiones, agrupaciones, cesiones de cartera entre entidades,…).

l) Autorización de operación de nuevos planes de pensiones y de sus entidades gestoras, así como seguimiento posterior de la operativa de estos.

m) Control de acceso a la actividad de distribución de seguros y reaseguros (mediación) y supervisión de esta.

n) Supervisión de conductas y prácticas de mercado de las entidades aseguradoras y rease-guradoras, mediadores de seguros, entidades gestoras de fondos de pensiones y otros agentes que operen en este mercado.



o) Protección a los asegurados, beneficiarios, terceros perjudicados, partícipes de planes…, quienes (si estiman violados sus derechos) pueden presentar una queja o reclamación ante la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, y esta debe resolver.

p) Realización de estudios sobre el mercado de seguros y fondos de pensiones y fomento de la previsión social complementaria.

Este artículo 7 del citado Real decreto 1046/2018 detalla las competencias que le correspon-den al Estado español en las entidades aseguradoras y reaseguradoras que tengan su domicilio social (o entidad matriz y/o cabeza de grupo) en territorio español, pues a nivel comunitario está establecido el llamado “pasaporte único”: la autoridad otorgante de la autorización a una entidad para operar como compañía aseguradora es la autoridad de control del Estado de origen, y el Estado de origen es aquel donde tiene establecido su domicilio social la posible entidad ase-guradora (o la matriz en caso de tratarse de un grupo empresarial y/o corporación financieros). Es el Estado de origen quien otorga autorización, quien supervisa sus conductas de mercado y quien realiza la inspección y controles que considera oportunos sobre esta entidad aseguradora y reaseguradora, la cual (por su parte, y con unos mínimos requisitos de notificación a la auto-ridad de control y supervisión del posible Estado receptor) puede operar en todo el territorio comunitario: es la consecuencia lógica del espacio único europeo. Todo ello viene recogido en los artículos 16 a 64 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (BOE de 15 de julio), en adelante LOSSEAR, en especial en su artículo 17, que establece las competencias básicas de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones y su integración dentro de las autoridades de control y supervisión comunitarias, así como en su normativa fundamental de desarrollo (el Real decreto 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, BOE de 2 de diciembre, en adelante ROSSEAR).

3 POSIBILIDAD DE ASUNCIÓN DE COMPETENCIAS POR PARTE DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

El problema de competencias funcionales y territoriales sobre la regulación, supervisión y control del mercado asegurador se complica en territorio español porque, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 20/2015 de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, las comunidades autónomas que, en el marco de sus respectivos estatutos, se hubieren autoatribuido competencias en esta materia podrían asumirlas en materia de:

Desarrollo normativo, aunque la legislación básica siempre corresponderá al Estado, de acuer-do con lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución: apartados 1.6.ª (legislación mercantil), apartado 1.11.ª (bases de ordenación del crédito, banca y seguros) y apartado 1.13.ª (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica).

Ordenación y supervisión de entidades aseguradoras y reaseguradoras, salvo autorización para operar y revocación, que siempre corresponderá al Estado, aunque si la entidad aseguradora tuviere naturaleza jurídica de cooperativa de seguro (inexistentes de facto en España) y mutua-lidades de previsión social, en las cuales las comunidades autónomas también pueden asumir competencias de autorización y revocación, así como de regulación normativa, deben en todo caso remitir información a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en los términos establecidos en el artículo 19 de la Ley 20/2015 antes referenciado.



Pero las comunidades autónomas solo pueden asumir competencias sobre las entidades aseguradoras y reaseguradoras, con respeto siempre a las siguientes limitaciones y/o conexiones territoriales, establecidas en el antecitado artículo 19 de la Ley 20/2015:

- Seguros de vida: si la asunción de todos los presuntos compromisos a asumir por la entidad aseguradora o reaseguradora que pretenda “depender” de una comunidad autónoma están loca-lizados en su territorio; esto lleva a un claro problema práctico: ¿en qué lugar espacial está situado un compromiso cuando el riesgo cubierto es la vida y/o la muerte del asegurado?; ¿debemos acudir al domicilio habitual de este?; ¿a su domicilio fiscal?; ¿a su vecindad civil? Cuestiones todas ellas en absoluto predeterminadas y susceptibles de un amplio y polémico debate no cerrado, y de difícil cierre en un futuro no lejano.

- Otros seguros (ramos “no vida”, de acuerdo con el anexo de la Ley 20/2015): si su domi-cilio social, su ámbito de operaciones y la localización de los riesgos cubiertos, todos y cada uno de estos puntos de conexión, deben circunscribirse necesariamente al ámbito territorial propio de la comunidad autónoma que asuma las competencias. Llegados a este punto, no cabe sino preguntarle al legislador si una comunidad aseguradora que pretenda asumir competencias de supervisión sobre una determinada entidad aseguradora que tenga su domicilio social en su terri-torio y pretenda operar, por ejemplo, en el ramo de asistencia tiene que exigir a esta entidad que sus asegurados y/o beneficiarios de la póliza de seguro de asistencia en viaje no viajen fuera del territorio de la citada comunidad autónoma, los cubiertos por un seguro de decesos no puedan morirse fuera del citado territorio, y así podríamos seguir poniendo ejemplos hasta el infinito.

4 DISTRIBUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS TERRITORIALES EN EL ÁMBITO DE LA MEDIACIÓN DE SEGUROS

El mismo criterio indicado por la Ley 20/2015 de autoridad de supervisión y pasaporte único comunitario lo establecen los artículos 40 a 46 de la Ley 26/2006, de 17 de julio, de mediación de seguros y reaseguros privados (BOE de 18 de julio). Y las comunidades autónomas según el artículo 47 del citado texto normativo también pueden asumir competencias sobre los media-dores (sic) “cuyo domicilio y ámbito de operaciones se limiten a su comunidad autónoma”: de nuevo la misma indefinición en el concepto “ámbito de operaciones”, puesto que las personas y sus riesgos (y los semovientes y sus riesgos, y los vehículos y sus riesgos…) se desplazan (o pueden desplazarse) en el territorio. Las comunidades autónomas pueden asumir competencias (con los antecitados límites del artículo 149.1 de la Constitución y en el marco de sus respectivos estatutos):

a) De desarrollo normativo (la legislación básica siempre es competencia estatal, de acuerdo con lo indicado en el artículo 149.1 de la Constitución).

b) Ordenación y supervisión: expresamente se indica aquí (artículo 47 de la Ley 26/2006) otro límite de atribución competencial para las comunidades autónomas: en caso de agentes de seguros exclusivos y operadores de banca y seguros, solo pueden ejercer las comunidades autónomas su ordenación y supervisión si la tienen sobre la entidad a cuyo favor promueven operaciones de cobertura.

Finaliza el apartado 3 del mencionado artículo 47 de la Ley 26/2006, de mediación de segu-ros y reaseguros privados, indicando: “De acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1 (6.11 y 13) de la Constitución, corresponde al Estado el alto control económico financiero de los mediadores de seguros y corredores de reaseguros”. Continúa con un “desiderátum” sobre la colaboración



entre el Estado y comunidades autónomas, obligando a estas a remitir información al Estado, e indicando que este llevará el llamado registro administrativo especial de mediadores de seguros, corredores de seguros y de sus altos cargos (artículos 52 y 53 del citado texto normativo): es el llamado “punto único de información de mediadores”, obrante en la página web de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

Hay que tener en cuenta que el artículo 2.1 (in fine) de la citada Ley 26/2006 entiende por mediación de seguros: “aquellas actividades consistentes en la presentación, propuesta, o realiza-ción de trabajos previos a la celebración de un contrato de seguro o reaseguro, o de celebración de estos contratos, así como la asistencia en la gestión y ejecución de dichos contratos, en particular en caso de siniestro”. Es decir, es mediador de seguros quien facilita y/o promueve la realización de una operación de seguros entre una compañía aseguradora y el suscriptor de un contrato de seguro (tal como viene definido en la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de contratos de seguro) y, con posterioridad, asiste al tomador de la póliza/asegurado y/o beneficiario de esta durante el desarrollo del contrato (recordemos que un contrato de seguro es, en principio, un contrato de tracto sucesivo para el pagador de la prima, denominado suscriptor en terminología asegura-dora1), y en el momento de producirse el siniestro (si este llega a materializarse). En la práctica del mercado asegurador hoy en España, de acuerdo con lo regulado en las leyes 26/2006 y 20/2015, y normativa de desarrollo, las compañías aseguradoras pueden optar por distribuir sus productos de cobertura:

- Bien directamente a través de sus canales de distribución.- Bien a través de canales externos: agentes de seguros (aunque estos pueden estar afectos

en exclusiva a una única entidad aseguradora o vinculados a varias), corredores de seguros (estos dos son los propiamente calificados como mediadores de seguros según nuestra Ley 26/2006), canal banca-seguros y agencias de suscripción (figura del derecho anglosajón que cada vez se abre más camino en nuestro mercado asegurador español; viene a ser como un representante y/o apoderado de la compañía aseguradora a cuyo favor opera, y así aparece regulado en el artículo 60 de la Ley 20/2015).

5 NATURALEZA JURÍDICA DE LAS OPERACIONES DE SEGUROLlegados a este punto, hay que exponer una obviedad: ¿cuál es el requisito fundamental para

que todo este entramado de supervisión y control de mercado asegurador y su protección al usuario de este opere o deba operar? Pues que exista una operación de seguros2, y resulta que tal obviedad no es ninguna obviedad, porque: ¿qué es en realidad una operación de seguro?, ¿es un contrato que deba estar regulado por la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de contrato de seguro (BOE de 17 de octubre), cuyo contenido es, en principio, imperativo, de acuerdo con lo establecido en su artículo 2? La definición de contrato de seguros se encuentra en el artículo 1 de la antecitada Ley 50/1980: “el contrato de seguro es aquel por el que el asegurador se obliga, mediante el cobro de una prima y para el caso de que se produzca el evento cuyo riesgo es objeto de cobertura, a indemnizar, dentro de los límites pactados, el daño producido al asegurado, o a satisfacer un capital, una renta u otras prestaciones convenidas”. El seguro consiste en la transferencia de un riesgo de la persona amenazada (asegurado en terminología aseguradora) a una empresa especializada (compañía de seguros), quien lo soportará a cambio de un precio (la prima en terminología aseguradora).



Todo contrato de seguro es una operación de cobertura: una transferencia de un riesgo de una parte contratante (normalmente un particular) a otra parte contratante (que necesariamente tiene que ser una compañía aseguradora autorizada para operar en el territorio español en el ramo del riesgo de que se trate, de acuerdo con las disposiciones establecidas en la Ley 20/2015). Pero no toda operación de cobertura tiene obligatoriamente que articularse como contrato de seguro, aunque el contrato de seguro sea, con diferencia, la operación de cobertura más frecuente en el mercado español, y con independencia de que toda operación de cobertura sí pueda articularse como contrato de seguro, según la opinión de la firmante de este artículo. Son requisitos para que una operación sea calificada como contrato de seguro:

- El cobro de una prima (monto único o fraccionado) por parte del absorbente del riesgo (necesariamente una compañía aseguradora autorizada).

- La existencia de un evento incierto en su ocurrencia o en el momento de esta: es requisito necesario para la existencia de un contrato de seguro la existencia de un riesgo (la posibilidad de que se produzca un evento dañoso incierto en el tiempo, o en el momento de su ocurrencia), pues el contrato de seguro lleva en su naturaleza jurídica intrínseca la aleatoriedad.

- El daño que produce la materialización del riesgo (bien real, en los seguros de daños, en el patrimonio del asegurado; bien moral al beneficiario, en los seguros de vida) debe transmitirse del asegurado (sujeto pasivo del riesgo) al absorbente de este (que aquí necesariamente tiene que ser una compañía aseguradora autorizada para operar en el ramo de que se trate).

Vemos entonces que todo contrato de seguro tiene naturaleza jurídica de operación de co-bertura, pues transfiere un riesgo de quien soporta un riesgo (el asegurado) a quien lo asume (la entidad aseguradora); la materialización o no del riesgo (o el momento en que este suceda) es un hecho probable (bien en su ocurrencia, bien en el tiempo de la misma); por tanto, la naturaleza intrínseca de todo contrato de seguro es la aleatoriedad. Es un contrato aleatorio, pues. ¿Y cómo se define la aleatoriedad? Aquí de nuevo hay que acudir a los conceptos básicos recogidos en el Código civil, concretamente en su artículo 1970, que reza “por el contrato aleatorio una de las partes o ambas recíprocamente se obligan a dar o hacer alguna cosa en equivalencia de la que la otra parte ha de dar o hacer para el caso de un acontecimiento cierto o que ha de ocurrir en un tiempo indeterminado”3. El contrato de seguro es un contrato de tracto sucesivo, oneroso, pero aleatorio (pues el nacimiento de la obligación de una o de ambas partes –tomador y compañía asegurado-ra– depende de la suerte o el azar): esta aleatoriedad del contrato de seguro se manifiesta en el momento de su perfección, puesto que aquí ambas partes ignoran cuáles son las consecuencias económicas de la conclusión del siniestro (y, por otra parte, en un seguro de daños, la ocurren-cia de este nunca puede ser objeto de enriquecimiento injusto para el asegurado –artículo 26 Ley 50/1980–) o si el citado siniestro se producirá o no, o en qué momento temporal ocurrirá.

Por el contrato de seguro el suscriptor de la póliza (el tomador, en terminología aseguradora) se obliga al pago de una prima (global o fraccionada en el tiempo) a la entidad aseguradora, para que, si se produce un evento dañoso (siempre incierto en su ocurrencia o en el tiempo de esta), sea la compañía aseguradora quien:

- En casos de cobertura de daños materiales, repare el daño causado, bien directamente (por ej.: envíe un operario al hogar para arreglar los desperfectos producidos por una inundación), bien monetariamente (indemnice los daños causados al perjudicado).

- En seguros de vida: abone la cantidad pactada por muerte del asegurado (seguros de fallecimiento) o por continuar con vida (seguros de supervivencia).



Todo lo anterior debe ponerse en relación con las particularidades de la absorción de riesgos por parte de las mutualidades de previsión social, en las que estas son las entidades absorbentes del riesgo y sus afiliados los tomadores y/o asegurados, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 20/2015 (que tiene carácter de legislación básica, y en la actualidad la mayor parte de las comunidades autónomas ya han promulgado legislación de desarrollo). La condición de mutualista lleva implícita la posición de tomador y/o asegurado, sin que la transmisión del riesgo deba formalizarse a través de la preceptiva póliza (cuyos requisitos se establecen en el artículo 8 de la Ley de contrato de seguro), aunque expresamente establece el apartado 2.e del antecitado artículo 43 de la Ley 20/2015: “la incorporación de los mutualistas a las mutualidades de previsión social será en todo caso voluntaria y requerirá una declaración individual del solicitante, o bien con carácter general derivada de los acuerdos adoptados por los órganos representativos de una cooperativa o de un colegio profesional, salvo oposición expresa del mutualista…”. Más correcta redacción sería “salvo oposición expresa del afiliado al correspondiente acuerdo social”, puesto que, si hay una oposición expresa de este profesional a su integración en la mutualidad profe-sional correspondiente, nunca adquiriría la condición de mutualista.

Como ya he indicado con anterioridad, hay otras operaciones de cobertura (en general los llamados contratos de abono a los que me referiré posteriormente) que no tienen la naturaleza jurídica de contrato de seguro (o no tienen por qué necesariamente ser articulados como una operación de seguro): la resolución sobre si una operación o no tiene necesariamente que forma-lizarse como seguro es competencia de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (artículo 2.3 del ROSSEAR), si bien, si las dudas recaen sobre si la operación pudiere “formar parte de la Seguridad Social obligatoria” (sic), deberá recabarse informe previo del ministerio compe-tente. Cualquier interesado legítimo puede consultar a este centro directivo sobre si una opera-ción en concreto debería tener o no calificación de contrato de seguro, y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones debería responderle en el plazo de 60 días hábiles desde que se hubiere interpuesto la consulta (artículo 2.3 ROSSEAR in fine). En la práctica, ante la duda de si una operación debiere o no tener calificación jurídica de contrato de seguros (y por tanto solo podría ser absorbente del riesgo una compañía aseguradora autorizada para operar en territorio español en ese ramo en concreto del seguro y toda distribución de este recaería en el ámbito de la mediación de seguros, y viceversa) se abre un procedimiento inspector, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 118 a 126 de la Ley 20/2015 (LOSSEAR), desarrollados por los artículos 167 a 174 del Real decreto 1060/2015 (ROSSEAR), y, una vez realizadas las actuaciones de comprobación inspectora que se estimen pertinentes y levantada la correspondiente acta de inspección, la resolución finalizadora de este (que deberá firmar el director general de Seguros y Fondos de Pensiones), califica si la operación realizada debe (o debiera tener imperativamente) naturaleza jurídica de operación de seguros (y, por tanto, le sería de aplicación toda la normativa reguladora del sector asegurador), o no necesariamente tiene que ser articulada como contrato de seguro y, entonces, (a priori) regiría el principio de autonomía de la voluntad de las partes del artículo 1255 del Código civil. No cabe olvidar nunca:

- Que toda operación jurídica cuya causa fundamental sea la transferencia de un riesgo puede instrumentalizarse a través de un contrato de seguro.

- Que toda actividad empresarial conlleva la asunción de riesgos para el empresario.- Que no todo negocio jurídico que contempla la transmisión de un riesgo tiene que articu-

larse necesariamente a través de un contrato de seguro, porque en este caso reduciríamos a la



nada los contratos de prestación de servicios y contratos de abono contemplados en el artículo 2.1.b del ROSSEAR que ahora se pasa a estudiar.

El artículo 2.1.b del ROSSEAR pretende aclarar la naturaleza jurídica de una operación de seguros, y articula tal pretensión a través de una “delimitación negativa”, y así establece que: “no tendrán la condición de actividades de seguro privado la prestación de servicios profesionales, los contratos de abono concertados para prestar servicios de conservación, mantenimiento, reparación y similares, siempre que en las obligaciones que asuman las partes no figure la cobertura de un riesgo técnicamente asegurable, ni la mera obligación de prestación de servicios mecánicos al automóvil realizada a sus socios por los clubes automovilísticos”.

En resumen, que no tienen por qué ser articuladas como seguros:- La prestación de servicios profesionales: los médicos, abogados, gestores, asesores conta-

bles y fiscales, veterinarios, etc., pueden pactar libremente con sus clientes que estos les abonen una cantidad fija (sea anual, mensual…) por sus servicios profesionales; es un arrendamiento de servicios de los artículos 1544 y 1583 del Código civil (rige el principio de autonomía de la voluntad).

- Los denominados contratos de abono; es decir, que los fontaneros, electricistas, etc., pue-den pactar un estipendio fijo (también mensual, anual…) con sus clientes, a cambio de asumir obligaciones de reparación y conservación de determinados bienes (ascensores, electrodomés-ticos, ordenadores, teléfonos móviles…).

- La obligación de prestación de servicios mecánicos al automóvil realizada a sus socios por los clubes automovilísticos; es decir, que las prestaciones del RACE y asociaciones similares a sus afiliados no tienen la consideración de contrato de seguro y, por tanto, estas asociaciones pueden continuar prestando sus servicios sin necesidad de reconvertirse en entidades aseguradoras.

¿Y qué pasa con las demás operaciones de cobertura? Pues según el citado artículo 2.1.b no son operaciones de seguros si en ellos (sic) “no figura la cobertura de un riesgo técnicamente asegurable”; el problema es que, en técnica matemática-actuarial (es decir, “actuarialmente”, como indica el ROSSEAR), si hay un riesgo (es decir, la probabilidad de que se produzca un evento dañoso, indeterminado en su ocurrencia o en el momento temporal de la misma), todo riesgo es técnicamente asegurable: todo evento dañoso, pues, puede ser cubierto por un contrato de seguro (otra cosa es que no necesariamente tenga que ser cubierto por una póliza de seguro), puesto que, en caso contrario, un letrado no podría pactar asistencia jurídica a sus clientes por una retribución fija al mes, y a cambio comprometerse a prestar sus servicios de asesoría jurídica y/o asistencia profesional en juicio o fuera de él, siendo esto una simple prestación de servicios profesionales (esto sí, inciertos en su cuantía y momento en que sean requeridos) por precio fijo pactado y a abonar en cuotas sucesivas por los clientes (un arrendamiento de servicios per-fectamente recogido en el artículo 1583 citado del Código civil: Pueden contratarse toda clase de servicios sin tiempo fijo, por cierto tiempo, o por obra determinada. El arrendamiento hecho por toda la vida es nulo). Otra cosa es que la cobertura de defensa (y asesoramiento jurídico) pueda ser articulada también a través de póliza de seguros, tal como se estudiará con posterioridad en este artículo.

¿De qué depende, pues, que una operación de cobertura deba ser articulada o no como seguro? Evidentemente las actividades que exijan cobertura legal por póliza de seguros (los lla-mados seguros obligatorios) tienen que ser necesariamente articulados a través de una operación de seguros: así, el seguro obligatorio del automóvil regulado a través del Real decreto legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de responsabilidad



civil y circulación de vehículos a motor, la cobertura de responsabilidad civil exigida a los corredo-res de seguros por el artículo 27.1 e de la Ley 26/2006, la responsabilidad civil de embarcaciones, la cobertura de responsabilidad civil del cazador… En ninguna actividad cuyo ejercicio exija por ley la cobertura a través de operación de seguro puede suplirse esta exigencia articulando la transferencia del riesgo a través de cualesquiera otras operaciones de cobertura. ¿Y las demás operaciones que transfieren riesgo? A juicio de la autora de este artículo, exigirían siempre la articulación a través de producto de seguro (o afiliación a la mutualidad correspondiente), puesto que por la especial entidad y naturaleza de los riesgos cubiertos la entidad absorbente del riesgo tiene que ser necesariamente una entidad aseguradora (por necesidad de cumplimiento de los requisitos de solvencia y garantía exigidos en la Ley 20/2015):

- Los seguros de vida (bien de muerte o de supervivencia o ambos).- Los seguros de accidentes personales.- Los seguros que pretendan cubrir cualquier clase de responsabilidad civil del asegurado

(aunque su cobertura mediante póliza de seguros no esté imperativamente exigida por ley), puesto que es conveniente que al perjudicado (y en su caso sus herederos) se le reconozcan siempre los derechos a reclamar que le concede el artículo 76 de la Ley 50/1980, y eso solo se puede garantizar si la entidad absorbente del riesgo es una compañía aseguradora autorizada para operar en nuestro país (y una compañía aseguradora no puede comercializar otros produc-tos de cobertura que no tengan naturaleza jurídica de operación de seguros: artículo 31.1 de la Ley 20/2015).

¿Qué pasa en las restantes operaciones de cobertura? Debe ser tenida en cuenta la voluntad de las partes y el principio de autonomía de la voluntad, tal como viene regulada en los princi-pios generales de nuestro derecho civil (artículos 1254-1260 del Código civil). Pues bien, aun respetando plenamente el principio de libertad de pactos y autonomía de la voluntad recogi-dos en el artículo 1255 del Código civil, es doctrina consolidada de nuestro Tribunal Supremo que “la determinación de la naturaleza de un negocio jurídico depende de la intención de los contratantes, y de las declaraciones de voluntad que lo integran y no de la denominación que le hayan atribuido las partes, siendo el contenido real del contrato el que determina su califi-cación”, o dicho de otro modo “los contratos son lo que su naturaleza jurídica determine, con independencia de cómo las partes los hayan denominado” (véanse sentencias de 4 de febrero de 1965 y de 13 de octubre de 1964).

6 CONSECUENCIAS DE QUE UNA OPERACIÓN DE COBERTURA NO SEA CALIFICADA COMO SEGURO

Evidentemente, si una operación de cobertura no tiene naturaleza jurídica de contrato de seguro, el riesgo no tiene por qué ser absorbido por una compañía de seguros autorizada para operar en territorio español, y así lo indica el artículo 2.2 ROSSEAR (Real decreto 1060/2015): Por lo que se refiere al ámbito subjetivo, no tendrán consideración de aseguradores aquellas personas que, contando con infraestructura adecuada, presten alguno de los servicios citados en el apartado anterior, referidos a asistencia sanitaria, defensa jurídica, asistencia a personas o decesos, devengan-do su retribución por cada uno de los actos que realicen y con independencia de la persona que los satisfaga. Este apartado 2 del artículo 2 del Real decreto 1060/2015 es un ejemplo más (y muy claro) de la defectuosa técnica jurídica a que lamentablemente tan acostumbrados nos tiene el legislador actual, pues:



- La mención “no tendrán la consideración de aseguradores aquellas personas que, contando con infraestructura adecuada,…”: La coletilla de “contando con infraestructura adecuada” es un ejemplo de mala técnica normativa, puesto que la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones puede (y debe) pronunciarse sobre si una operación tiene o no naturaleza jurídica de seguros: si tiene naturaleza jurídica de seguro, quien absorba el riesgo tiene necesariamente que ser compañía aseguradora autorizada para operar en territorio español, de acuerdo con lo establecido en la Ley 20/2015; quien distribuya estos productos tiene imperativamente que su-jetarse a la Ley 26/2006, de mediación de seguros y reaseguros, y la operación de seguro debe respetar las disposiciones (normalmente imperativas) de la Ley 50/1980, de contrato de seguro, y demás normativa aplicable al mercado de seguros. Si no tiene naturaleza jurídica de operación de seguros, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones no es competente para su supervisión: mal puede entonces pronunciarse sobre si quien la realiza tiene o no infraestructura idónea para ello.

- La exigencia de que quien preste estos servicios devengue su retribución por cada uno de los actos que realice es una aberración jurídica: si el prestador de los servicios devenga su retribución por cada uno de ellos (es decir, cobra por trabajo prestado), anula la aleatoriedad (se convierte en un simple contrato de obra, artículo 1583 del Código civil), con lo que se reduce a la nada la figura del contrato de abono, que es precisamente lo que intenta regular el artículo 2.2 del ROSSEAR.

- Y el final donde se declara textualmente que, “si una operación de cobertura es calificada como contrato de abono, es independiente quien realice el pago de la misma”, no cabe sino recordar al legislador el principio general que regula nuestro derecho de obligaciones recogido en el artículo 1158 del Código civil: Puede hacer el pago cualquier persona, tenga o no interés en el cumplimiento de la obligación, ya lo conozca y lo apruebe, ya lo ignore el deudor.

¿Y cuál es la consecuencia de que una operación sea calificada como seguro bien por un órgano jurisdiccional en el fallo de un litigio o por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en el ámbito de sus competencias?:

- La imperatividad Ley 50/1980 (artículo 2 del citado texto normativo).- Solo puede ser comercializado en territorio español por compañía aseguradora autorizada

para operar en territorio español en el ramo de que se trate.- La emisión y comercialización de este producto deben ser supervisadas por la Dirección

General de Seguros y Fondos de Pensiones, y autoridades correspondientes de las comunidades autónomas que hubieren asumido competencias en los términos antes indicados.

7 OPERACIONES DE COBERTURA QUE NO TIENEN POR QUÉ SER ARTICULADAS COMO SEGURO

En la práctica, no se ha exigido que necesariamente sean articuladas como contrato de seguro las siguientes operaciones de cobertura:

a) Los planes funerarios y servicios de prestación funeraria: el anexo 1 de la Ley 20/2016 define el ramo 19 Decesos como aquel que “incluye operaciones de seguro que garanticen la prestación de servicios funerarios para el caso de que se produzca un fallecimiento, o bien, subsidiariamente, cuando no se pueda realizar la prestación por causa de fuerza mayor o por haberse realizado el servicio por otros medios distintos de los dispuestos por la aseguradora, a satisfacer a los herederos legales del asegurado fallecido la suma asegurada, que no debe exceder del valor medio de los gastos funerarios



por un fallecimiento” (a juicio de la firmante de este artículo, a quien se debería imponer abonar los costes del sepelio en que hubiere incurrido es a quien acreditare haberlos pagado, con inde-pendencia de que fueren o no sus herederos legales, a no ser que se quiera potenciar el enrique-cimiento injusto de los herederos legales del finado, que no tienen por qué ser quienes hubieren sido instituidos herederos, ni mucho menos quienes tuvieren deber de alimentos para con el finado, ni por supuesto quienes hubiesen abonado el coste del entierro, y es principio general del derecho de seguros que un contrato de seguro nunca puede ser objeto de enriquecimiento injusto para el asegurado). Bien: ¿en qué se diferencia una operación de seguros de decesos, cuya entidad absorbente del riesgo necesariamente tiene que ser una compañía aseguradora autorizada a operar en este ramo en territorio español (se advierte que decesos no es un ramo armonizado comunitariamente) de otros productos comercializados en el mercado español bajo denominaciones diversas como “prestación de servicios funerarios”, “planes funerarios” y otras similares? En el precio cerrado a priori que conlleva la no existencia de aleatoriedad (elemento imprescindible para la existencia real de un contrato de seguro). Quien pretenda comercializar un producto de estas características, y no realizar una operación que debiere tener naturaleza jurídica de seguro de decesos, debe pactar un precio cerrado en el momento inicial del acuerdo de voluntades (un precio cierto cuando se perfecciona el contrato), con independencia de que se pueda abonar en pagos fraccionados por quien suscriba este contrato: si el “beneficiario” de esta cobertura fallece antes de haberse completado el pago, quien prestare los servicios de enterramiento siempre puede reclamar lo adeudado a los herederos del difunto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1257 del Código civil.

b) Las prestaciones de reparación que las cooperativas y/o asociaciones de transportistas ofrecen a sus afiliados a cambio del abono de una cuota: solo de reparación y/o cobertura de asistencia del vehículo (evidentemente los vehículos aquí amparados sí tienen que mantener su seguro obligatorio de circulación en los términos exigidos por el Real decreto legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de responsabilidad civil y circulación de vehículos a motor y demás coberturas obligatorias que pudiere exigir la legislación de su sector, por ejemplo, seguro obligatorio de viajeros regulado por Real decreto 1575/1989, de 22 de diciembre, de transporte de mercancías peligrosas…), por sus semejanzas con las prestaciones que los clubs de automovilistas ofrecen a sus afiliados.

c) La cobertura de reparación que determinados profesionales (ascensoristas, electricistas, mecánicos) ofrecen a cambio del abono de un monto fijo periódico: se ha estimado que esto es el prototipo del denominado “contrato de abono” pseudodefinido en el artículo 2 del ROSSEAR.

d) Las igualas médicas; pero ¿en qué se diferencia una iguala médica de un seguro de enfer-medad? El seguro de enfermedad viene definido en el artículo 105 de la Ley 50/1980: “Cuando el riesgo asegurado sea la enfermedad, el asegurador podrá obligarse, dentro de los límites de la póliza, en caso de siniestro (la enfermedad del asegurado) al pago de ciertas sumas, y de los gastos de asistencia médica y farmacéutica. Si el asegurador asume directamente la prestación de los servicios médicos y quirúrgicos, la realización de tales servicios se efectuará dentro de los límites y condiciones que las disposiciones reglamentarias determinen” (en la práctica este precepto nunca ha sido objeto de desarrollo reglamentario). El ramo de enfermedad, asistencia sanitaria y dependencia es el A.2 del anejo 1 de la Ley 20/2015, donde se indica: “las prestaciones en este ramo pueden ser a tanto alzado, de reparación, bien mediante indemnización de los gastos ocasionados, bien mediante la garantía de prestación de un servicio, o mixta de ambos…”. En la práctica, en qué se diferencia una “iguala médica” de una póliza de seguros que cubre a sus asegurados/beneficiarios la asistencia



sanitaria cuyos actos médicos deben ser necesariamente realizados en las dependencias de dicha entidad aseguradora: es el ejemplo de la operativa de las pólizas comercializadas por ACUNSA/Clínica Universitaria de Navarra. Pues las igualas médicas son calificadas como “operaciones de abono” (y no como contrato de seguro) solo si, siendo ofertado este producto de cobertura por facultativos sanitarios (bien directamente como profesionales, bien instrumentalizando sus servicios profesionales a través de sociedad profesional, o sociedad mercantil al uso), los servi-cios tienen que ser realizados necesariamente (en la medida de lo posible) en locales de estos profesionales o de la sociedad emisora de la iguala (o vinculadas a su actividad profesional por cualquier título que confiera derecho al uso por parte de estos) por los profesionales señalados en el acuerdo de voluntades (aunque no necesariamente facultativos indicados por su nombre y apellidos, pues en este caso sería un contrato personalísimo de prestación de servicios), o personal contratado o partícipe de la empresa emisora de la “iguala”, y solo cubriendo actos médicos determinados, tasados, habituales y de no especial y gravosa entidad (por ej.: vacunaciones, revisiones anuales, rutinarios chequeos oftalmológicos, ginecológicos, dentales…).

e) Las igualas veterinarias, porque obviamente los animales (conceptuados de momento como cosas según el 335 del Código civil), aunque hay el proyecto legislativo (muy avanzado) de otorgarles la calificación jurídica de seres vivos, no son nunca personas, y no puede otorgár-seles superior protección que a estas últimas, cuya salud puede estar amparada mediante igualas sanitarias en los términos anteriormente indicados. Si una compañía aseguradora pretende lanzar al mercado español una póliza de cobertura de sanidad animal, debería estar autorizada para operar en el ramo A.18: “asistencia”, aunque también es usual en España (y correcto) que pólizas de cobertura de riesgos de hogar (las denominadas multirriesgos hogar) presenten como una de sus coberturas accesorias el abono de los costes veterinarios de las mascotas (e incluso en determinados supuestos indemnización por muerte de estas).

f) Ya se ha indicado con anterioridad que un letrado o procurador (igual que cualquier otro profesional) puede pactar con su cliente prestar asesoramiento legal y/o la defensa jurídica que en juicio (o fuera de él) requiera a través de un monto cierto a percibir bien en una cuantía ini-cial, bien mensual, semestral, anualmente…: es un arrendamiento de servicios perfectamente recogido en el artículo 1583 del Código civil y 2.1.b del ROSSEAR (cuestión diferente es que las “normas deontológicas” de la abogacía, a vigilar única y exclusivamente por su propio colegio profesional, pudieren oponer reparos a tales formas de minutar honorarios). Pero, por otra par-te, es una cobertura que también ofrece el seguro de “defensa jurídica”: ¿cómo se diferencian ambas coberturas? Si esta operación de cobertura pretende articularse como póliza de seguros, necesariamente tiene que cumplir las exigencias establecidas en los artículos 76.a-76.g de la Ley 50/1980, que en líneas generales pueden resumirse en: artículo 76.a: el asegurador se obliga, dentro de los límites establecidos en la ley y el contrato a hacerse cargo de los gastos en que pueda incurrir el asegurado como consecuencia de su intervención en un procedimiento administrativo, judicial o arbitral, y a prestarle los servicios de asistencia jurídica judicial y extrajudicial derivados de la cobertura de seguro; el artículo 76.d establece el derecho del asegurado (debe tenerse en cuenta que el mencionado artículo habla textualmente de asegurado, no de tomador de la pó-liza, puesto que ambos sujetos pueden divergir) a la elección de procurador y abogado para su defensa en cualquier tipo de procedimiento, y se indica con claridad que ambos profesionales no estarán nunca sujetos a las instrucciones de la compañía aseguradora; también se establece que las divergencias entre asegurado y asegurador siempre tienen que poder ser dirimidas a través de arbitraje, y que la póliza de defensa jurídica siempre tiene que recoger expresamente estos



derechos, así como el deber de información sobre ellos por parte de la compañía aseguradora ante cualquier divergencia que pudiere surgir entre esta y el asegurado (artículo 76.f). Y solo pueden comercializar pólizas de seguro de defensa jurídica las entidades aseguradoras autoriza-das a operar en el ramo 17 del anexo de la Ley 20/2015 (y que, para garantizar la prestación de una objetiva e independiente cobertura en la asistencia jurídica a sus asegurados, pueden optar por gestionar este ramo a través de una entidad independiente, en un departamento indepen-diente y autónomo en la propia entidad aseguradora que da cobertura al riesgo, o prever en el contrato que el asegurado tiene derecho a confiar la defensa de sus intereses a partir del momento en que tenga derecho a reclamar la intervención de asegurador según lo dispuesto en la póliza a un abogado de su elección). Está claro que ninguno de estos requisitos tiene que ser cumplido por un letrado que pacta una remuneración a tanto alzado (bien monto global, bien fraccionado en cuotas anuales, mensuales…).

La autora de este artículo opina que, si con la operación de cobertura de defensa jurídica pre-tenden cubrirse todos los gastos que al suscriptor de esta pudiesen originarse por su intervención en cualesquiera procedimientos de carácter administrativo, judicial o arbitral, necesariamente tie-ne que articularse a través de operación de seguros realizada por entidad aseguradora autorizada para operar en este ramo; en caso contrario, no es necesario tal articulación (si bien es factible).

De todas las maneras, cuando un sujeto (persona física o jurídica) en el ámbito de su ac-tividad profesional o mercantil pretende lanzar un producto de cobertura de un riesgo que pudiere también ser cubierto a través de un contrato de seguro y/o presentar semejanzas con una operación de seguros:

- Tiene prohibido denominar a tal contrato “operación de seguro” y/o “aseguramiento”, para evitar confusiones al consumidor final y destinatario de sus servicios, y respetar así los prin-cipios básicos contenidos en Real decreto legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, de defensa de consumidores y usuarios.

- Tiene que indicar expresamente en su publicidad y/o documentación contractual que “esa operación de cobertura (sea cual fuere su denominación en el caso concreto) no tiene natura-leza jurídica de operación de seguros, que la absorbente final del riesgo no es una compañía aseguradora y, por tanto, no está supervisada por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones”.

8 REALIZACIÓN DE OPERACIONES DE SEGURO EN TERRITORIO ESPAÑOL POR ENTIDAD NO AUTORIZADA

La realización de una operación de seguro comercializada en territorio español por entidad no autorizada para operar en ese ramo (o transgrediendo los límites de la autorización adminis-trativa concedida) lleva a la nulidad de pleno derecho de tal operación (artículo 24.1 de la Ley 20/2015). Pero es que, además, según el apartado 2 del artículo indicado:

- Quien hubiere contratado con entidad no autorizada (sea a título de tomador o presunto mutualista) no está obligado a cumplir su obligación de pago, y tiene derecho a la devolución de las cantidades indebidamente abonadas en concepto de prima.

- Si antes de la devolución de las cantidades indebidamente cobradas en concepto de pri-ma se produjere el siniestro que se pretende cubrir con esta operación de cobertura, la entidad y/o persona física y/o comunidad de bienes absorbente del riesgo está obligada a satisfacer la



cantidad pactada, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 50/1980, amén del deber de indemnizar los daños y perjuicios que se hubieren podido ocasionar.

Esta obligación de devolución de prima, y/o abono del monto pactado en caso de siniestro y/o deber de indemnizar daños y perjuicios es solidaria de la entidad absorbente del riesgo, y de sus administradores y directores que hubiesen permitido o autorizado la celebración de tales operaciones: obsérvese que, de la lectura textual del artículo 24.2 de la Ley 20/2015, parece inferirse que para que opere esta responsabilidad solidaria de los administradores y gerentes de la empresa se requiere una actitud activa de estos: permitir o autorizar la realización de tales ope-raciones; puede entenderse, pues, que una actitud pasiva (no prohibir expresamente conociendo o debiendo conocer que se realizaban tales operaciones no autorizadas) exime a los mismos de esta responsabilidad solidaria.

La realización de operaciones de seguro por entidad no autorizada para operar en territorio es-pañol, o excediendo de los límites de la correspondiente autorización, está tipificada en el artículo 208 de la Ley 20/2015 como infracción grave, y será sancionada de acuerdo con lo previsto en los artículos 193 y siguientes del citado texto normativo. Son responsables de esta las personas o entidades que la realicen, y sus administradores y directores, de hecho o de derecho. De acuerdo con lo previsto en el citado artículo 208, es competente la Dirección General de Seguros para:

- Requerir a la entidad o persona el cese automático de la actividad.- Imponer las multas en la cuantía prevista y publicitar la conducta constitutiva de la

infracción.Y el artículo 24.3 de la Ley 20/2015 obliga a “la Dirección General de Seguros y Fondos de

Pensiones a requerir a cualquier persona física o jurídica que, sin haber obtenido su preceptiva autori-zación o transgrediendo los límites de la misma, realice operaciones sometidas a esta ley, para que cese inmediatamente en el ejercicio de dicha actividad, y acordará la publicidad que considere necesaria para la información del público”. En la práctica, si, tras haberse incoado el correspondiente proce-dimiento inspector, se concluye que una entidad y/o persona física está realizando operaciones cuya naturaleza jurídica requiera la intervención de una compañía aseguradora autorizada para operar en territorio nacional como absorbente del riesgo, se publicita su denominación social y/o razón social y/o nombre comercial y/o nombre de la persona física que hubiere realizado tal actividad en la página web de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (en el denominado “Registro de entidades no autorizadas”).

Por otra parte, la mediación de seguros o reaseguros en favor de entidades no autorizadas para operar en España, o excediéndose de los términos cuya autorización fuese concedida, está tipificada como infracción muy grave por el artículo 55.2.m de la Ley 26/2006, de mediación en seguros y reaseguros privados, y será sancionada tal como prescribe el citado texto normativo.

9 CONCLUSIÓNEn resumen, para que la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (o autori-

dades de control de las comunidades autónomas) supervisen la formalización y desarrollo de una operación de cobertura en el ámbito de sus competencias, es cuestión previa, necesaria e insoslayable que tal operación tenga (o debiere tener) la calificación jurídica de operación de seguro, y, en el ámbito administrativo, la autoridad competente española para calificar como tal una operación de cobertura es la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, en los términos aquí expuestos.



NOTAS1 Hay contratos de seguro a prima única, pero su estudio excede con mucho las aspiraciones de este artículo.

2 Dejamos aparte las operaciones de reaseguros, puesto que, al tratarse de colocación de riesgos entre diversas entidades aseguradoras, no afectan (o no suelen afectar) al mercado minorista.

3 Son ejemplos de otros contratos aleatorios recogidos en el Código civil los alimentos (arts. 1791 y ss. del Código civil), el juego y la apuesta (cuando son lícitos arts. 1798 y ss. del Código civil) y la renta vitalicia (arts. 1892 y ss.).

_259

La obra monográfica de la profesora Faggiani aborda desde el punto de vista constitucional el estudio de los derechos procesales en el Espacio Europeo de Justicia Penal (EEJP). Se trata de un tema de indudable actualidad que nos coloca ante el ya clásico problema de la construcción jurídica de la Unión Europea y del que se van a extraer conclusiones que sin duda desbordan el análisis procesal penal que late en el trasfondo de toda la obra, análisis que la autora realiza con brillantez pero que es solo la base justificativa de la aproximación constitucional que enmarca toda esta investigación. Aquí se recoge toda la trayectoria académica de la profesora de la Universidad de Granada y es reflejo vivo de un modo de entender y de hacer un constituciona-lismo contemporáneo. Estamos ante la culminación de una primera etapa de una prometedora y fructífera carrera.

Como señala en el prólogo con su genio habitual el director de la tesis doctoral de la profesora Faggiani, el profesor Azpitarte Sánchez, la integración europea busca la internacionalización del comercio y la nacionalización de la comunidad política a través del derecho. Y de aquí se derivan consecuencias que no solo no escapan al constitucionalismo, sino que afectan a su propia esencia. De hecho, más allá de técnicas jurídicas, cuyo estudio minucioso es loable en sí mismo, la autora las trasciende hasta conducirnos a temas clásicos del derecho constitucional: la soberanía y su relación con el ius puniendi, la posición subjetiva del justiciable y los derechos fundamentales que lo acompañan. Y todo ello desde la complejidad del proceso de integración europea que necesita de un replanteamiento obligado de paradigmas tradicionales hacia un exquisito entendimiento jurídico de la realidad contemporánea. La autora lo afronta con éxito, y desde la introducción



Procedural rights in the European Area of Criminal Justice. Harmonisation techniques

VALENTINA FAGGIANI

Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2017

Recibido: 15/11/2018 | 22/01/2019


Volumen 13

Número 2

Año 2018

Mes de xulio

Hasta decembro

Autor Valentina Faggiani

Titulo



Valentina Faggiani

hasta las conclusiones el lector puede percibir que el estudio aborda el tema de los derechos procesales desde la perspectiva del derecho constitucional europeo, manejando con acierto las distintas técnicas de armonización. Todo ello se evidencia ya en el excelente prólogo, que, haciendo honor a su función, enmarca todas las cuestiones que el lector encontrará en la obra.

Entrando en el mérito del trabajo, se aprecia que la metodología escogida y la consecuente estructura son adecuadas. Amén de la introducción, conclusiones y bibliografía, el estudio se organiza en cuatro sólidos capítulos que reflejan dos partes claras.

La primera tiene por objeto la tutela judicial efectiva y las garantías de la legalidad penal tanto en el ámbito del Convenio Europeo de Derechos Humanos como de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea –y la correlativa jurisprudencia para los respectivos Tribunales de Estrasburgo y Luxemburgo–. Esta primera parte se centra en el estudio de la incorporación de los estándares en materia de justicia penal. En concreto, el capítulo I aborda el Convenio Europeo de Derechos Humanos y su Tribunal de Estrasburgo como referentes en la construcción del de-recho “europeo” –entrecomilla la autora– a un proceso con todas las garantías. Para ello analiza los perfiles estructurales del derecho a un proceso equitativo del artículo 6 CEDH, los estándares mínimos en materia procesal y el margen de apreciación nacional, así como el impacto en el orden procesal interno. El último epígrafe sirve de puente con el siguiente capítulo, pues trata de la interrelación entre el CEDH y la CDFUE. Efectivamente, el capítulo II se refiere a la función integrativa de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea en el ámbito de la jus-ticia penal y su eficacia en los ordenamientos procesales nacionales, al tiempo que nos presenta la interpretación que ha realizado el Tribunal de Luxemburgo sobre el nivel de protección en el ámbito de justicia penal y la primacía y eficacia directa del derecho penal europeo a través de las famosas sentencias Melloni y Taricco, respectivamente. Dichos pronunciamientos manifiestan la complejidad de la relación entre jurisdicciones.

Por otro lado, la segunda parte estudia las técnicas del reconocimiento mutuo y de las direc-tivas de mínimos. Comenzaría en el capítulo III, cuando estudia los elementos y tendencias del reconocimiento mutuo en materia penal en la UE, partiendo de su evolución desde el nacimiento del mercado interior al Espacio Europeo de Justicia Penal. A continuación, se centra en el derecho derivado, para pasar a los límites constitucionales al reconocimiento mutuo, lo cual desembocará además en un breve análisis de la posición del Tribunal Constitucional sobre el control del recono-cimiento mutuo y del replanteamiento de la confianza mutua. Tras esto se aterriza en el capítulo IV con el estudio de las directivas sobre derechos procesales. Empieza con la sistemática que han seguido las instituciones europeas y las técnicas de asimilación, unificación y armonización, así como el estudio sobre el reconocimiento de la competencia de la UE en materia procesal penal, tanto desde la integración negativa que realiza el TJUE como la integración positiva del artículo 82 TFUE. Y acaba con el nivel de protección, el ámbito de aplicación y la eficacia de las directivas sobre derechos procesales y el principio de interpretación conforme.

Se evidencia, así, la solidez y completitud de la investigación, que ayuda al lector al conoci-miento profundo y complejo de la materia específica en cuestión, al tiempo que, como decíamos al inicio, nos coloca ante la trascendencia constitucional de un ámbito clásico removido por la realidad de la integración europea y sus consecuencias. La lógica nos podría conducir a la intuición de estas, pero es sin duda la lectura de la ópera prima de la profesora Faggiani la que nos lleva realmente a su comprensión y entendimiento de esa manera natural. Ello es mérito de la autora y así debe reconocerse, lo cual no debe ser óbice para seguir esperando de ella que continúe en el futuro con la narración de este proceso sobre los derechos procesales penales en



la Unión, pues, como ella misma concluye, a pesar de las dificultades e insuficiencias del sistema de justicia penal, el sueño de conseguir uno propiamente europeo debe convertirse en realidad.

Antonio Pérez MirasProfesor sustituto interino de Derecho Constitucional

Universidad de Granada


Proceso de selección e avaliación dos orixinais

A selección dos textos responderá a criterios de orixinalidade, novidade, relevancia, rigor e calidade metodolóxica. Os orixinais que non se ateñan estritamente ás normas de publicación que se indican a continuación serán devoltos aos autores para a súa corrección antes de seren enviados aos avaliadores externos. Unha vez que a Secretaría comprobe o cumprimento das normas de publicación, os responsables da súa autoría recibirán un aviso de recepción dos orixinais remitidos coa indicación da duración aproximada do proceso de avaliación. Os textos serán sometidos á revisión de dous expertos alleos ao equipo editorial (doutores ou outras persoas de recoñecido prestixio) do rexistro de avaliadores da revista, seguindo o sistema para o anonimato de dobre cego. Os responsables da avaliación disporán de quince días para presentaren o resultado do estudo, que poderá ser positivo, positivo con modificacións ou negativo. No caso de que os responsables da avaliación propoñan modificacións de forma motivada na redacción do orixinal, será responsabilidade da revista –unha vez informado o autor– do seguimento do proceso de reelaboración do traballo. O autor disporá de dez días para incorporar as suxestións manifestadas polo equipo avaliador. No suposto de non ser aceptado para a súa edición, o orixinal seralle devolto ao seu autor xunto cos ditames emitidos polos avaliadores. Antes da súa publicación, os autores recibirán por correo electrónico a versión definitiva do artigo para facer as correccións oportunas das probas de imprenta no prazo de dez días (non se aceptarán cambios substanciais, soamente modificacións sobre a versión enviada).

A revista componse de dúas seccións fixas: Artigos e Recensións, crónicas e notas. Os artigos son traballos de investigación de interese científico nas áreas da Ciencia Política, Administración, Socioloxía, Economía e Políticas Públicas. As recensións son comentarios de libros editados preferentemente no ano anterior ao da publicación do correspondente número da revista.

Normas de publicación

1 As propostas de colaboración coa revista Administración & Cidadanía remitiranse en formato editable como arquivo adxunto nunha mensaxe de correo electrónico ao seguinte enderezo electrónico: [email protected].

No correo, o autor/a ou os autores/as deberán indicar que coñecen as normas de publicación, así como que o traballo presentado é un texto orixinal e non está incluído noutro proceso de avaliación.

2 Os traballos deberán ser remitidos antes do 15 de maio e do 15 de novembro, para os dous números anuais. As datas de remisión e aceptación do orixinal figurarán nun lugar visible da revista.

3 Os traballos enviados deberán cumprir as seguintes condicións:

a) Ser inéditos e non estar incluídos en procesos de avaliación doutras publicacións.

b) Estar redactados en calquera dos seguintes idiomas: galego, español, portugués, francés, italiano ou inglés.

c) Conter un mínimo de 30.000 caracteres con espazo e un máximo de 45.000 no caso dos “Artigos”; entre 20.000 e 35.000 caracteres con espazo nas “Notas”; e entre 3.000 e 10.000 caracteres nas “Recensións” e “Crónicas”.

4 Os traballos que se propoñen para a súa publicación como artigos deberán incluír, por esta orde:

a) Un título descritivo do contido e a súa tradución ao inglés. Ademais, incorporarase a información de todos os autores do texto (nome, apelidos, profesión ou cargo, o nome da institución de adscrición, o país da institución e o enderezo de correo electrónico).

b) Un resumo (dun máximo de 120 palabras) no idioma en que se presenta o texto principal e a súa tradución ao inglés de non ser esta a lingua utilizada para a súa redacción.

c) Unha relación dun mínimo de cinco palabras clave, e un máximo de dez, que identifiquen as materias sobre as que versa o texto principal, e a súa versión en inglés, de non ser esta a lingua empregada para a súa redacción.

d) Un sumario seguindo a estrutura da CDU (Exemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).


e) O corpo principal do texto.

f) A bibliografía.

g) As táboas, os diagramas e cadros (máximo de 7).

5 Os traballos deberán ser coidadosamente revisados pola(s) persoa(s) responsable(s) da súa autoría no tocante ao estilo, e respectarán ademais os seguintes requisitos:

a) Todos os traballos deberán ser presentados a un espazo e medio, con formato de fonte Times New Roman, tamaño 12.

b) As notas figurarán ao final do documento, a un espazo, con formato de fonte Times New Roman, tamaño 10, e gardarán unha numeración única e correlativa para todo o traballo. As referencias bibliográficas incluiranse en formato abreviado (Exemplo: Peters, 2002:123).

c) A bibliografía deberá conter con exactitude toda a información dos traballos consultados e citados (autoría, título completo, editor, cidade e ano de publicación; de se tratar dunha serie, indicaranse o título e o número do volume ou a parte correspondente), segundo o sistema Harvard.

- LIBRO: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.

- CAPÍTULO: Castles, F. G. 1982. «Politics and Public Policy», en F. G. Castles (ed.), The Impact of Parties. Politics and Polices in Democratic Capitalist States. Londres: Addison Wesley.

- REVISTA: Peters, G. e Pierre, J. 1998. «Governance without Government? Rethinking Public Administration», Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243.

d) Os documentos, fontes ou bases de datos publicados na Internet deberán indicar o URL respectivo, incluíndo a data de consulta (día-mes-ano). Por exemplo: h t t p : / / e g a p . x u n t a . e s / p u b l i c a c i o n s /publicacionsPorCategoria/12 (26-09-2013).

6 Dereitos de autoría. Unha vez que o Consello Editorial acepte publicar calquera material recibido, os dereitos exclusivos e ilimitados para reproducir e distribuír os traballos en calquera forma de reprodución, idioma ou país serán transferidos á Escola Galega de Administración Pública (EGAP).


Proceso de selección y evaluación de los originales

La selección de los textos responderá a criterios de originalidad, novedad, relevancia, rigor y calidad metodológica. Los originales que no se atengan estrictamente a las normas de publicación que se indican a continuación serán devueltos a los autores para su corrección antes de ser enviados a los evaluadores externos. Una vez que la Secretaría compruebe el cumplimiento de las normas de publicación, los responsables de su autoría recibirán acuse de recibo de los originales remitidos con la indicación de la duración aproximada del proceso de evaluación. Los textos serán sometidos a la revisión de dos expertos ajenos al equipo editorial (doctores u otras personas de reconocido prestigio) del registro de evaluadores de la revista, siguiendo el sistema para el anonimato de doble ciego. Los responsables de la evaluación dispondrán de quince días para presentar el resultado del estudio, que podrá ser positivo, positivo con sugerencias o negativo. En el caso de que los responsables de la evaluación propongan modificaciones de forma motivada en la redacción del original, será responsabilidad de la revista –una vez informado el autor– del seguimiento del proceso de reelaboración del trabajo. El autor dispondrá de diez días para incorporar las sugerencias manifestadas por el equipo evaluador. En el supuesto de no ser aceptado para su edición, el original será devuelto a su autor junto con los dictámenes emitidos por los evaluadores. Antes de su publicación, los autores recibirán por correo electrónico la versión definitiva del artículo para hacer las correcciones oportunas de las pruebas de imprenta en el plazo de diez días (no se aceptarán cambios sustanciales, solamente modificaciones sobre la versión enviada).

La revista se compone de dos secciones fijas: Artículos y Recensiones, crónicas y notas. Los artículos son trabajos de investigación de interés científico en las áreas de la Ciencia Política, Administración, Sociología, Economía y Políticas Públicas. Las recensiones son comentarios de libros editados preferentemente en el año anterior al de la publicación del correspondiente número de la revista.

Normas de publicación

1 Las propuestas de colaboración con la revista Administración & Cidadanía se remitirán en formato editable como archivo adjunto en un mensaje de correo electrónico a la siguiente dirección electrónica: [email protected].

En el correo, el autor/a o los autores/as deberán indicar que conocen las normas de publicación, así como que el trabajo presentado es un texto original y no está incluido en otro proceso de evaluación.

2 Los trabajos deberán ser remitidos antes del 15 de mayo y del 15 de noviembre, para los dos números anuales. Las fechas de remisión y aceptación del original figurarán en un lugar visible de la revista.

3 Los trabajos enviados deberán cumplir las siguientes condiciones:

a) Ser inéditos y no estar incluidos en procesos de evaluación de otras publicaciones.

b) Estar redactados en cualquiera de los siguientes idiomas: gallego, castellano, portugués, francés, italiano o inglés.

c) Contener un mínimo de 30.000 caracteres con espacio y un máximo de 45.000 en el caso de los “Artículos”; entre 20.000 y 35.000 caracteres con espacio en las “Notas”; y entre 3.000 y 10.000 caracteres en las “Recensiones” y “Crónicas”.

4 Los trabajos que se proponen para su publicación como artículos deberán incluir, por este orden:

a) Un título descriptivo del contenido y su traducción al inglés. Además, se incorporará la información de todos los autores del texto (nombre, apellidos, profesión o cargo, el nombre de la institución de adscripción, el país de la institución y la dirección de correo electrónico).

b) Un resumen (de un máximo de 120 palabras) en el idioma en que se presenta el texto principal y su traducción al inglés de no ser esta la lengua utilizada para su redacción.

c) Una relación de un mínimo de cinco palabras clave, y un máximo de diez, que identifiquen las materias sobre las que versa el texto principal,


y su versión en inglés si no es esta la lengua empleada para su redacción.

d) Un sumario siguiendo la estructura de la CDU (Ejemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).

e) El cuerpo principal del texto.

f) La bibliografía.

g) Las tablas, los diagramas y cuadros (máximo de 7).

5 Los trabajos deberán ser cuidadosamente revisados por la(s) persona(s) responsable(s) de su autoría en lo tocante al estilo y respetarán además los siguientes requisitos:

a) Todos los trabajos deberán ser presentados a un espacio y medio, con formato de fuente Times New Roman, tamaño 12.

b) Las notas figurarán al final del documento, a un espacio, con formato de fuente Times New Roman, tamaño 10, y guardarán una numeración única y correlativa para todo el trabajo. Las referencias bibliográficas se incluirán en formato abreviado (Ejemplo: Peters, 2002:123).

c) La bibliografía deberá contener con exactitud toda la información de los trabajos consultados y citados (autoría, título completo, editor, ciudad y año de publicación; si se trata de

una serie, se indicarán el título y el número del volumen o la parte correspondiente), según el sistema Harvard.

- LIBRO: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.

- CAPÍTULO: Castles, F. G. 1982. «Politics and Public Policy», en F. G. Castles (ed.), The Impact of Parties. Politics and Polices in Democratic Capitalist States. Londres: Addison Wesley.

- REVISTA: Peters, G. e Pierre, J. 1998. «Governance without Government? Rethinking Public Administration», Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243.

d) Los documentos, fuentes o bases de datos publicados en Internet deberán indicar la URL respectiva, incluyendo la fecha de consulta (día-mes-año). Por ejemplo: h t t p : / / e g a p . x u n t a . e s / p u b l i c a c i o n s /publicacionsPorCategoria/12 (26-09-2013).

6 Derechos de autoría. Una vez que el Consejo Editorial acepte publicar cualquier material recibido, los derechos exclusivos e ilimitados para reproducir y distribuir los trabajos en cualquier forma de reproducción, idioma o país serán transferidos a la Escuela Gallega de Administración Pública (EGAP).


Selection of contributions and evalua-tion process

The selection of texts that will be included in the magazine of Administration & Citizenship is based on the following criteria; originality, novelty, relevance, accuracy and methodological quality. Original texts that do not meet requirements listed below will be returned to the authors to be corrected before being submitted for evaluation. Once originals have been received and checked that comply with publication requirements, the Secretary will confirm that the original texts have been received and give an estimated date to be accepted. Texts will be reviewed by two (Phd or equivalent) experts from out of the editorial board. Evaluation process will be anonymous. The evaluation responsible will have fifteen days for doing de analysis of the text, that as result could be accepted, accepted with modifications or rejected. In the case the text is accepted with modifications, the A&C team will be in charge of following up the resubmission of the text from the author who will have ten days to include this modifications. In the case of the text being rejected, the original will be returned to the author together with the evaluation assessment. Before the text is published the author will receive by email a final copy to make any changes on the final edition if needed in the next ten days (Not substantial changes will be accepted).

The texts would be integrated in the “Articles” section or in the “Review”, “Chronicles” and “Notes” section.

Publication requirements

1 Proposals of collaboration with the magazine of Administration & Citizenship will be sent in an editable format as an attached file to the following electronic address: [email protected].

In the email, the author/s should indicate that have read the publication requirements and that the text is original and it is not included in any other evaluation process.

2 The original texts will be received before 15th of May and before 15th of November for the two annual issues. Dates of reception and acceptance will appear in a visible place of the magazine.

3 The texts should meet the following requirements:

a) Be original and not being included in any other evaluation process.

b) Be written in Galician, Spanish, English, Portuguese, Italian or French.

c) A minimum number of 30.000 characters and a maximum of 45.000 characters with spaces for works classified as “Articles”; a minimum number of 35.000 characters and maximum of 20.000 characters with spaces for works catalogued as “Notes”; and, a minimum of 3.000 characters and a maximum of 10.000 characters with spaces for those published as “Reviews” or “Chronicles”.

4 The works proposed as articles will include in the following order:

a) A title describing contents and its translation to English together with name, surname, profession or position, name and country of the institution, and email address of the author(s).

b) A summary (maximum of 120 words) in the language in which the main text is submitted and translation to English language if this wasn’t the language of choice.

c) A minimum of five key words, and a maximum of ten, stressing the contents of the main text. They will be translated to the English language if this wasn’t the language of choice.

d) Index would follow a CDU structure. (Example: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).


e) Text’s main body.

f) Bibliography.

g) The tables, diagrams and charts (7 maximum).

5 The works should be checked carefully by the author(s) in regards with style. In addition, the originals should comply with the following requirements:

a) All the works should be presented in Times New Roman, size 12.

b) Notes will appear should be at the end of the document and keeping a correlative numeration order in all the work. The bibliography references should appear in a short format (Example: Peters, 2002:123).

c) Bibliography must include all information sources consulted and mentioned in the work (authorship, completed title, editor, city and year of publication; should the source belongs to a serie, the number of the volume will be also included), following the Harvard’s system.

- BOOK: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.

- CHAPTER: Castles, F. G. 1982. «Politics and Public Policy», in F. G. Castles (ed.), The Impact of Parties. Politics and Polices in Democratic Capitalist States. Londres: Addison Wesley.

- MAGACINE: Peters, G. e Pierre, J. 1998. «Governance without Government? Rethinking Public Administration», Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243.

d) Documents, online sources and/or databases will contain its URL and date of last. For example: h t t p : / / e g a p . x u n t a . e s / p u b l i c a c i o n s /publicacionsPorCategoria/12 (26-09-2013).

6 Author’s copyright. Once the Editorial Team decides to publish any text (article or review), the exclusive and unlimited rights to reproduce and distribute these pieces works in any form of reproduction, language and country will be transferred to the Galician School of Public Administration (EGAP).

VOL.

13

_nº2

_201

8

Sumario - egap.xunta.gal1563537639]Revista_AC_13_2_web.pdf · Palabras clave: Democracia...

Documents

Transcript of Sumario - egap.xunta.gal1563537639]Revista_AC_13_2_web.pdf · Palabras clave: Democracia...