El Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública...

El Servicio Profesional de Carrera en laAdministración Pública Federal enMéxico: consideraciones sobre su

implementación

Miguel Ángel Valverde Loya*

Introducción

En 2003 entró en vigor en México la Ley del Servicio Profesional de Carrera en laAdministración Pública Federal, la cual establece las bases para la organización,funcionamiento y desarrollo del Servicio Profesional de Carrera en la Administra-ción Pública Federal Centralizada, bajo criterios de legalidad, eficiencia. objetivi-dad, imparcialidad, equidad, competencia por mérito y calidad. En el contexto deuna reciente transición democrática, su implementación se considera esencialpara la profesionalización de los servidores públicos, para mejorar su desempeñoy lograr mejores y más eficientes políticas gubernamentales.

La reforma se presenta como uno de los logros más relevantes del gobiernodel presidente Vicente Fox. Aun cuando existen importantes antecedentes enlas áreas hacendaria y de servicio exterior, así como la creación de una comisióncon el encargo específico de su formulación durante el sexenio del presidenteErnesto Zedillo. el Servicio Profesional de Carrera enfrentó consistentementeobstáculos que impidieron una propuesta bien armada y factible. Cuando duran-

Doctor en Gobierno por la Universidad de Georgetown. Director de la Maestría en Admi-nistración Pública y Política Pública, de la Escuela de Graduados en Administración Públi-ca y Política Pública (EGAP) del Tecnológico de Monterrey, campus Ciudad de México.

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Servicio Profesional de Carrera

te el gobierno de Fox las reformas estructurales centrales pendientes en áreascomo la fiscal, laboral y energética se encontraban estancadas ante un Congre-so con mayoría de la oposición, sin visos de aprobarlas en el corto o siquieramediano plazo, la iniciativa del Servicio Profesional de Carrera apareció comouna buena opción para impulsar, aunque con un relativamente bajo perfil. Re-sultó una reforma ideal, pues provenía del Poder Legislativo (una de las pro-puestas era de la oposición), logró rápidamente un respaldo multipartidista, y elgobierno hizo clara su intención de no utilizarla con fines político-partidistas.Una demanda añeja, encontró su coyuntura.

El alcance de la disposición

El marco normativo del Servicio Profesional de Carrera tuvo entonces la granvirtud de partir del consenso de los poderes Ejecutivo y Legislativo, así como delos partidos políticos. Fue ampliamente aceptada la idea de que la administra-ción pública debe basarse en el principio fundamental del mérito, pensando entener funcionarios mejor preparados, con las habilidades indicadas para cadapuesto, y apegado a consideraciones de equidad de género y edad, propiciandola igualdad de oportunidades. Ofrece también el incentivo de seguridad en elempleo, perspectivas de carrera a largo plazo para funcionarios que cumplancon los requerimientos y normas de servicio, con posibilidades de formación ycapacitación. Por supuesto, que esto plantea el riesgo de crear un cuerpo defuncionarios complaciente y cómodo, que se dedique a acumular privilegios. Sinembargo, los beneficios de la profesionalización ameritan su impulso y el bus-car mecanismos de control para evitar los posibles abusos.

El Servicio Profesional de Carrera permite también asegurar la operacióncontinua del gobierno, preservando una memoria histórica-institucional y el co-nocimiento y la experiencia, independientemente de los ciclos político-electora-les y de la alternancia de partidos políticos en el poder. Limita severamente lossistemas de despojos (spoils systems) o patronazgo, que utilizan los cargospúblicos como premio por lealtades y apoyos políticos. Promueve también larendición de cuentas, al sujetar a la burocracia a normatividad que evita el usoarbitrario y discrecional en el ejercicio de su poder.

La rendición de cuentas se liga estrechamente a la democracia. Se rindecuentas a una autoridad democráticamente electa, y a la ciudadanía a través demecanismos establecidos para ese fin. Otro de los logros importantes de laadministración del presidente Fox ha sido la Ley Federal de Transparencia yAcceso a la Información Pública Gubernamental del 2002, y la creación de la

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instancia para sustentar y garantizar su cumplimiento, el Instituto Federal deAcceso a la Información, (IFAI). Así, cualquier ciudadano cuenta con el apoyonecesario cuando se presenten resistencias a la apertura y difusión de informa-ción gubernamental.

Es así como, aún cuando el funcionamiento eficiente del Estado no es exclusi-vo de las democracias (países como China y Singapur han contado con burocra-cias casi legendariamente eficientes, en regímenes totalitarios o autoritarios), lacreación de servicios profesionales de carrera claramente tiene implicacionesdemocráticas, en términos de crear condiciones de igualdad para el ingreso,promoción y permanencia en el aparato gubernamental, y proporcionar a laciudadanía elementos para evaluar su desempeño (Bekke, et.al.: 1996).

El Servicio Profesional de Carrera en México abarca un grupo muy limitadodentro del universo de los empleados públicos. En 2004, de un total de 2'867,000plazas en la Administración Pública Federal y 2'207,000 en el sector paraestatal,661,000 están sujetas a otros sistemas de servicio (militares, magisterio, servi-cio exterior), y solamente 47,142 plazas están sujetas a la reglamentación delServicio Profesional de Carrera, es decir el 1.67% del total, en niveles que vande unidades de enlace a director general, excluyendo a todo el personal degabinetes de apoyo. La ampliación de la cobertura se enfrenta a cuestionescomo la sindicalización del personal de base, que complica políticamente unaposible asimilación. De cualquier manera, será necesario extender el alcancedel servicio profesional para constituir un componente central del Estado mexi-cano. Por supuesto que habrá que además considerar los órdenes estatal ymunicipal, con niveles dispares de desarrollo en cuando a normatividad, y con-templar incluso la posibilidad de uniformar reglamentaciones locales.

Los impulsos de reforma

La reforma del servicio civil de carrera es un asunto en las agendas de muchospaíses, con sucesivas oleadas en Europa, y presente en Estados Unidos desdela década de 1960. La mayoría de las preocupaciones se relacionan con laexcesiva orientación y sujeción a reglas formales, lo cual inhibe la innovación yla iniciativa, consideradas capacidades gerenciales importantes. En el marcodel enfoque teórico de la Nueva Gerencia Pública (New Public Management),expandido considerablemente en el estudio de la administración pública, con-sidera entre sus componentes el traslado de instrumentos y prácticas adminis-trativas exitosas del sector privado al sector público, entre ellos la planeaciónestratégica, el concepto de calidad total, y la reingeniería de procesos. Consi-

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dera también ubicar a los ciudadanos como clientes o consumidores, con laorganización orientada a la satisfacción oportuna de necesidades puntuales, yde la obtención de resultados (Berzelay, 2000).

Se parte de que el comportamiento de los servidores públicos es una cues-tión de incentivos, y se trata esencialmente de "seguidores de reglas" orienta-dos más a su cumplimiento, que a la eficiencia en su operación. Las modifica-ciones se han orientado a tratar de ofrecer los estímulos correctos, mediante unsistema de evaluación de desempeño que ofrezca recompensas y sanciones,que proporcionen incentivos para modificar su accionar. También se contemplauna mayor participación de la ciudadanía en el proceso, que se logra a través deprogramas de elaboración de compromisos concretos de agencias guberna-mentales, los cuales se hacen públicos, y se invita a la ciudadanía a revisar sucumplimiento, lo que incide directamente en la evaluación del desempeño delos miembros del servicio civil.

Las reformas a los servicios civiles, así como los ajustes al tamaño del sectorpúblico en diversos países, llevaron a excesos en la década de 1990 que condu-jeron a una pérdida importante de personal calificado en las estructuras guber-namentales. En Estados Unidos se ha desarrollado la llamada "visión estratégi-ca del capital humano", que considera al recurso humano como el más valiosoactivo de las organizaciones, y que debe preservarse y acrecentarse. Estas ideashan sido incorporadas a lo que se ha denominado "reformas de segunda gene-ración", que enfatizan un mayor cuidado en el diseño y la composición de losservicios profesionales, dando prioridad al valor agregado derivado de la inver-sión en las personas.

En este sentido, la tendencia ha sido hacia sistemas "mixtos", que combinan •las dos principales modalidades del personal en el sector público: el serviciocivil de carrera, y el servicio civil de empleo. Al primero se le denomina también"cerrado", ya que posee canales de reclutamiento bien definidos (generalmenteescuelas o universidades específicas), y sólo es posible acceder a los puestosde manera vertical, desde el interior de la organización. Al servicio civil de em-pleo también se le conoce como "abierto", ya que la entrada es mediante con-curso público y abierto, con amplitud de procedencia de los candidatos a funcio-narios, y con entrada lateral a cualquier nivel.

El primer esquema tiende a favorecer la seguridad en el empleo, el segundoda prioridad a la construcción de indicadores de cumplimiento y a la evaluaciónperiódica, con la ventaja de la capacitación, tanto interna como externa. Diver-sas experiencias internacionales muestran que es posible combinar un tradicio-nal y arraigado sistema de servicio civil, con una mayor "apertura"que permita introducir ideas y personal "fresco", que imprima dinamismo y reno-vación en las burocracias públicas. Un ejemplo importante es el Civil Service

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Reform Act de 1978 del gobierno federal de Estados Unidos, que reestructuró elsistema de ascensos y compensaciones para ligarlo a indicadores específicosde desempeño.

El Servicio Profesional de Carrera en México buscó incorporar estas preocu-paciones de segunda generación a su normatividad, y el resultado es un buenbalance. Sin embargo, es difícil controlar y erradicar posibles problemas deriva-dos de su operación. El proceso podría estar viciado, al otorgar ventajas o pre-ferencias a un candidato interno sobre los externos, en un concurso "abierto".Aun cuando solamente se cuenta con anécdotas que circulan entre los aspiran-tes a ingresar al servicio público, es frecuente escuchar que en muchas de lasplazas que se abren ya existe de antemano un candidato interno designado aocuparla, que muy probablemente cuente con información privilegiada del con-curso de ingreso, y que el procedimiento solamente sirve para legitimar su nom-bramiento.

Resulta de suma importancia hacer totalmente transparente el proceso, paralograr la credibilidad no solamente de los candidatos interesados en ingresar,sino de los ciudadanos en general. Éste es un asunto crítico, ya que la supervi-vencia y consolidación del sistema dependerán en buena medida del apoyo quepueda generar entre los distintos sectores de la sociedad. Sospechas de favori-tismo y sesgos solamente reforzarán la percepción de una reforma orquestada ycelosamente resguardada por los servidores públicos, y no como componentede un amplio esquema democrático.

Además de indicadores confiables sobre el número y características de pla-zas disponibles, número de solicitudes presentadas, aceptadas y rechazadas,se requieren estudios empíricos sobre la calidad, imparcialidad y efectividad delproceso de ingreso, más allá del mero recuento de historias de frustración. Eldelicado asunto de la evaluación del desempeño será también central, pues lacerteza y transparencia del mecanismo será la clave para cimentar un espíritude cuerpo basado en valores de equidad y mérito.

El contexto político

En el ámbito político, es de esperar que en una democracia competitiva, aumenteconsiderablemente la atención y preocupación de los políticos en puestos de elec-ción por la evaluación de los resultados gubernamentales, pues su supervivenciaelectoral o la de sus grupos o partidos dependerá en buena medida de esta eva-luación por parte de la ciudadanía. Esto significa mayor presión sobre los servido-res públicos de carrera, para aumentar su eficiencia. Con frecuencia, el enfrenta-miento con "burocracias abusivas e ineficientes" se vuelve lema de campaña.

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Esta presión política es un conducto democrático más, que sirve de contrape-so a la complacencia de las burocracias públicas, por supuesto sin cruzar lalínea de la manipulación o la utilización de los servidores públicos para finespartidistas al margen de la ley. La administración pública requiere preparacióny continuidad, pero también requiere innovación y cambio, y responder a lasdemandas de nuevos rumbos en una democracia. El balance entre estos ele-mentos no es fácil, y su tensión es una constante que enfrentan los miembrosdel servicio profesional de carrera (Véase Peters, 1999).

En el contexto mexicano, el cuerpo "políticamente neutral" que supuestamenterepresentan los servidores públicos de carrera muy probablemente se relacionarácada vez más con el Poder Legislativo, que ha incrementado considerablementesu presencia y fuerza en el ámbito político. Con el activismo del Congreso, elpapel de los Comités específicos sobre la aprobación de iniciativas de ley, progra-mas y presupuestos se incrementará, y se hará común la presencia de servidorespúblicos defendiendo sus programas o los recursos destinados a sus organizacio-nes. De hecho, es probable que las distintas burocracias públicas compitan entresí, y que establezcan relaciones de dependencia con autoridades legislativas. Porotro lado, los grupos de interés en México cada vez recurren más al método delcabildeo en el ámbito legislativo para defender sus intereses y tratar de incidir enla política pública.

Esto podría llevar a la construcción de "triángulos de hierro", en donde aligual que en otros países, se tejen redes de interés entre miembros de Comitésdel Congreso con autoridad sobre un área determinada, los grupos de interésde dicha área, y los servidores públicos de las dependencias encargadas deimplementar la política pública en ese ámbito. Sin embargo, la no-reeleccióninmediata de diputados y senadores en México, así como el alcance del servicioprofesional de carrera limitado hasta un tercer nivel de jerarquía organizacional,reduce la duración y profundidad de estas relaciones, por lo que la posibleconstrucción de estos "triángulos de hierro" representa un riesgo para la habili-dad de conducción del gobierno del titular del Poder Ejecutivo.

Por el lado legal, el artículo 123 apartado B de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos rige la relación laboral de los servidores públicoscon el Estado. Este apartado prevé la formación de sindicatos del personal debase, que durante varias décadas estuvieron agrupados exclusivamente en laFederación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), a suvez parte del "sector popular" dentro del esquema corporativo del Partido Revo-lucionario Institucional (PRI). Cuando menos en forma, existía una representa-ción del gremio con la tarea de defender sus intereses. La nueva Ley del Servi-cio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal no contempla laposibilidad de sindicalización del personal sujeto a ella. Esto es un punto im-

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portante, ya que por un lado priva a los servidores públicos de nivel medio ymedio-superior de la posibilidad de una voz colectiva, que por un lado les derepresentatividad y la posibilidad de defender la permanencia y consolidación delsistema, y por otra la posibilidad de incidir en la formulación de la política pública.

Por supuesto que la variable sindical es delicada, e introduce nuevas compli-caciones en el desempeño de las burocracias públicas, sin embargo, un cuerpoorganizado a cargo de los intereses de los funcionarios es quizá la mejor mane-ra de asegurar a largo plazo la supervivencia de un sistema de servicio profe-sional de carrera, independientemente de los cambios de gobierno sexenales.

Un punto también a considerar es la participación de los servidores públicosen actividades políticas. Como se mencionó anteriormente, la burocracia públi-ca es un cuerpo profesional presumiblemente "neutral", sin embargo, en el pla-no individual los funcionarios poseen orientaciones políticas al igual que cual-quier ciudadano. En Estados Unidos, la percepción de una identificación de laburocracia pública con los programas del New Deal de la década de 1930 llevóa la prohibición por casi 60 años de cualquier actividad partidista. Esto se hareconocido como un exceso, y en la actualidad los funcionarios estadouniden-ses pueden realizar dichas labores, sujetándose a normas y criterios bien defi-nidos. La opción de una prohibición estricta ha sido desechada en la gran mayo-ría de los países con servicio profesional de carrera, y se reconoce su derecho aejercer estas prerrogativas ciudadanas.

En el caso de México, la Ley Federal de Responsabilidades de los Funciona-rios Públicos es el ordenamiento jurídico que sirve de referencia al respecto,aunque persisten las lagunas y posibilidades de abuso en cuanto a la utiliza-ción de tiempo y recursos oficiales por parte de servidores públicos. Queda aúnpendiente la definición precisa de lo que implica "participación partidista"; cuá-les son las actividades y hasta qué grado se puede considerar legítima y legal laactuación de los funcionarios.

El diseño del sistema

La creación de un servicio profesional de carrera plantea también la cuestión demayor o menor centralización. Un sistema que abarque a todas las dependen-cias tiene la ventaja de dar uniformidad y facilidad de manejo y supervisión.Incluso en algunos países se ha elaborado la propuesta de "federalizar" el ser-vicio profesional, asimilando a los servicios estatales y municipales. Pero latendencia parece ser hacia reconocer la importancia de la descentralización,agrupando por sectores, lo que otorga mayor flexibilidad y permite tomar en

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cuenta necesidades específicas de las dependencias.En México existen ya numerosas excepciones a la inclusión en el servicio

profesional de carrera, y sin demérito del objetivo de extender su alcance, quizáse podrían empezar a explorar las posibles ventajas de esta situación. Por otrolado, muchas de las burocracias públicas en los ámbitos estatal y municipalreflejan una estrecha dependencia de las preferencias políticas de sus gober-nadores o presidentes municipales, y un cambio se antoja más complicado quea nivel federal. En los municipios, lo corto del mandato (3 años) es un inconve-niente, pero es frecuente un servicio de carrera "informal" en donde los funcio-narios municipales se van rotando entre diversos municipios cercanos, no nece-sariamente gobernados por el mismo partido político.

En un esquema de mayor flexibilidad, una alternativa podría ser que el alcan-ce del servicio profesional en términos de nivel jerárquico no fuera el mismo entodas las dependencias. Por ejemplo, en las dependencias más "técnicas", elservicio podría llegar hasta el nivel de Subsecretaría, e incluso Secretaría, yaque la formación y experiencia necesarias idealmente se adquieren al interiorde la misma (vienen a la mente áreas como comunicaciones y transportes, obraspúblicas, salud). En dependencias más "políticas", los nombramientos directosdel Poder Ejecutivo podrían llegar a niveles más bajos de la organización, paraprocurar una "congruencia" si no ideológica, cuando menos programática, quepermita una agenda de gobierno coherente y con rumbo definido. En algunoscasos, incluso la parte operativa de los programas de gobierno requiere coinci-dencia de ideas (áreas de manejo político interno, de comunicación).

En Estados Unidos, es bastante conocido el hecho de que durante la primeraadministración del presidente Ronald Reagan gran cantidad de puestos en elgobierno federal permanecieron acéfalos, por el miedo del gobierno a que fue-ran ocupados por funcionarios no afines a la visión ideológica del presidenterepublicano, y que se convirtieran en un obstáculo. El presidente Reagan y sucírculo político cercano desconfiaban profundamente de la burocracia federalestadounidense, y siempre que era posible, la marginaban del proceso de deci-sión y se apoyaban en canales como organizaciones civiles y gobiernos locales.Algo similar ocurrió en la Gran Bretaña de Margaret Thatcher, en donde el civilservice estuvo bajo permanente sospecha por razones ideológicas.

Una alternativa interesante es lo que sucede en el gobierno federal alemán.En su estructura conviven posiciones "técnicas" del servicio civil, con posicio-nes reservadas para "oficiales políticos", los cuales, aunque miembros del servi-cio, aceptan abiertamente una posición política. Esta combinación permite a lospartidos políticos controlar nombramientos clave dentro de la administración,pero al mismo tiempo, apegarse a principios de profesionalismo y capacidadestécnicas. La idea es precisamente conservar un cuerpo eficiente y profesional,

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pero dando suficiente margen de maniobra y liderazgo político al titular delPoder Ejecutivo (en este caso, el primer ministro) para impulsar una agenda degobierno sancionada por el mandato electoral de la ciudadanía.

Las tendencias recientes

El servicio profesional de carrera ha entrado en lo que se denomina la "tercerageneración" de reformas, que se han orientado a la flexibilidad en la contrata-ción del personal y la prestación de servicios públicos. Para hacer más eficientey menos costosos dichos servicios, se recurre a los contratos de servicios porhonorarios, a los contratos por tiempo definido de corto plazo, y a lasubcontratación. Esta "profundización" de una visión gerencia! flexible ha toma-do impulso en países como Dinamarca y Nueva Zelanda, en donde se ha dadouna transformación dramática (Gregory y Christensen, 2004). En Estados Uni-dos, la práctica de subcontratación de muchos servicios públicos es sumamentecomún (servicios de limpia, mantenimiento de calles y parques, seguridad públi-ca), y está ya presente en varios municipios de estados como Nuevo León yTamaulipas en México.

Esta compra de servicios a otras agencias, ya sea públicas o privadas, estáinspirada en el principio de otorgar la tarea a quien ofrezca las mejores condicio-nes de calidad, servicio y precio, independientemente de su origen. Los serviciospúblicos se adquieren en un mercado abierto, en donde incluso se pueden inter-cambiar por "vales" para la obtención de otros servicios. Este esquema sueleperjudicar a los miembros de las burocracias públicas, pues la competenciafrecuentemente pone bajo presión sus salarios y prestaciones, sin embargo, sepuede convertir en impulso para la innovación y productividad. Uno de los obje-tivos centrales es, por supuesto, el beneficio para los ciudadanos, consumido-res últimos de estos servicios públicos.

En el mundo anglosajón, la subcontratación y el trabajo público voluntario(especialmente a nivel municipal), introducen el riesgo de que una estrategia decontrol de gastos, en vez de un instrumento, tome el lugar de los objetivos. Sepresenta también el problema de la rendición de cuentas. Para una burocraciapública, se prevén toda una serie de medidas para el escrutinio público. Cuandocompañías privadas prestan el servicio, la supervisión se aleja de los ciudada-nos, y se vuelve más complicado su monitoreo. Surge un sistema de personalcon una vertiente fundamental o central, y otra contingente o externa, en dondela cuestión presupuestal se combina con la presión para la productividad paradar prioridad a la segunda. Se enfrenta el problema de cómo administrar un

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recurso escaso, los servidores públicos y los servicios que ofrecen, frente avalores de equidad y eficiencia, pero además sujeto a un conjunto de leyes,reglas y regulaciones que circunscriben su uso. Al optar por la opción externa,se corre el riesgo de ajustarse a las necesidades del contratista, no del contra-tante o beneficiario.

El esquema de subcontratación afecta no sólo los derechos de los servidorespúblicos, sino también su espíritu de grupo. Sin embargo, el riesgo de "osifica-ción" y la necesidad de cambio llevan a recurrir a estas alternativas, paradójica-mente, para fortalecer la capacidad administrativa del Estado. Esto debe sercuidadosamente supervisado, para evitar las posibilidades de corrupción oclientelismo, estar sujeto a innovadores mecanismos de rendición de cuentasen el manejo de recursos públicos, quien sea que los utilice, evaluar constante-mente si ello efectivamente repercute en mayor eficiencia y calidad de los servi-cios públicos. Es conveniente no perder la perspectiva de que muchos proble-mas en la prestación de servicios públicos, se resuelven con sencillas técnicasgerenciales que solamente requieren de la aplicación del recurso adecuado,disponible en cualquier organización, ya sea pública o privada.

Los actores involucrados

La implementación de un servicio profesional de carrera tiene un aspecto rela-cionado con la creación y desarrollo de una cultura del desempeño. Es necesa-ria una transición de una cultura del manejo del poder y la fricción, con altogrado de discrecionalidad, a una basada en la valoración de resultados, decooperación, transparente y accesible. Este "cambio cultural" debe ser construi-do con un esfuerzo deliberado y bien planeado, sin esperar a que se lleve acabo por inercia, una vez que se introduzcan, los cambios influyen en el buenfuncionamiento de las dependencias. La mera capacitación y evaluación no essuficiente, es también importante la formación en términos de valores de losservidores públicos.

Un componente central es propiciar una "cultura de confianza", en la cual lospropios miembros y candidatos a ingresar al servicio profesional de carreraconozcan su estructura y operación. El proceso de certificación de los servido-res públicos (que les garantiza su incorporación) debe ser transparente y expli-cado claramente, con sistemas de comunicación que den cuenta de procesos yresultados, y contribuyan a la creación de redes de apoyo. Esto les permitiráfamiliarizarse con el sistema y estar en posibilidad de aprender sobre los erro-res que se cometen comúnmente (Gregory, 2001). También es necesario dise-ñar y difundir dispositivos específicos de transparencia y rendición de cuentas.

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que les permita a los servidores públicos no sólo entender el espíritu de esteprincipio democrático, sino la mecánica de su funcionamiento. Debe tratarse deun ejercicio continuo, que no se convierta en una carga hacia la conclusión dealguna tarea o programa.

El celo en el manejo de la información debe contrarrestarse con la noción deun servicio a la ciudadanía, que a su vez se transforma en sustento público parasus funciones. El servicio profesional de carrera requiere, ante todo, legitimidadante la sociedad, y debe servir a las necesidades de ésta. Particularmente en sufase de inicio, cuando todavía existe incertidumbre en cuanto a su valor y utili-dad, lo cual lo hace vulnerable a los ciclos político-electorales, debe buscaraliados hacia afuera de la misma burocracia pública. Sin aliados políticos, serádifícil que el sistema se consolide y pueda resistir los cambios de rumbo políticoque amenacen con su desmantelamiento.

Aún así, los principales interesados en la consolidación del sistema de servi-cio profesional de carrera en México, deberían ser los servidores públicos mis-mos. Hacia fines del sexenio del presidente Fox, resulta sorprendente el númerode ellos que teniendo la opción de incorporarse formalmente al sistema, aún nolo han hecho. Por un lado, como se ha señalado, existe una gran desinformación,y por otro, es necesario resaltar los incentivos positivos para impulsar esta in-corporación, y fortalecer (al menos en número) a este cuerpo profesional. Bene-ficios como certidumbre en el empleo, posibilidades de desarrollo y capacita-ción laboral y estímulos económicos, deben difundirse ampliamente, además deimpulsar reconocimientos simbólicos y poner énfasis en la idea del espíritu decuerpo, que buscará proteger a los suyos con un sentido de lealtad compartido.

El asunto del estímulo de la remuneración ligada al desempeño es un temacomplicado. Los incentivos salariales son muy importantes, pero un mal manejopuede llegar a poner en entredicho la imparcialidad y legalidad del proceso. Serequiere un manejo pulcro de los mecanismos de evaluación para su asigna-ción, y con frecuencia es mayor el efecto negativo sobre el desempeño de la norecepción del estímulo, que el impacto positivo de su obtención (Mikovich yWigdor, 1991). En el sector público, el llamado "bono de productividad" se asu-me como un componente o prestación más del salario, lo que pone presiónsobre dependencias sujetas a claros límites presupuestales, cuya movilidad nodepende de decisiones propias. Aunque existen propuestas para superar estalimitación, como el permitir a las agencias públicas tener ingresos propios deri-vados de participación en mercados abiertos no sujetos a fiscalización, ésta norepresenta la operación normal de las entidades públicas.

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Conclusiones

El futuro del servicio profesional de carrera en México está estrechamente liga-do a la aceptación en el corto plazo de sus cualidades positivas e impacto posi-tivo en el quehacer del sector público, tanto por parte de sus potenciales miem-bros como entre la población en general. Requiere también el apoyo del poderlegislativo, cuyo papel es clave en la asignación presupuestal que permita laviabilidad financiera del sistema. En el mediano plazo, es también de vital im-portancia el establecimiento de una cultura de confianza y valoración de resul-tados, en donde la calidad del desempeño y el principio del mérito sean los ejesrectores de la actividad del funcionario público. Los cambios deberán tener re-flejo indudable tanto en el ambiente laboral al interior de las organizacionespúblicas, como en la prestación de servicios públicos y la rendición de cuentasa la ciudadanía.

Los sistemas de evaluación y capacitación son críticos, pues proporcionanlos elementos para legitimar y fortalecer a las organizaciones, y revalorar supapel ante la sociedad. Aun así, el servicio profesional de carrera probablemen-te requerirá de evaluaciones globales externas, que permitan llevar un controlde su desarrollo e implementación, y que renueven periódicamente su confian-za. En el tema de los incentivos, será primordial poner particular atención a sudifusión y regulación, pues al mismo tiempo que son un importante medio paraimpulsar actitudes y esquemas de mejoras, fácilmente pueden convertirse enuna obligación sin corresponsabilidad o un riesgo perverso. Será necesario uncuidadosamente diseñado mecanismo que tome en consideración los grados deresponsabilidad y la contribución agregada a la organización, además de tomaren cuenta la importancia de recompensas simbólicas y el reconocimiento profe-sional por el gremio.

Las posiciones sujetas al servicio profesional de carrera según la ley corres-pondiente, podrían irse extendiendo gradualmente hasta abarcar una propor-ción mucho más importante del servicio público. Esta expansión debe darse enun primer paso con la incorporación de los funcionarios de libre designación encondiciones de pertenecer al sistema, logrando que se certifique una gran ma-yoría de ellos. El siguiente paso probablemente sería abarcar a más sectores dela administración pública federal, sin embargo, en este sentido habría que noperder de vista las posibles ventajas de una "sectorización" del servicio, quepermita la flexibilidad necesaria para considerar las diferencias entre las diver-sas burocracias públicas.

Un paso más sería la ampliación del sistema hacia el personal operativo o debase, con un plan administrativa y políticamente sensible, que respete sus dere-

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chos pero establezca claramente obligaciones y responsabilidades. Habríaentonces que estudiar también la pertinencia de un esquema parecido al deAlemania, en donde el servicio profesional de carrera podría llegar a los nivelesmás altos de la administración pública, en áreas que por su complejidad técnicaasí lo ameriten, y que posea la flexibilidad para permitir una reorientación polí-tica cuando el electorado exprese su voluntad en ese sentido.

El papel de la ciudadanía, no habrá que cansarse de enfatizar, será centralen el desarrollo y consolidación del sistema del servicio profesional de carrera.El ciudadano debe sentirse integrado no sólo mediante la recepción de serviciospúblicos de calidad, sino a través del escrutinio constante y crítico del desempeñode las burocracias públicas, contando con mecanismos de fiscalización yauditoria independientes y eficientes, y con un servicio profesional público querepresente una muestra palpable de la igualdad de oportunidades en el seno dela sociedad.

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