Educaci n 2017: APUNTES SOBRE REQUERIMIENTOS Y DESAFêOS EN ... · suman los servicios de cuidados...

SOCIOEDUCATIVO

Semana Latinoamericana por el Derecho a la Educación 2017:

APUNTES SOBRE

¡FINANCIEN LO JUSTO!¡FINANCIEN LO JUSTO!

CASO DOMINICANO

REQUERIMIENTOS YDESAFÍOS EN EL

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12 de septiembre del año 2017

2 A P U N T E S S O B R E R E Q U E R I M I E N T O S Y D E S A F Í O S C A S O D O M I N I C A N O A P U N T E S S O B R E R E Q U E R I M I E N T O S Y D E S A F Í O S C A S O D O M I N I C A N O 3

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CONTENIDO

IPreámbulo Introductorio 04

IIRequerimientos de Inversión Pública en Educación 05

IIIAspectos Vinculados a la Justicia Fiscal 09

IVEvolución de Resultados y Desempeño en Indicadores 13 4.1. Algunas Desigualdades Reproducidas en el Sector Educativo 15 4.2. Retos y Desafíos en Programas Prioritarios 16

Resumen y Conclusiones Generales 23

Bibliografía 26

Anexos 28

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I. PREÁMBULO INTRODUCTORIOLa educación pública a nivel inicial, primario, secundario y de adultos (también llamada preuniversitaria); la formación técnico-profesional y la educación en el sistema de enseñanza superior son los tres pilares tradicionales del sistema educativo bajo responsabilidad directa del Estado dominicano. A estos se les suman los servicios de cuidados y atención a la primera infancia.Los requerimientos de inversión pública para la educación preuniversitaria están recogidos y sustentados en diferentes normativas jurídicas y planes de acción suscritos en el sector, algunos de estos frutos de consenso entre el gobierno de turno con la sociedad civil, organizaciones y entidades vinculadas al sector educativo.

La propia Ley 66-97 General de Educación, que data del año 1997, plantea en su artículo 197 una inversión pública anual en educación preuniversitaria mínima de 4% del PIB o 16% del gasto público total, acogiéndose al que fuese mayor de los dos, a los dos primeros años de promulgación de dicha legislación, inversión que se especifica debe ser creciente en el tiempo y ajustada a una tasa no menor al nivel de inflación anual programado (Congreso Nacional, 1997, pág. 40). El año2013 marcó el inicio del cumplimiento de esta normativa, llevando ya cinco años seguidos en ejecución el referido nivel de recursos.

No obstante, en el sistema público de enseñanza prevalecen necesidades, deficiencias y desafíos tanto de cara a la garantía de este derecho fundamental como en relación al cumplimiento de objetivos y resultados trazados como nación. Para el caso que ocupa, este documento se ha de centrar en describir y analizar brevemente aquellos concernientes al sistema educativo preuniversitario.

II. REQUERIMIENTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA EN EDUCACIÓNEn el marco de la Agenda Educativa 2030 se realizó un llamado claro a que los países asignen mayores recursos para la educación. En particular, se ha señalado la necesidad de que los países asignen de forma eficiente a la educación al menos entre un 4% y un 6% del PIB o entre un 15% y un 20% del total del gasto público (UNESCO, 2016, pág. 9).En el plano nacional, previo al establecimiento de la Agenda Educativa 2030, para el logro de las metas propuestas en la Ley 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2030, se habían delimitado incrementos quinquenales de la inversión pública en educación: 5.0% del Producto Interno Bruto (PIB) a partir del año 2015, aumentando al 6% del PIB en el año 2020, hasta 6.5% del PIB en el año 2025 y a un 7% del PIB al año 2030 (MEPyD, 2012, pág. 51).Anterior a la END, el Plan Decenal de Educación (PDE) 2008-2018 (MINERD, 2008) planteaba metas más ambiciosas de inversión pública en educación. De hecho, la END pospone para el año 2030 las metas de inversión que en el PDE se establecieron originalmente para su último año de vigencia (año 2018).

No obstante, ambos instrumentos convergen en la necesidad de un aumento gradual y escalonado, más allá del 4%, para el logro de las metas e indicadores de la sectorial, propósito que también quedó plasmado en el Pacto Nacional para la Reforma Educativa 2014-2030 (CES, 2014), firmado en abril del año 2014.

1La END 2030 establece en su indicador 2.20 - gasto público en educación como porcentaje del PIB. Sin embargo, nunca ha sido aclarado por parte del gobierno central si se trata de todo el gasto computado a la sectorial (incluyendo la educación superior) o si solo se trata de educación preuniversitaria. La ambigüedad al respecto se fortalece al evidenciarse que las metas en indicadores de cobertura y desempeño que respaldan dichos niveles de asignación presupuestaria respecto al PIB se refieren todos a educación preuniversitaria, dentro del Eje 2. Solo en el Eje 3 es que la END plantea aspectos vinculados a la educación superior, sin precisar metas de inversión al respecto.


1.0

2015 2016 2017 2018

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

5.16 5.64 6.20 6.82

8.0

2015 2020 2025 2030

5.06.0 6.5

7.0

Gráfico I. Requerimimentos Inversión Pública, Educación, según Planes de Nación PDE (Tramo 2015-2018) y END (Tramo 2015-2030)

(En porcentaje del PIB)

Plan Decenal 2008-2018• Inversión Real (4%)

END 2030• Inversión Normativa

Fuente: Elaborado con base en Plan Decenal de Educación (PDE) 2008-2018 y la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.

Lo anterior demuestra que, en términos normativos, República Dominicana posee un marco legal y de instrumentos de planificación de políticas que establece claramente objetivos de inversión eneducación a corto, mediano y largo plazo, acorde e incluso por encima de las metas de inversión propuestas por la agenda educativa internacional. Sin embargo, en la práctica estos esquemas programados de inversión no se ejecutan, ya que al cierre del primer quinquenio de la END (año 2015) e inicios del segundo (período 2016-2020), la asignación para la educación preuniversitaria se ha mantenido estática en el 4% del PIB.

Existe un estancamiento de la inversión pública en educación en torno a una rigidez presupuestaria que no pasa del 4% del PIB, cumpliendo solo con el mínimo legal establecido. En la Sección IV se expone un breve recuento de algunas de las principales desigualdades y brechas educativas de las cuales adolece el sistema educativo público, así como de carencias y desafíos en programas prioritarios, lo cual sugiere que en los próximos años será necesario un incremento progresivo de la inversión pública en educación por encima de los niveles actuales.

En República Dominicana si bien hay voces que cuestionan el alto nivel de gasto público que supone toda inversión igual o mayor al 4% del PIB en el sector educativo, es difícil pensar a estas alturas en retrocesos en la inversión mínima establecida. Solo la inversión total en personal se aproxima

al 60% del presupuesto previsto para el año 2018, y los gastos corrientes hasta el 85% del total, y es previsible que estos se mantengan en los próximos años por el tipo de servicios que requiere el sector.

Estos mecanismos de transparencia presupuestaria y fiscalización de recursos deben ser extensivos al resto de las unidades ejecutoras del Ministerio de Educación, las cuales concentran cerca del 20% de los recursos asignados a la institución en los años fiscales 2017 y 2018 (MINERD, 2017), previéndose que con el incremento de la cobertura en los próximos años también se incrementen las asignaciones presupuestarias de estas entidades. En tal sentido, se prevé la necesidad de fortalecer los instrumentos de monitoreo y evaluación al desempeño anual de estas unidades ejecutoras, tanto en la producción de bienes y servicios como en la vinculación de estos con indicadores de resultados.

Lo que sí se perfila es una creciente tendencia hacia la tercerización de los servicios educativos en el país, lo cual se manifiesta tanto a través de las modalidades de compras y contrataciones como por medioa la materialización de acuerdos de cogestión, colegios mixtos o concertados y de transferencias a entidades no gubernamentales vinculadas al sector educativo.

Por ejemplo, para inicios del año 2017 el MINERD realiza transferencias corrientes a más de 200 asociaciones sin fines de lucro, por montos que se aproximan a los RD$ 290 millones, de los cuales el 49% se concentraba en transferencias a iglesias y parroquias. A esto se le suma que en junio del año 2017 el Ministerio de Educación acordó con la Conferencia del Episcopado Dominicano pasar 127 colegios católicos al sector público.

La mayor entrada al sistema educativo de nuevos planteles a nivel local obliga a que los mecanismos de transferencias de recursos a las unidades descentralizadas del MINERD y, en particular, a las juntas regionales, distritales y de centro, sean cada vez más progresivos y eficientes, pero también con un mayor nivel de control administrativo y de transparencia presupuestaria permanente. En este aspecto la gobernanza local es crucial, siendo las organizaciones sociales del territorio y las Asociaciones de Padres, Madres, Tutores y Amigos de la Escuela (APMAE) protagonistas de primer orden en el proceso.

2 Según la estructura de gasto presentada cada año por el MINERD, actualmente con 10 las unidades ejecutoras de la entidad: el propio Ministerio de Educación (sede central), la Oficina de Cooperación Internacional, el Instituto Nacional de Educación Física, el Instituto Nacional de Bienestar Magisterial, el Instituto Dominicano de Evaluación e Investigación de la Calidad Educativa, el Instituto Nacional de Formación y Capacitación Magisterial, el Instituto Superior de Formación DocenteSalomé Ureña, el Instituto Nacional de Atención Integral a Primera Infancia y el Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil.


Posteriormente, en octubre del mismo año, el MINERD pactó con la Mesa de Diálogo y Representación Cristiana pasar 134 colegios evangélicos al sector público. En la primera infancia operan mecanismos similares de cogestión en los Centros de Atención a la Infancia y la Familia (CAFI).

De nuevo, conviene desarrollar mecanismos de monitoreo y evaluación efectivos que den cuenta del uso de estos recursos públicos tanto en las unidades ejecutoras y las descentralizadas de carácter gubernamentales como en las citadas instituciones no gubernamentales, a fin de determinar si se cumplen con los objetivos educativos y estándares delimitados en las normativas legales y planes vigentes en el país, especialmente en materia de implementación del currículo educativo.

Una adecuada asignación y uso de recursos públicos en la sectorial educación, que apunte hacia la consecución de metas claras tanto de cobertura como de desempeño y que en definitiva impacte sobre la calidad del servicio, serán los mejores aliados para ganar voces en los necesarios incrementos de recursos que demanda el sector para los próximos años.

III. ASPECTOS VINCULADOS A LA JUSTICIA FISCALPara cumplir los objetivos educativos establecidos en las normativas y los planes nacionales, así como aquellos que son fruto del consenso de la agenda educativa internacional, el sistema educativo dominicano demanda de mayores recursos presupuestarios para los próximos 12 años. Sin embargo, estos recursos deben asignarse sobre la base de consensos y acuerdos establecidos sobre una política fiscal justa y equitativa, acorde con garantías de derechos fundamentales.

La propia Ley 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo establecía la necesidad de tres pactos nacionales: el Pacto Educativo (firmado en abril del año 2014), el Pacto Eléctrico (con dos años en discusión y aún pendiente de firmarse) y el Pacto Fiscal, que constituye la principal deuda pendiente de la gestión gubernamental actual en materia de política fiscal.

El artículo 36 de la END 2030 establece que los tres primeros puntos a consensuar en el referido pacto son: (i) reducir la evasión fiscal; (ii) elevar la calidad, eficiencia y transparencia del gasto público y (iii) elevar la eficiencia, transparencia y equidad de la estructura tributaria.

Es importante señalar además que el compromiso de incremento de recursos en sectores como el educativo está condicionado en la END 2030 por el incremento de la presión tributaria, punto vi del referido artículo.Tanto desde el lado del gasto como desde el lado de los ingresos, lastendencias actuales no parecen favorecer al sector educativo nacional en esta materia.

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Resumen de Malgasto Identificado Sector Público

Año de Referencia 2017

Monto en Relaciónal PIB

Concepto

Botellas/Uso Político dela Nómina Pública

1.1%

0.1%

0.4%

0.2%

0.7%

1.8% del PIB

2.5% del PIB

Gastos de UsoPotencialmente Clientelar

Otros Conceptos Pendientes de Eficientizar

Entidades que Sobran

Sub Total

Total

+ Corrupción

practicada a la nómina docente (MINERD, 2017), si bien se trata de un proceso en curso con réplicas importantes del gremiodocente mayoritario, la Asociación Dominicana de Profesores (ADP) y que amerita esperar su resultado final, ya ha revelado una cantidad importante de empleados públicos bajo evidencias y sospechas de haber cobrado en el Estado sin ejercer sus funciones. En expresiones del Ministro de Educación y del Presidente de la Asociación Dominicana de Profesores (ADP) quedan aún mil (1,000) maestros/as que no se ha podido ubicar su función.

Las distorsiones en el gasto público en general deben ser un aspecto de primer orden a ser tratado en una eventual discusión del Pacto Fiscal, el cual debe ser un proceso abierto, transparente e inclusivo, contrario a como lo ha sido el Pacto Eléctrico. La calidad del gasto público debe ser la primera condicionalidad y punto de agenda en el Pacto Fiscal y solo a partir de acuerdos y compromisos concretos en esta materia se debería empezar a discutir sobre la política tributaria.

En materia tributaria la END 2030 condiciona el aumento de recursos eneducación al incremento en la presión tributaria, pero el tipo de reformatributaria que se impulse es un aspecto central del debate por venir. Cambiar la actual estructura tributaria es fundamental para garantizar justicia y equidad tributaria, ya que el peso de las recaudaciones sobre todo recae en impuestos indirectos, que se aplican al consumo y penalizan proporcionalmente más a quienes menos recursos perciben. Los impuestos directos, que gravan las riquezas y el patrimonio, siguen estando en niveles recaudatorios deficientes.

Las proyecciones actuales indican que en el período fiscal 2017-2020, de mantenerse inalterable la actual estructura tributaria, el peso de los impuestos indirectos representará casi el 59% del total de recaudacionesimpositivas. En el mismo período la participación de los impuestos directos se reduce hasta la tercera parte, es decir 33.3% de lo recaudado (Oxfam, 2017).

Recientemente el ex director de Impuestos Internos, y actual incumbente del Banco Nacional de las Exportaciones, Guarocuya Félix, afirmaba que de cada cien pesos que recauda el Estado, 67 provienen de los bolsillos de los más necesitados, lo que obliga a repensar la política fiscal del Gobierno para producir mayores niveles de bienestar social y equidad (Hoy Digital, 2017).

(i) uso clientelar de la nómina pública, (ii) la corrupción, (iii) el reordenamiento de entidades públicas que sobran y/o que se podrían eliminar o fusionar sin afectar derechos ciudadanos, así como (iv) la reducción de gastos que tienen un alto potencial de uso político clientelar.

De esta última se destaca el gasto en publicidad, los viáticos y otras partidas de uso discrecional cuya reducción podría liberar una importante proporción de recursos necesarios para garantizar derechos fundamentales, como por ejemplo los recursos adicionales que requerirá la educación pública en los próximos años.

Si bien los estudios de Oxfam no se refieren de manera directa al gasto público que ejecuta el Ministerio de Educación, no es difícil encontrar ejemplos recientes que induzcan a plantear mejoras en el gasto de esta entidad. Los resultados publicados en agosto del año 2017 referentes a la auditoría

Otro aspecto fundamental a discutir lo será el nivel del gasto tributario, es decir la cantidad de tributos que el Estado deja de percibir porque alguna ley plantea una exoneración en su pago.

Visto desde el lado del gasto, estudios recientes realizados

en el marco de la campaña Cambiemos las Prioridades1,liderada por el colectivo Casa

Ya de Foro Ciudadano y Oxfam, señalan que en el sector público

dominicano prevalecen elevados niveles de malgasto

y dispendio de recursos.

Las estimaciones realizadas indican que el gobierno

dominicano malgasta alrededor del 2.5% del PIB, recursos que

solo en el año 2017 superanlos RD$ 90.000 millones,

equivalente a alrededor del 14% del gasto del gobierno

central (Oxfam, 2017).

Las áreas principales en las que el gobierno puede mejorar sustancialmente la calidad

del gasto publico son:


Las estimaciones oficiales indican que para el año 2017 el gasto tributario asciende a más de RD$ 231,000 millones o el 6.5% del PIB. Si bien casi la mitad de este monto se concentra en exenciones de impuestos de productos de la canasta básica de alimentos de los hogares, fruto de exenciones al ITBIS o Impuesto al Valor Agregado (IVA), también es importante destacar que en exenciones vinculadas a los impuestos al patrimonio, las riquezas y la renta concentran más del 1.5% del PIB, recursos que sobre todo podrían estar tributando los más ricos del país.

Una política tributaria justa y equitativa es fundamental para promover políticas sociales universales e inclusivas como la educación, de lo contrario seguirán siendo los más empobrecidos y la clase media baja quienes carguen con las mochilas sociales más pesadas a la hora de pagar el sistema educativo de todos y todas.

IV. EVOLUCIÓN DE RESULTADOS Y DESEMPEÑO DE INDICADORESEl registro de indicadores educativos en la END 2030 al cierre del primer quinquenio monitoreado (año 2015) acrecientan los desafíos para el cierre de brechas y logro de objetivos planteados en los próximos doce años. Al año 2015, si bien la mayoría de los indicadores educativos mostraron avances (10 de 17), apenas 6 de 17 indicadores del sector lograron cumplir las metas fijadas en la END (MEPyD, 2016). • La tasa neta de cobertura de educación inicial (sin matrícula de 3 y 4 años en línea de base) se sitúa en apenas 32.6%, menos de la mitad de su meta del 66.3% de cobertura; • La tasa neta de cobertura de educación primaria se sitúa en 94.5%, casi tres puntos porcentuales menos que la meta del 97.3% prevista; • La tasa neta de cobertura de educación secundaria registra un 60.1%, a más de cuatro puntos porcentuales de la meta del 64.3% para el cierre del quinquenio; • La tasa de analfabetismo de la población de 15 años y más no logró bajar del 4% fijado al primer quinquenio; • El gasto público en educación como porcentaje del PIB se quedó estancado en torno al 4% del PIB, a pesar de que la meta fijaba un 5% del PIB el nivel de recursos invertidos;

A nivel de indicadores de cobertura solo se registró cumplimiento de metas en: • Porcentaje de la Población Económicamente Activa (PEA) de 15 años y más asistiendo a programas de capacitación laboral (13%, cuando la meta estaba en 10%); • Número medio de años de escolaridad de la población de 25 a 39 años (10.1 años, cuando la meta se fijó en 10 años).

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De los indicadores vinculados al desempeño no se cuenta con resultados empíricos al cierre del año 2015. Los reportes del gobierno se basan en proyecciones oficiales realizadas a partir de la tendencia en la evolución mostrada entre los años 2006 y 2013 de las pruebas LLECE/UNESCO, en los cuales se proyectan “metas logradas” en tres de los cinco indicadores de esta categoría: promedio de puntajes en estudiantes de 3er. y 6to. grado en las pruebas de lecturas y en los estudiantes de 3er. grado en las pruebas de matemática, quedando rezagos en ciencias y matemática de 6to. grado.

No obstante, tomando como base resultados empíricos, en el 4to. Informe de ejecución 2015 de la END se reconoce que en términos de progresos, los últimos 5 años no han sido muy efectivos en cuanto al rendimiento de los estudiantes en las pruebas nacionales (MEPyD, 2016). Los informes de rendición de cuentas de la END al cierre del año 2015 muestran además un significativo retraso en los registros administrativos del MINERD, lo cual a su vez repercute en las posibilidades de monitoreo del impacto de los programas en ejecución, y por ende de evaluar la calidad del gasto público en materia educativa.

0

Línea Base2010

2012 2013 2014 Logroal

2015

2015 2020 2025 2030

10

20

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40

50

60

32,6 33,6 34,932,9

66,3

100 100100

32,6

70

80

90

100

Indicador 2.8. Tasa Neta de Cobertura Educaciǿn Nivel Inicial (Sin Matrícula de 3 y 4 años

en Línea de Base)

Evolución Anual Metas Quinquenales

Fuente: Elaborado con base en 4to. Informe Ejecución 2015 END y SISDOM 2015.

3 Ver “Cuarto Informe Anual de Avance en la implementación de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, y cumplimiento de los Objetivos y Metas del Plan Plurianual del Sector Público, 2015”; Págs. 53-54, Seguimiento indicadores END relativos al Eje 2; MEPyD: http://bit.ly/2xkvnie.

4.1 ALGUNAS DESIGUALDADESREPRODUCIDAS EN EL SECTOREDUCATIVOAl poner la lupa a los indicadores educativos es posible apreciar el nivel de brechas existentes en términos territoriales y de género.

Por ejemplo, entre los años 2014 y 2015 la tasa neta de cobertura eneducación inicial crece en las niñasy decrece en los niños, casocontrario de lo que ocurre eneducación primaria, en donde creceentre los niños y decrece entre lasniñas. En ninguno de los casossupera la meta del indicador. En elresto de los indicadores, las niñasobtienen mejores resultados quelos niños, pero solo en cobertura deeducación secundaria es que estas diferencias tienden a sersignificativas, llegando a superarselas metas de cobertura en el género femenino, pero con un notablerezago de más de 10 puntosporcentuales en el género masculino.Esto evidencia la necesidad de unaatención diferenciada e integral a fin decorregir estas enormes diferencias.

En cuanto a las zonas deresidencia, se observa un notablecontraste, caracterizado por elsignificativo atraso que muestran todos los indicadores monitoreadosen las áreas rurales del país. Estasituación es especialmente críticaen cuanto a cobertura de educacióninicial, que en las zonas rurales

(24.7%) es casi 12 puntosporcentuales inferior a la zonaurbana (36.5%). Contraste similar seobserva en cobertura de educaciónsecundaria, ya que en las áreasurbanas (62.8%) casi se cumplecon la metas de cierre del primerquinquenio END, mientras que enlas áreas rurales (54.9%) lacobertura es casi 10 puntosporcentuales inferiores a la meta decierre del año 2015. De igual forma,al cierre del primer quinquenio latasa de analfabetismo en las zonas rurales (14.0%) era casi tres veces superior que en las zonas urbanas (5.1%). Por último, a nivel de regiones de desarrollo, la cobertura eneducación inicial retrocede en lamitad de las regiones, siendoespecialmente deficiente en la región Yuma y la región Enriquillo con menos de 25% de cobertura. En cuanto a la cobertura en primaria, si bien no baja del 90% en ninguna región, sí muestra retrocesos en 6 de 10 regiones. En cuanto a la cobertura en educación secundaria, la misma es especialmente deficiente en la región el Valle (46.4%), en contraposición con las regiones Ozama y Cibao Nordeste, las únicas en donde se cumplen las metas del quinquenio.


Se observa un peor contraste en el analfabetismo, ya que solo en la región Ozama se cumple la meta de reducción fijada (<4%). En las regiones El Valle (20.8%) y

Enriquillo (16.5%) este indicador era respectivamente 5 y 4 veces mayor que en la región Ozama al cierre de las metas del primer quinquenio de la END en el año 2015.

Durante cinco ejercicios fiscales seguidos (2013-2017) el gobiernodominicano priorizó cinco lineamientos estratégicos o “ProgramasProtegidos” en materia educativa: ( i) Jornada Extendida,(ii) Alfabetización y Educación de Personas Jóvenes y Adultas,(iii) Construcción y Reparación de Aulas, (iv) Apoyo a la PoblaciónVulnerable y (v) Atención a la Primera Infancia (0 a 4 años).

Al margen de las dificultades registradas en la ejecución de los programas puntuales que sustentan estas intervenciones, así como de la exclusión de otros lineamientos, su priorización mostró un alto compromiso político con la sectorial nunca antes visto. Aun así, los retos y desafíos en estos y otros aspectos son considerables para los próximos años.

Con el Plan Nacional de Alfabetización “Quisqueya Aprende Contigo”, el gobierno dominicano se propuso la erradicación del analfabetismo. En el Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) 2013-2016 se programó concretamente la reducción de la tasa de analfabetismo de 9.8% existente en el año 2012 a solo 0.47% en el año 2016 (MEPyD, 2012, pág. 44), una meta incluso más ambiciosa que la fijada en la propia END 2030.

El plan original comprendía la alfabetización de 990,000 personas entre 2013 y 2016, de las cuales 800,000 serían alfabetizadas en los primeros dos años: 500,000 en el año 2013 y 300,000 en el año 2014 (Foro Socioeducativo, 2015, pág. 6). El propio Presidente de la República declaró el año 2014 como “Año de la Superación del Analfabetismo”,

4.2 RETOS Y DESAFÍOS EN PROGRAMAS PRIORITARIOS

4 A partir del año 2016 el programa de Jornada Escolar Extendida fue sacado del listado de ¨programas prioritarios¨, por considerarse más un eje estratégico que un programa.

Alfabetización: el programa avanzó, pero las metas se quedaron rezagadas.

e incluso se propuso lograr un reconocimiento de la UNESCO para declarar el país como “territorio libre de analfabetismo” a finales del referido año.

Sin embargo, los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples 2015 (ONE, 2016) revelaron que la tasa de analfabetismo pasó de un 14%, en el año 2012, a 7.75% en junio del año 2015, aún muy por encima de las expectativas generadas para la fecha.

Actualmente no es posible darle seguimiento mensual a los avances del plan de alfabetización, ya que el gobierno dejó de publicar los boletines de desempeño del programa en septiembre del año 2016. Para el mes de junio del año 2017 el incumbente actual de la Dirección General de Programas Especiales de la Presidencia (DIGEPEP), Domingo Contreras, declaraba que faltan 172,000 personas por alfabetizar y que la tasa actual de analfabetismo es de 7.5% (El Día, 2017).

Retos: Informes oficiales dan cuenta de que una gran proporción de los/asegresados/as aspiran a continuar su formación a nivel de estudios elementales o en modalidad técnico-profesional, de hecho, este aspecto forma parte de los objetivos generales del Plan.

Asumiendo principios como los de continuidad y complementariedad en las políticas públicas, una vez concluido el proceso de alfabetización, en los más de 100,000 núcleos registrados al cierre del año 2016 losesfuerzos institucionales en los servicios de educación de adultos tendrían que concentrarse cada vez en una mayor proporción de recursos destinados al impulso de los programas de educación básica de adultos, educación media de adultos y educación laboral para los siguientes años fiscales.

La necesidad de educación continua en núcleos ya alfabetizados es un aspecto central del programa que no puede ser relegado a un segundo plano, sobre todo para combatir el analfabetismo funcional y los riesgos latentes de caer en analfabetismo de retorno (IDEC, 2015, pág. 77). En consonancia con el Pacto Nacional para la Reforma Educativa, una parte importante de estos recursos deberían destinarse al fortalecimiento del Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP).


Al igual que lo ocurrido con alfabetización en el año 2014, el Poder Ejecutivo declaró el año 2015 como “Año de la Atención Integral a la Primera Infancia”, por medio del decreto 498-14. No obstante, el único punto en donde este programa puede exhibir avances destacables es en marcos normativos y conceptuales y readecuaciones institucionales que se habían planteado hacer.

Las metas de construcción y funcionamiento de las estancias infantiles o Centros de Atención Integral a la Primera Infancia (CAIPI) se fijaron en 250 unidades funcionando en todo el país para el cierre del año 2016. No obstante, para agosto del año 2017 se reportan apenas 48 CAIPI, cinco veces menos que la meta fijada al cierre del año anterior. Aún se encuentran en transición 51 estancias adicionales del Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia (CONANI), y a esto se le suma que de 1,000 Centros de Atención a la Infancia y la Familia (CAFI) previstos inicialmente, solo se han podido conformar 214, de los cuales 32 funcionan bajo modelos de cogestión (INAIPI, 2017).

En el PNPSP 2013-2016 se había previsto inicialmente brindar cobertura a 71,155 niños y niñas de 0 a 4 años en los CAIPI. Para agosto del año 2017, la cobertura reportada asciende a tan solo 10,848 niños y niñas, 7 veces menos de lo previsto al cierre del año 2016.

Los retrasos en la puesta en funcionamiento de la infraestructura mínima interfiere con el desarrollo de los demás componentes del programa: Salud y Nutrición, Detección y Atención Temprana de Necesidades Educativas Especiales, Protección de Abuso y Violencia, Registro e Identidad, Participación y Corresponsabilidad de la Familia yComunidad y Sensibilización y Movilización a Favor de la PrimeraInfancia.

Primera infancia: mucha burocracia y pocos resultados.

Retos: Solo para el cuatrienio 2016-2020 la administración gubernamental actual se ha propuesto garantizar cobertura de atención integral para más de 730,000 niños y niñas de 0 a 4 años, y para ello expandir las redes de servicio del Plan Quisqueya Empieza Contigo hasta llegar a 1,200 unidades de atención (PLD, 2016, pág. 17).

Todo esto conlleva un esfuerzo extraordinario en términos financieros y de gestión humana, lo cual se suma al rezago que ya muestran las metas

del primer cuatrienio 2012-2016. El mantenimiento de los centros que ya funcionan, la contratación de personal cualificado en el sub-sector y la ejecución de la dimensión de integralidad que contempla el programa han de consumir la mayor parte de los recursos de los próximos años fiscales en la primera etapa de implementación plena.

Luce prematuro un análisis a profundidad respecto a la implementación de este programa. Los atrasos en la entrega de las aulas y de la incorporación del personal docente han limitado su alcance durante el período 2012-2016.

Se destaca, sin embargo, el aumento del ritmo de estudiantes incorporados/as a partir de los años escolares 2013-2014 y 2014-2015. Los datos oficiales dan cuenta de que la matrícula actual pasa del millón de estudiantes, equivalenteal 56 % de la matrícula 2014-2015.

Jornada escolar extendida: su implementación depende del modelo curricular, las aulas y los/as docentes.

Retos: La actual gestión gubernamental se ha propuesto lograr un 100% de jornada escolar extendida al año 2020. Al inicio del año escolar 2017-2018 aún prevalecen atrasos en la infraestructura, además de las deficiencias descubiertas en las que ya están en curso.

El diseño curricular y uso del tiempo en las ocho horas de docencia,aunque ya está definido normativamente, se enfrenta a contextos diversosy deficiencias en la provisión de servicios. En este último caso, se resalta elsuministro y provisión de desayuno y almuerzo escolar, parauna población esperada de alrededor de dos millones de estudiantes enlos próximos dos años.

La contratación de docentes según el nivel y el correspondientepersonal administrativo para las nuevas escuelas en tanda extendidaabsorberá también otra parte importante de los recursos que se han deprogramar para esta política. La implementación del sistema va de la mano además con el fortalecimiento de las capacidades locales y de la descentralización – y fiscalización - cada vez mayor de los recursos hacia las juntas regionales, distritales y de centros educativos.


La administración gubernamental 2012-2016 programó la construcción de unas 28,000 aulas y la reconstrucción de unas 23,000 para el año 2016.

Es importante señalar que estas nuevas edificaciones deben ir acorde al Reglamento de Plantas Físicas Escolares de los Niveles Básicos y Medios, establecido por Decreto 305-06 (MOPC, 2006), el cual establece los criterios de referencia a ser contemplados: • Construcción de rampas de acceso para personas con discapacidad motora y la existencia de baños habilitados para personas con limitaciones de movilidad; • Existencia de oficina de dirección de centros de más de 2 aulas, oficina de orientación y biblioteca, en centros de 4 aulas o más; cocina, en centros de más de 6 aulas; sala de profesores de 25 m2 en los centros de 6 a 9 aulas y el doble de superficie de los planteles de más de 9 aulas; y área de administración, en centros de más de 8 aulas; • Condiciones estructurales adecuadas para resistir cualquier amenaza de origen natural (huracanes, inundaciones o sismos) o tecnológicos (incendios) o vandálicos.

En diversas ocasiones informes de veeduría social, como los realizados por Coalición Educación Digna en el año 2015, mostraron preocupación respecto a las violaciones continuas en que se incurría de los procedimientos y protocolos de construcción, fruto de la prisa por inaugurar aulas antes de que culminase el período de gobierno 2012-2016. En un informe sobre condiciones de accesibilidad en 51 escuelas inauguradas por la actual gestión, se revelan bajos niveles de accesibilidad y deficiencias en el cumplimiento de los estándares requeridos parapersonas con discapacidad (CED, 2015).

Otro problema latente al que se enfrentan las nuevas infraestructurasha sido expuesto en la Evaluación cualitativa de la calidad sismo-resistente, accesibilidad, ubicación y funcionalidad de los nuevos planteles escolares, de agosto 2015. Tomando como base una muestra de 50 planteles, entre la provincia Santo Domingo y Espaillat. En estaúltima provincia el estudio arroja que, en las 15 escuelas visitadas en la Provincia Espaillat, 10 de estas ubicadas sobre las fallas tectónicas y su estructura no está calculada para resistir estos niveles de fuerzas sísmicas, por lo que se recomienda deben ser reforzadas (IDEC, 2015, pág. 9).

Programa de edificaciones escolares: mejora ritmo de ejecución, pero la prisa parece imponerse al cumplimiento de los criterios y especificaciones técnicas.

En la mayoría de las 35 escuelas estudiadas en la provincia Santo Domingo también se evidenciaron deficiencias notables en accesibilidad, estructuras de las columnas y aspectos arquitectónicos.

Retos: Las metas de los programas Jornada Escolar Extendida y Atención Integral a la Primera Infancia, y otros resultados relacionados con el acceso a una educación de calidad, en gran medida dependen del desarrol lo del P lan de ampl iac ión y mejoramiento de la infraestructura escolar (Foro Socioeducativo, 2015, pág.6).

Si bien se prevé una reducción del gasto de capital vinculado a la infraestructura escolar para los próximos años fiscales, el cúmulo de deficiencias hasta el momento registradas en evaluaciones independientes dan cuenta de que se haría necesario incorporar partidas especiales para el fortalecimiento de la fiscalización de las obras, así como para el gasto de mantenimiento anual y la readecuación de los planteles en donde se han registrado malas prácticas en el diseño o en su ubicación.

Con este programa es que se habrían de canalizar las acciones de suministros de servicios de apoyo a los/as niños/as provenientes de los extractos más empobrecidos de la sociedad.

Con iniciativas como el Programa de Alimentación Escolar (PAE), dotación de uniformes y mochilas a estudiantes en condiciones de vulnerabilidad, estudiantes beneficiados con los programas de Clubes escolares, Cooperativas y Campamentos y el Bono Escolar “Estudiando Progreso” (BEEP) se pretende impactar en el aumento de la tasa de aprendizaje y disminuir el ausentismo, la repitencia y la deserción escolar (MINERD, 2014). El Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil (INABIE) es el órgano descentralizado que coordina y ejecuta estas iniciativas.

Apoyo a la población vulnerable: abunda cuantificación de metas de productos, pocas de resultados.


Retos: Este programa es fundamental para paliar las desigualdades sociales que de una u otra forma se convierten en desigualdades educativas. Estas desigualdades si bien son más conocidas susmanifestaciones en términos de ingresos y brechas territoriales, conviene realizar estudios más a fondo a fin de identificar cómo el programa de apoyo a la población vulnerable puede contribuir en su mitigación. Los productos y servicios que se ofrezcan en este programa deben sercoherentes con las brechas pendientes de cerrar en la sectorial, tal y como muestran los indicadores educativos de cobertura y desempeñoanteriormente citados.

Se prevé que con el aumento de la población estudiantil, cuando entre en marcha plenamente el programa de jornada escolar extendida, habrá que duplicar los requerimientos en la oferta de los servicios bajo la responsabilidad del Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil (INABIE). Es previsible la necesidad de su fortalecimiento institucional, aumento en la contratación de personal y de los recursos presupuestarios en general para poner en marcha los programas e iniciativas hacia la población estudiantil en situación de pobreza y exclusión.

El fortalecimiento de la formación, profesionalización y capacitación en el servicio de los/las docentes y los/as formadores/as de docentes de la educación pública, con miras a dotarlos/as de las destrezas y habilidades para impartir una formación de calidad constituye uno de los lineamientos principales de la END 2030. De igual forma, que estos/as docentes reciban una remuneración salarial digna, con atractivos esquemas de incentivos económicos y reconocimiento moral es otro de los objetivos a los que debe apostar el sistema público de enseñanza en República Dominicana. Aunque en los últimos años ha habido avances destacados en estos aspectos, conviene continuar esta práctica en los próximos años hasta alcanzar niveles dignos de remuneración y capacitación continua, acordes a la labor realizada.

Para los próximos años la dignificación docente debe ser uno de los programas prioritarios de la agenda educativa nacional, tanto a nivel de los planes plurianuales como en las líneas estratégicas del presupuesto general del Estado. El incremento en la cantidad de docentes certificados/as, aquellos/as beneficiados/as de programas de educación continua, desarrollo de programas formativos inclusivos y con perspectiva de

Sobre dignificación docente: ausente en los programas prioritarios

género, incentivo a la investigación docente y la remuneración adecuada del profesional del área son aspectos esenciales en la agenda educativa nacional, acorde además con los objetivos de los ODS 2030 y las líneasestratégicas que tendría que impulsar el MINERD en los próximos años.

Por la naturaleza de los servicios educativos, es previsible que la mayor proporción de recursos destinados al sector en los próximos años sean precisamente dedicados a aspectos vinculados a la labor docente, lo cual plantea la necesidad de impulsar mecanismos continuos de seguimiento y evaluación acordes a estándares regionales.

• En términos normativos, República Dominicana posee un marco legal e instrumentos de planificación de políticas que establece objetivos de inversión en educación a corto, mediano y largo plazo, acorde e incluso por encima de las metas de inversión propuestas por la agenda educativa internacional;

• Sin embargo, en la práctica estos esquemas programados de inversión no se ejecutan: la asignación para el sector se ha mantenido estática en el 4% del PIB en los últimos 5 años, cuando las metas fijaban ya para el año 2015 un 5% del PIB;

• En todo caso, sobre los recursos actualmente asignados al sector prevalecen desafíos importantes en cuanto al desarrollo y optimización de instrumentos de monitoreo y evaluación que permitan verificar los niveles de eficiencia y eficacia del gasto. Estos mecanismos cobran especial relevancia en cuanto a los recursos transferidos a las unidades ejecutoras del MINERD y a las unidades descentralizadas del territorio, así como también en la medida en que la tendencia hacia la tercerización del servicio se acreciente en la dinámica operativa del MINERD;

• Se requieren más recursos para cumplir las metas del sector, perotambién el gobierno central debe demostrar resultados fehacientes sobre la base de la inversión actualmente en marcha, a fin de ganar credibilidady confianza para sustentar las demandas venideras de mayores niveles de asignación de recursos;

RESUMEN Y CONCLUSIONES GENERALES


• El Pacto Fiscal ofrecería la oportunidad de garantizar un mayor nivel de recursos para financiar los requerimientos del sector en los próximos doce años. No obstante, la coyuntura actual de República Dominicana, obliga a que la discusión fiscal empiece por tocar el gasto público, procurando corregir el dispendio generalizado en el Estado dominicano. Estudios recientes de Oxfam señalan que al menos un 2.5% del PIB es malgastado cada año en botellas, corrupción, entidades que sobran y otros gastos con uso potencialmente clientelar;

• La calidad del gasto público debe ser la primera condicionalidad y punto de agenda en un eventual Pacto Fiscal y solo a partir de acuerdos y compromisos concretos en esta materia se debería empezar a discutirsobre la política tributaria;

• En cuanto a lo tributario, es importante señalar que la END 2030 condiciona el aumento de recursos en educación al incremento en la presión tributaria, y en esta no solo es importante la suficiencia de recursos sino también las características del propio sistema impositivo:para el período fiscal 2017-2020 los impuestos indirectos que gravan el consumo representarían casi el 59% de las recaudaciones, mientras que losimpuestos directos al ingreso, riqueza y patrimonio apenas 33.3%. Las exenciones de impuestos en los impuestos al patrimonio, las riquezas y la renta concentran más del 1.5% del PIB, recursos que sobre todo podrían estar tributando los más ricos del país;

• En materia de resultados e indicadores de desempeño, se registran avances moderados que dan cuenta de grandes brechas y desafíos pendientes para los próximos años: apenas la tercera parte de las metas en indicadores de la END, previstos para el año 2015, fueron alcanzados;

• Se destaca de manera significativa el desfase en cobertura de educación inicial, renglón en donde apenas se ha llegado a la mitad del indicador pautado (32.6% en la tasa neta de cobertura de educación inicial, cuando la meta era del 66.3%);

• Las “metas logradas” que se reportan en 3 de los 5 los indicadores de desempeño de la LLLECE/UNESCO, que figuran como los oficiales dentro de la END 2030, están basados en proyecciones realizadas por el gobierno dominicano a partir de la tendencia en la evolución mostrada entre los años 2006 y 2013;

• Se aprecian brechas significativas a nivel territorial y de género en varios indicadores examinados. Por ejemplo, en cobertura de secundaria se aprecia una notable diferencia entre el nivel alcanzado en el génerofemenino, que supera incluso las metas previstas, y aquellas alcanzadas en el género masculino, las cuales se quedan por detrás en más de 10 puntos porcentuales. En el mismo indicador, por zona de residencia, se observa que en las áreas urbanas (62.8%) casi se cumple con las metas de cierre del primer quinquenio END, mientras que en las áreas rurales (54.9%) la cobertura en secundaria es casi 10 puntos porcentuales inferior a la meta de cierre del año 2015. En cuanto a la cobertura en educación inicial para las para las zonas rurales (24.7%) es casi 12 puntos porcentualesinferior a la zona urbana (36.5%);

• De igual forma, al cierre del primer quinquenio la tasa de analfabetismo en las zonas rurales (14.0%) era casi tres veces superior que en las zonas urbanas (5.1%). Por regiones de desarrollo, el contraste en este indicador es aún mayor ya que solo en la región Ozama (Distrito Nacional y provincia Santo Domingo) se cumple la meta de reducción fijada (<4%). En las regiones El Valle (20.8%) y Enriquillo (16.5%) este indicador era respectivamente 5 y 4 veces mayor que en la región Ozama al cierre de las metas del primer quinquenio de la END en el año 2015;

• Lo anterior evidencia la necesidad de que los recursos asignados en programas educativos sean dirigidos en los próximos años a corregir estas desigualdades. En tal sentido, debe procurarse un uso cada vez más eficaz del presupuesto orientado a productos y servicios, con miras a desarrollar progresivamente un presupuesto orientado a resultados que se fije como horizonte paliar estas desigualdades. Esto cobra especial relevancia para programas como alfabetización, primera infancia, jornada escolar extendida y apoyo a la población vulnerable;

• Por último, aunque se reconocen los avances alcanzados en materia de dignificación docente, conviene continuar esta práctica en los próximos años hasta alcanzar niveles dignos de remuneración y capacitacióncontinua, que sean acordes a la labor realizada.


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BIBLIOGRAFÍA


ANEXOS

INDICADOR

2.8 Tasa neta de cobertura educación nivel inicial(sin matrícula de 3 y 4 años en línea de base)

ENFTRegistro

administrativoMINERD

32,638,2

33,641,2

34,944

32,945,9

32,6N/D 66,3 100 100 100

FUENTE LÍNEA BASE 2010LÍNEA BASE 2010

2012 2013 2014 LOGRO AL2015

METAS QUINQUENALES

2015 2020 2025 2030

2.9 Tasa neta de cobertura educación nivel básicaENFT

Registroadministrativo

MINERD

94,792,2

94,891,5

95,292,6

94,091,5

94,5N/D 97,3 100 100 100

2.10 Tasa neta de cobertura educación nivel secundariaENFT

Registroadministrativo

MINERD

54,552,1

60,453,2

59,954,1

59,755,3

60,1N/D 64,3 100 100 100

2.11 Porcentaje de la PEA de 15 años y másasistiendo a programas de capacitación laboral INFOTEP 7,61 0 11,7 12,2 13 10 13,0 17,5 23,0

2.18 Número medio años de escolaridadde la población de 25 a 39 años UAAES/MEPyD 9,49 ,8 9,91 0 10.1 10 10,6 11,3 12,0

2.19 Tasa de analfabetismo población de 15 años y más UAAES/MEPyD 10,59 ,6 8,68 ,2 8 <4% <4% <4% <4%

2.20 Gasto público en educación como % del PIB 2,12 ,7 4,04 ,0 4,0 5,06 ,0 6,57 ,0

Tabla I. Indicadores y metas educativas quinquenales en la END 2030 (Cobertura, años de escolaridad y analfabetismo)

Fuente: extraído de la Ley 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo y actualizado con datos 4to informe anual de seguimiento a la END 2030 y SISDOM 2015

3 0 A P U N T E S S O B R E R E Q U E R I M I E N T O S Y D E S A F Í O S C A S O D O M I N I C A N O A P U N T E S S O B R E R E Q U E R I M I E N T O S Y D E S A F Í O S C A S O D O M I N I C A N O 3 1foto

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Elaborado porRafael JovineOficial de Programa para Eje de Fiscalidad de Oxfam en RDEdiciónMagda Pepén PegueroCoordinadora Técnica del Foro SocioeducativoDiseño y DiagramaciónVivian Martínez Hart

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