Revista CEDDET - 2008 - 1º Semestre - Fiscalización - n1

20081er Semestre

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en

EntrevistaManuel Núñez Pérez. Presidente del Tribunal de Cuentas de España

PanorámicasLa Participación Ciudadana como Instrumento de Lucha contra la Corrupción

Los Sistemas de Gestión y de Control en la Mejora InstitucionalEl Caso Colombiano

La Potestad Sancionatoria de los Organos de Control Fiscal en Venezuela

ArtículoEl Control Fiscal del Futuro

Firmas invitadasJosé Antonio Pajares. Secretario General del Tribunalde Cuentas de España

Nuestras AdministracionesColombia

Actividades de la REIEventos y Convocatorias N ú m e r o 1

Con la colaboración de:

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en

Número 1. 1er semestre de 2008

SumarioENTREVISTAManuel Núñez Pérez. Presidente del Tribunal de Cuentas de España.

PANORÁMICASAngel María Navarro Bahamón. La Participación Ciudadana comoInstrumento de Lucha contra la Corrupción.

Beatriz Helena Hernández Varón. Los Sistemas de Gestión y de Control en la Mejora Institucional. El Caso Colombiano.

Jacqueline Sierra, Andrés Cruz Méndez y Lorena D. Gutiérrez Mejía. La Potestad Sancionatoria de los Organos de Control Fiscal en Venezuela.

ARTÍCULOGloria Rocío López Orjuela. El Control Fiscal del Futuro.

FIRMAS INVITADASJosé Antonio Pajares. Secretario General del Tribunal de Cuentas de España. Primer Foro de Experto “La Gestión en los Tribunales de Cuentas”.

NUESTRAS ADMINISTRACIONES. ColombiaContraloría General de la República de Colombia: Idea Innovadora.

Actividades de la REI en Fiscalización

Eventos y Convocatorias

COMITÉ DE REDACCIÓNGLORIA ROCÍO LÓPEZ ORJUELA

Redactora Jefe.Contraloría General de laRepública de Colombia.

ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF

Coordinador Temático por España de la REI de Fiscalización.Tribunal de Cuentas de España.

BEATRIZ HELENA HERNÁNDEZ VARÓN

Coordinadora Temática latinoamericana de la REI enFiscalización.Contraloría General de la República de Colombia.

FUNDACIÓN CEDDETALBERTO RUIZ

Coordinador Área Fiscalización.

CRISTINA BALARI

Responsable del “Programa Red de Expertos”.

[email protected]

ACCESO A LA REIwww.ceddet.org

© Los contenidos de esta Revista se acogen al amparo del Derecho de la Propiedad Intelectual. Quedanreservados todos los derechos inherentes a que ampara la Ley, así como los de traducción, reimpresión,e internet (página web). Se permite la reproducción, citando la fuente.La REI en Fiscalización y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida porlos autores en los distintos artículos.

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Editoriala comunidad virtual conformada por la Red de Expertos Iberoamericanos - REIen Fiscalización presenta con agrado la primera edición de la Revista Digital,que lleva su nombre, la cual constituye un documento y un espacio en el queconfluyen los aportes de profesionales especializados en el área del control y

vigilancia a la gestión y al buen uso de los recursos públicos.

Este nuevo canal de información dará mayor despliegue informativo a las actividadesde la REI y de las Entidades de Fiscalización Superior - EFS, a temas de interés y actuali-dad a través de los Foros de Expertos y entrevistas a altas personalidades del sector, anovedades y avances en la gestión de nuestras instituciones, al intercambio de experien-cias entre participantes de distintos países, potenciando las capacidades y conocimientosde quienes trabajan día a día por el logro de los fines del Estado a través de la óptima uti-lización de los recursos públicos.

Las diferentes secciones de la revista recopilan novedades de la Fiscalización en dis-tintos países de Iberoamérica, aportadas por los miembros de la REI, en la búsqueda dela estandarización de los procesos, la calidad del producto Informe, el ofrecimiento deherramientas que mejoren la calidad de nuestro trabajo y con esto satisfacer a nuestrosprincipales clientes como son la ciudadanía y el Parlamento.

El talento humano que coordina las actividades de la REI ha logrado conformar, conlos integrantes de esta, un verdadero equipo de trabajo, que después de compartir obje-tivos comunes ha apoyado la idea de editar esta revista, que pretende consolidarse comouna herramienta generadora de valor agregado a los procesos de mejora continua en lasEFS. Hoy se hace realidad un proyecto de planeación, seguimiento y coordinación, resul-tado de un esfuerzo conjunto que consolida a la REI como un espacio dinámico y referen-te por excelencia de la fiscalización pública, como pretendía el Tribunal de Cuentas deEspaña en el momento de inaugurarla.

Hacemos un reconocimiento, y a la vez agradecemos, a quienes contribuyeron en laedición de la revista y reiteramos nuestra invitación para participar activamente en lossiguientes números, pues tan solo hemos dado el primer paso en un largo camino porrecorrer que exige estudio, disciplina y constancia para permanecer en él.

Hasta otra oportunidad

GLORIA ROCIO LÓPEZ ORJUELARedactora Jefe


L

Manuel Núñez Pérez

E n primer lugar, nos gustaría que hiciera una presentación del Tribunal deCuentas, institución que Vd. preside en la actualidad

Ante todo, les agradezco el interés por la Institución y que el primer núme-ro de la Revista Digital, a la que deseo de corazón todo el éxito posible, sal-ga con una entrevista a la Presidencia, que recae en mi persona desde queel 12 de noviembre del pasado año se produjo la renovación de la Comisiónde Gobierno del Tribunal de Cuentas. En efecto, han de saber que el manda-to de los doce Consejeros del Tribunal es de nueve años pero cada tres añosse produce una reelección (con renovación o no) de los puestos de los tresPresidentes (el del Tribunal, el de la Sección de Fiscalización y el de la Sec-ción de Enjuiciamiento) que conforman la Comisión de Gobierno del Tribunal.Los seis primeros años mis colegas me eligieron Presidente de la Sección deFiscalización y en la última renovación he tenido el honor de haber sido ele-gido Presidente de la Institución.

Yendo directamente a su pregunta, el Tribunal de Cuentas de España esun órgano que aparece configurado en sus líneas esenciales en el artículo136 de la actual Constitución de 1978, siguiendo una tradición prácticamen-te ininterrumpida de nuestro constitucionalismo. Esta mención en la Normafundamental es muy importante porque impide la alteración de sus funcioneso incluso un eventual intento de supresión de la misma, solo posibles median-te la reforma constitucional, lo que, como todos conocen, exige procedimien-tos complejos y con mayorías reforzadas.

Del artículo 136 puede destacarse que se defina al Tribunal de Cuentas (delReino, como se le llamaba antes) como «supremo» órgano fiscalizador de las

Presidente del Tribunal de Cuentas de España

4 REI EN FISCALIZACIÓN

EntrevistaEntrevista


cuentas y de la gestión económica del Estado, asícomo del sector público. Esta condición de supre-mo hay que relacionarla con la constitución de 17Comunidades Autónomas en España que cuentancon su correspondiente Tribunal de Cuentas, has-ta el momento 12, que tienen diferentes denomi-naciones (Consejo, Cámara, Sindicatura, Audien-cia de Cuentas) y que son conocidos con elacrónimo «OCEX», Órganos de control externo.Con todos ellos el Tribunal de Cuentas guarda lasnecesarias relaciones y debe ser el centro de refe-rencia de la fiscalización o auditoría pública paraejercer la posición de liderazgo que por la condi-ción de órgano supremo le corresponde.

Además se establece la dependencia de lasCortes Generales o Parlamento, lo que no estáreñido con la autonomía en el ejercicio de susfunciones. Con esta dependencia, ante todo, sepretende resaltar el no sometimiento al Gobiernoy a la Administración a la que fiscaliza, la no con-sideración del Tribunal como órgano administra-tivo sino como órgano constitucional que, en elmarco de los tres poderes, encuentra su acomo-do en la órbita del poder legislativo.

La Constitución menciona también la jurisdic-ción del Tribunal de Cuentas, lo que se ha inter-pretado como el reconocimiento de la tradicionalfunción de enjuiciamiento de la responsabilidadcontable en la que pueden incurrir los que mane-jan fondos públicos cuando producen un perjui-cio o menoscabo en esos caudales o efectospúblicos, como consecuencia de acciones uomisiones contrarias a la normativa contable ypresupuestaria e interviniendo dolo, culpa onegligencia graves. Y por ello el estatuto de losmiembros del Tribunal de Cuentas (se trata de unórgano colegiado cuyo pleno está formado por12 Consejeros de Cuentas) gozan de la mismaindependencia e inamovilidad y están sometidosa las mismas incompatibilidades que los Jueces.

Por último, la Constitución remite a una leyorgánica para la regulación en detalle de la com-posición, organización y funciones del Tribunal;ley orgánica que fue aprobada en 1982 y que fuecompletada por la ley de funcionamiento del Tri-bunal de Cuentas, de 1988.

¿Cuál es su opinión acerca del lanzamiento y fun-cionamiento de la REI en Fiscalización? ¿Quéimportancia le concede a la generación de unared temática de expertos?

De la respuesta anterior se desprende que lasdos grandes funciones del Tribunal de Cuentasson la fiscalizadora y la jurisdiccional y que alcorrecto ejercicio de las mismas debe dirigir todasu energía. Ahora bien, sentado lo anterior no esmenos cierto que hoy día, en un entorno globali-zado donde las instituciones se interrelacionan eintercambian experiencias, el Tribunal de Cuen-tas desarrolla también actividades en una dimen-sión internacional. Las instituciones nacionalesno agotan su actividad con el cumplimiento desus funciones tradicionales sino que cooperanentre sí y la nuestra ofrece un buen botón demuestra de esa actividad ad extra a través de suparticipación en la REI en Fiscalización, de cuyonacimiento el Tribunal es principal responsableen la medida en que los antiguos alumnos delprograma formativo online que imparte son preci-samente los miembros de la REI.

En ese sentido, mi opinión no puede ser sinomuy positiva y muy favorable a la consolidaciónde la REI, que permite poner en contacto a fun-

ENTREVISTA. MANUEL NÚÑEZ PÉREZ REI EN FISCALIZACIÓN 5


cionarios de Iberoamérica entre sí y con sus cole-gas españoles, todos unidos por la misma len-gua que permite que nos enriquezcamos mutua-mente intercambiando experiencias.

Por ello, el Tribunal concede la máxima impor-tancia a esta red de expertos por los efectosbeneficiosos en el quehacer diario de nuestrasinstituciones que produce este intercambio deinformación y de experiencias.

¿Cuáles son las relaciones del Tribunal de Cuen-tas con instituciones similares y en materia decooperación internacional? Específicamente,¿qué proyectos desarrolla en relación con Ibero-américa?

Como ya señalé, el Tribunal de Cuentas, ade-más de cumplir con sus cometidos constitucio-nalmente atribuidos de fiscalizar o auditar la ges-tión económico-financiera de nuestro Estado y deenjuiciar las responsabilidades contables, man-

tiene unas intensas relaciones con institucioneshomólogas extranjeras.

Como es comprensible, en primer lugar, en elmarco de la Unión Europea de la que formamosparte. Aquí participamos en la fiscalización delos fondos comunitarios europeos cooperandocon el Tribunal de Cuentas Europeo, radicado enLuxemburgo. El Tribunal de Cuentas forma tam-bién parte del Comité de Contacto de los presi-dentes de las EFS de los Estados miembros de laUnión Europea. E igualmente hemos participadoen diversos hermanamientos con institucioneshomólogas cuyo objetivo es aproximar el acervocomunitario a EFS de países candidatos a laadhesión a la Unión Europea o de países conacuerdos preferenciales con ella.

Además el Tribunal de Cuentas es miembrode INTOSAI y de dos de sus grupos regionales,el europeo o EUROSAI, organización creada enMadrid en 1990 y cuya Secretaría ostenta nues-tra institución con carácter permanente, siendo elPresidente del Tribunal de Cuentas el SecretarioGeneral de EUROSAI; y el otro grupo y ya másrelacionado con nuestro tema, el Iberoamerica-no-Caribe (OLACEFS).

El Tribunal de Cuentas canaliza, asimismo, suactividad internacional mediante el desarrollo dela función de auditor externo de Organismos yProyectos Internacionales y es miembro del Con-sejo de Auditores de varias Entidades Internacio-nales. Además, mantiene relaciones de coopera-ción bilateral con diversas Instituciones, que enalgunas ocasiones se desarrollan mediante inter-cambios a nivel institucional o técnico, mientrasque en otras se formalizan mediante la suscrip-ción del correspondiente convenio de coopera-ción.

Se están llevando a cabo, asimismo, asisten-cias técnicas y programas de formación en otrasinstituciones; así, en la Contraloría General deCosta Rica, por poner un ejemplo reciente. Estosproyectos se desarrollan de forma bilateral o encolaboración con las Entidades de la coopera-ción internacional española, como la AgenciaEspañola de Cooperación Internacional para el

ENTREVISTA. MANUEL NÚÑEZ PÉREZ6 REI EN FISCALIZACIÓN


Desarrollo (AECID) y la Fundación Internacional ypara Iberoamérica de Administraciones y Políti-cas Públicas (FIIAPP). En este marco, por ejem-plo, el Tribunal de Cuentas participa a través delenvío de expertos en la evaluación de los progra-mas de cooperación referidos a las Contraloríaso instituciones similares, como es el caso tam-bién reciente de Nicaragua.

En definitiva, el Tribunal de Cuentas, sin des-cuidar las funciones propias, y principalmente enel marco de la cooperación española, participade diversos modos y con distintos instrumentosen los programas de cooperación con Iberoamé-rica.

¿Qué importancia concede a los Tribunales deCuentas en el marco institucional del siglo XXI?¿Y cuál es la aportación específica que puederealizar el Tribunal de Cuentas español a sushomólogos iberoamericanos?

Sin riesgo de pecar de optimista, creo quecada vez más se pone de manifiesto la importan-cia de los Tribunales de Cuentas en el conjuntode los poderes de los Estados democráticos delsiglo XXI. Temas como el de la gobernanza, lagobernabilidad o el buen gobierno, la transpa-rencia o la lucha contra la corrupción, están en laagenda de todos los Estados y de las Institucio-nes Financieras y Organizaciones internaciona-les como el Banco Mundial, el Fondo MonetarioInternacional o la OCDE y en este terreno nues-tras instituciones tienen mucho que decir. Es evi-dente que no somos la panacea, la soluciónmágica para resolver los problemas que planteala corrupción, por poner un ejemplo, pero sinduda alguna el control de los fondos públicosque llevan a cabo nuestras instituciones constitu-ye una importante contribución en este combate.

Me da la sensación, y no creo equivocarme,de que los ciudadanos tienen una nueva percep-ción de nuestras instituciones, más positiva ycapaz de aportar ideas para mejorar la gestiónpública. Tradicionalmente el Tribunal de Cuentasera visto como un organismo lento y burocráticode revisión de cuentas y de emisión de unosinformes poco inteligibles para el ciudadano

medio. Sin embargo, la apertura de nuestras ins-tituciones a nuevas formas de auditoría como laoperativa o de gestión, las medioambientales, lasurbanísticas, la insistencia en la transparencia,publicidad y concurrencia en la contrataciónpública, por poner algunos ejemplos de nuevasprácticas, han hecho que los Tribunales deCuentas sean contemplados como instrumentoseficaces y necesarios de control, que puedenrealizar importantes aportaciones en la consecu-ción de esos gobiernos justos que todos desea-mos.

Por otra parte, se advierte un auge de la pro-fesión de la auditoría pública, que cuenta conmás y mejores normas que disciplinen su actua-ción. El último INCOSAI celebrado en México esun buen botón de muestra de lo que digo: allí seha aprobado un nuevo marco normativo que sinduda va a redundar en una mayor calidad de lasauditorías públicas y una homogenización de losprocedimientos.

ENTREVISTA. MANUEL NÚÑEZ PÉREZ REI EN FISCALIZACIÓN 7


En definitiva, nuestras instituciones están demoda y en muchos países son instrumentoimprescindible en el combate contra la corrup-ción.

Respecto de la segunda parte de la pregunta,la aportación del Tribunal de Cuentas de España alas instituciones iberoamericanas hermanas, serála que éstas quieran que sea. Por nuestra parteestamos abiertos a prestar la máxima colaboracióny a ayudar en lo que podamos, con medios mate-riales, técnicos, con formación y el envío de exper-tos y creo que por las raíces culturales y la lenguacomunes estamos en condiciones de realizar unacooperación en mejores condiciones que institu-ciones similares de otros países.

Volviendo a la REI en Fiscalización, ¿cuáles sonlas principales razones que llevan al Tribunal deCuentas a apoyar una red virtual de estas carac-terísticas? ¿Cómo cree que puede influir su desa-rrollo en el trabajo de los profesionales de nues-tras instituciones iberoamericanas?

La creación de una red de expertos en fisca-lización de lengua española no puede sino servista con entusiasmo. Suele decirse que Internettiene un número insuficiente de recursos ennuestra lengua si lo ponemos en relación con elnúmero de hispanohablantes. Por eso, que sehaya creado una comunidad virtual de conoci-miento en un campo tan especializado como elde la fiscalización o auditoría públicas, en nues-tra lengua, me parece un dato enormementepositivo y el Tribunal de Cuentas quería apoyaresta iniciativa.

Por otro lado, siempre me ha gustado el dicho«renovarse o morir». El futuro del conocimientopasa por los cursos online y por la constituciónde redes o Foros de Expertos que compartenconocimientos, intercambian recursos y crecenjuntos. Me complace saber que, al menos enesta ocasión, el mundo hispano está a la alturade los nuevos tiempos y no ha perdido el tren delprogreso.

Y en cuanto a la influencia que pueda tener enel trabajo de los profesionales iberoamericanos,

estoy convencido de que tendrá mucha y siem-pre benéfica. Por lo que sé, en la plataforma detelecomunicación en la que se desenvuelve laREI hay un constante intercambio de recursos,de manera que es posible acceder a documen-tos, a informes, a novedades de otras institucio-nes que orientan a los profesionales y ofrecensoluciones a sus problemas; se organizan cursosde actualización, se invita a expertos y existe laposibilidad de utilizar el Chat para debatir temasde actualidad. En definitiva, se trata de un sitiovivo y dinámico que sin duda va a contribuir a unmejor desempeño de las funciones de todos susmiembros.

Por otro lado, los cursos online que el Tribunalde Cuentas viene impartiendo con la inestimablecontribución de la Fundación CEDDET son lacantera de los componentes de la REI y ello sig-nifica que esta red va a continuar creciendo,renovándose, nutriéndose de savia nueva con elobjetivo de comprender en su seno al máximonúmero de profesionales de nuestro sector.

En suma, si se crean hábitos de entrada, si losprofesionales encuentran utilidad en visitar perió-dicamente esta plataforma, auguro un buen futu-ro a la REI.

Por último, ¿qué le gustaría añadir acerca de lasrelaciones del Tribunal de Cuentas español conlas instituciones iberoamericanas hermanas?

Por la posición actual que ocupa en el con-junto de los países España puede jugar y, dehecho, juega un papel importante en la coopera-ción con Iberoamérica. Tenemos una herenciacompartida y, sobre todo, tenemos una lenguaque nos une. Ello facilita la cooperación. El Tribu-nal de Cuentas español también puede realizaraportaciones en esa cooperación y ya he dadoejemplos de cómo se está llevando a la práctica.Pero quiero resaltar algo: tenemos tambiénmucho que aprender de nuestros homólogos.También aquí la REI puede jugar un papel impor-tante para que desde nuestro país podamosapreciar las experiencias positivas que tienenlugar en los países hermanos del otro lado delAtlántico.

8 REI EN FISCALIZACIÓN ENTREVISTA. MANUEL NÚÑEZ PÉREZ


REI EN FISCALIZACIÓN 9

Panorámicas

ANGEL MARIA NAVARRO

BAHAMÓN

Profesional de laContraloría General dela República. Colombia.Miembro de la REI enFiscalización.

La Participación Ciudadanacomo Instrumento de Luchacontra la Corrupción

RESUMEN:

L a corrupción es un problema que se presenta en el mundo entero endiferentes niveles de la sociedad, el cual se siente con mayor inten-

sidad en los países en vía de desarrollo por el alto impacto económico, loque lo convierte en una causa de la pobreza y el atraso social de nuestrospueblos.

En la lucha para erradicar este fenómeno de la Administración Pública senecesita de la utilización de muchas herramientas y estrategias, como eldesarrollo de un marco legal acorde con las circunstancias que les permi-tan a los organismos de control ser más eficaces para la prevención ydetección de estos actos, y de la Participación Ciudadana como instrumen-to de lucha contra la corrupción, entre otros.

COLOMBIA:

En el caso Colombiano se han presentado algunos eventos que han inci-dido en la percepción de un aumento de la corrupción en la administraciónpública, los cuales tienen que ver con los cambios introducidos por la Cons-titución Política de 1991, que buscó crear una mayor descentralizaciónadministrativa y financiera, aumentando las competencias y los recursosque percibían los Entes Territoriales (Departamentos, Distritos, Municipios),lo que incrementó los niveles de riesgos de corrupción, aunado lo anteriorcon la escasez de recursos financieros y tecnológicos por parte de las enti-dades fiscalizadoras para atender de manera adecuada el cumplimiento deestas competencias y el control de estos recursos.


Otro cambio introducido en la ConstituciónPolítica de 1991 fue la obligación de efectuar elcontrol fiscal de manera posterior y selectiva, loque ha impedido en algunos casos la actuaciónoportuna de los organismos de control fiscal paraevitar el detrimento del erario. Sin embargo hayque aclarar que se han producido muchas discu-siones sobre la eficacia que tenia el control pre-vio ejercido por la EFS y que el control fiscal hatenido una evolución hacia un control de adver-tencia, tal como lo indica la Contraloría Generalde la República: “ El nuevo enfoque del controlpermite la aplicación de un control de adverten-cia o de prevención, para que el administradorpúblico conozca en tiempo real las inconsisten-cias detectadas por la Contraloría y mediante laaplicación de un control de corrección, procedaa subsanarlas”

Pero adicionalmente a los esfuerzos paraefectuar los ajustes normativos necesarios paracombatir este grave problema, que afecta atoda la población pero en especial a la más des-protegida por la indebida utilización de losrecursos para agua potable, alcantarillado,salud, educación, vías, entre otros. Es indispen-

sable la participación ciudadana en el segui-miento de la correcta utilización de los recursospúblicos, para eso tanto la Constitución comolas leyes permiten y estimulan la organizaciónde la sociedad civil para vigilar la adecuadainversión estatal. Es indispensable afianzar laparticipación de la ciudadanía en la vigilanciade la adecuada inversión de los recursos públi-cos, para evitar la malversación y el desvío delos recursos y otras formas de corrupción, aligual que el establecimiento de prioridades deinversión, por cuanto a pesar de las cuantiosasinversiones de recursos públicos estos no sonutilizados en las obras prioritarias para la comu-nidad.

Hay que resaltar que la participación ciuda-dana en Colombia puede presentar diferentesformas: “Electoral (Elección de sus gobernan-tes), Política (referéndum, plebiscitos), Adminis-trativa (participación en Juntas Directivas, Comi-tés y Consejos de Entidades Públicas),Informales (Organizaciones No Gubernamenta-les -ONG- y reuniones cívicas) ó más formales(Juntas de Acción Comunal, Juntas Administra-doras Locales, Consejos Municipales de Desa-

PANORÁMICA10 REI EN FISCALIZACIÓN

La Participación Ciudadana como Instrumento de Lucha contra la CorrupciónAngel María Navarro Bahamón


rrollo Rural, Consejos Municipales de Planeación,Veedurías Ciudadanas)”1.

Dentro del desarrollo normativo Colombianoen el tema de la participación ciudadana en elcontrol fiscal podemos citar algunas de las másrelevantes:

1. La Constitución Nacional, artículo 270, queestablece que la Ley organizará las formas y lossistemas de participación ciudadana que permi-tan vigilar la gestión pública.

2. La Ley 42 de 1993 señala la facultad de laContraloría General de la República -CGR- deejercer el control posterior, en forma excepcional,sobre cualquier entidad territorial, por solicitudentre otros de la ciudadanía a través de losmecanismos de participación ciudadana esta-blecidos por la ley y como resultado de un ejerci-cio previo de control social.

3. La Ley 134 de 1994, mediante la cual sedictan normas sobre mecanismos de participa-ción ciudadana consagra la creación de las vee-durías ciudadanas o juntas de vigilancia en elámbito nacional, con el fin de vigilar y controlar lagestión pública y los recursos públicos.

4. La Ley 136 de 1994 señala que los orga-nismos de control fiscal vincularán a la comuni-dad en la realización de su gestión fiscal en lasentidades sujetos de control con el propósito degarantizar que la función del Estado esté orienta-da al bien común y sus recursos estén dirigidosal beneficio social.

5.La Ley 80 de 1993 consagra que todo con-trato que celebren las entidades estatales estarásujeto a la vigilancia y el control ciudadano con lafacultad de denunciar ante las autoridades com-petentes las actuaciones, hechos u omisiones delos servidores públicos o de los particulares.

6. La Ley 472 de 1998 establece el 15% delvalor que recupera la entidad, como incentivopara los ciudadanos que a través de las accio-nes populares y de grupo logren la defensa delpatrimonio público.

7. La Ley 489 de 1998, en sus artículos 34 y35, refuerza el marco legal, al definir que cuando

los ciudadanos decidan constituir mecanismosde control social a las entidades públicas, espe-cialmente a través de la creación de veeduríasciudadanas, la administración está obligada abrindar el apoyo requerido para el ejercicio deeste control. En estos términos se impuso unafuerza vinculante a la administración y a los entesde control, lo que materializa de esta forma elejercicio del control fiscal participativo con baseen el trabajo de las veedurías ciudadanas.

8. Mediante la Ley 610 de 2000 se permite elinicio de procesos de responsabilidad fiscal porparte de las contralorías de oficio como conse-cuencia de denuncias o quejas de la ciudadanía.

”En este sentido, cuando la comunidad detec-ta malversación o detrimento de fondos o malmanejo de bienes, puede solicitar directamenteal ente de control fiscal respectivo, la iniciacióndel proceso de responsabilidad fiscal que puedeterminar con auto de responsabilidad fiscal, ycontribuye de esta forma a la recuperación delpatrimonio público” 2.

9. En relación con la vinculación de la ciuda-danía al control fiscal que ejerce la CGR, con laResolución orgánica 05049 del 9 de marzo de2000, la entidad adoptó la metodología para elproceso auditor, que consagra un capítulo a laparticipación ciudadana en el ejercicio de lasauditorias a través de las quejas y denuncias pre-sentadas por los ciudadanos o por las organiza-ciones sociales ante la Contraloría Delegada parala Participación Ciudadana. En esta reglamenta-ción se exige que en el ejercicio del proceso audi-tor se debe verificar en la entidad auditada, laaplicación de las normas que permitan una ampliaparticipación ciudadana en las diferentes etapasdel proceso administrativo institucional, imple-mentando por primera vez una línea de auditoriaen el tema de la participación ciudadana.

10. Mediante la Ley 850 de 2003 se regla-mentan las veedurías ciudadanas como meca-nismo democrático de representación de los ciu-dadanos o de las organizaciones sociales paraejercer la vigilancia sobre la gestión pública, queasigna responsabilidades a las Entidades del

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 11La Participación Ciudadana como Instrumento de Lucha

contra la CorrupciónAngel María Navarro Bahamón


1 Ceballos Arévalo Miguel y Martín Gerard. 2001. Participación y fortalecimiento institucional a nivel local en Colombia. Bogotá: Centro Editorial Javeriano - CEJA.

2 “Transparencia y control ciudadano en la gestión pública” - Escuela de Administración Pública-Ministerio del Interior- Portal de Internet.

Estado con la conformación de la Red Institucio-nal de Apoyo a las veedurías; estas son: Procu-raduría General de la Nación, Contraloría Gene-ral de la República, Defensoría del Pueblo,Ministerio del Interior, Departamento Administrati-vo de la Función Pública, Escuela Superior deAdministración Pública - ESAP- y organismos dePlaneación de los diferentes niveles.

La competencia de promoción del controlsocial por el Departamento Administrativo de laFunción Pública (DAFP), tiene cobertura nacionaly territorial. La cobertura nacional se realiza a tra-vés del Plan Nacional de Formación para el Con-trol Social a la gestión pública “Democratización yControl Social de la Administración Pública”. ElDAFP coordina las actividades de las entidadesque tienen competencia en el control social, igual-mente tiene a su cargo el desarrollo de la políticade Democratización de la Administración Públicapor medio de asesorías y el desarrollo de tecnolo-gías para la puesta en práctica de la vigilancia yel control ciudadano en la gestión pública.

En este sentido la Contraloría General de laRepública ha implementado dentro de su estrate-gia de control, el tema de la participación ciuda-dana no solo por imposición constitucional ylegal sino por el convencimiento de la importan-cia de este mecanismo para efectuar una labormás eficaz, teniendo en cuenta esta participa-ción en la planeación del proceso auditor, en lacual se incluye como un insumo las denuncias dela ciudadanía para incluirlos en los sujetos decontrol que serán objeto de control. Para ellopodemos resaltar el interés del Contralor Generalpara establecer la participación ciudadana comoparte importante del control fiscal para contribuiren la lucha contra la corrupción y al mejoramien-to de la gestión pública. Para lo cual la CGR haestablecido dentro de su normatividad internapara ejecutar el proceso de Vigilancia Fiscal(Guía de Auditoria Gubernamental con EnfoqueIntegral), las siguientes estrategias para el desa-rrollo del control fiscal participativo: Información,Formación, Organización, Auditorías Artículadasy Sistema de Recepción de Denuncias.

Igualmente hay que indicar la importancia delas Auditorías Artículadas que en la medida en

que la ciudadanía participe libre de interesesparticulares y políticos es una herramienta funda-mental para lograr un control fiscal efectivo. Porlo tanto, las Auditorías Articuladas con organiza-ciones de la sociedad civil son una estrategia delcontrol fiscal participativo, en la que las organiza-ciones de la sociedad civil que conocen de laentidad auditada, su área misional o el sector alcual pertenece, apoyan el proceso auditor enalgunas de sus etapas.

Esta estrategia busca complementar el con-trol fiscal con el control ciudadano que es underecho y deber enmarcado en el artículo 2 de laConstitución Nacional, según el cual uno de losfines esenciales del Estado es facilitar la partici-pación de todos en las decisiones que los afec-tan, en la vida económica, política, administrativay cultural de la Nación. De esta forma, la articula-ción es un ejercicio complementario pero no sus-titutivo que fortalece el control fiscal, sin que conello el ciudadano asuma el rol del auditor.

Con esta estrategia se pone en marcha elprincipio de democracia participativa, en el cuallos ciudadanos organizados ejercen un papelpreponderante en el control y vigilancia de lagestión pública y en el uso de los recursos delEstado. La Contraloría General de la Repúblicaconvoca a actores de la sociedad civil, como sin-dicatos, gremios, asociaciones, comités de vigi-


La Participación Ciudadana como Instrumento de Lucha contra la CorrupciónAngel María Navarro Bahamón

Página web de la Contraloría General de la República


lancia u otras formas de veeduría para que parti-cipen en las auditorías articuladas.

Se trata, entonces, de pasar de una participa-ción activa, como lo es la presentación de quejaso denuncias, a una participación proactiva en laque la ciudadanía a través de sus organizacio-nes, realice una labor en conjunto con la CGR enel ejercicio del control fiscal.

“Los aportes de las organizaciones de lasociedad civil a la auditoría, deben en lo posible,estar soportados en documentos o pruebas. Sinembargo, las auditorías articuladas no buscanque las organizaciones de la sociedad civil queparticipan asuman, simplemente, el papel dedenunciantes pues el conocimiento de un temadeterminado, su análisis y discusión en Mesa deTrabajo Articulada, puede resultar más enrique-cedor y efectivo para el equipo auditor que unadenuncia”3.

CONCLUSIÓN:

Por lo anteriormente expuesto considera-mos que en Colombia existe gran desarrollo

sobre la participación de la sociedad civil enlas decisiones de la administración pública yen particular en el tema del control social almanejo de los recursos, se necesita que la ciu-dadanía, libre de intereses particulares y políti-cos participe en conjunto con los organismosde control, para de este modo lograr el buenuso de los recursos públicos, lo que permitirámejorar las condiciones de vida de la sociedaden general.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

• Presidencia de la República - ProgramaPresidencial de Lucha contra la Corrupciónwww.anticorrupcion.gov.co

• Contraloría General de la Repúblicawww.contraloriagen.gov.co

• Departamento Administrativo de la FunciónPública www.dafp.gov.co

• Escuela Superior de Administración Públicawww.esap.edu.co

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 13La Participación Ciudadana como Instrumento de Lucha

contra la CorrupciónAngel María Navarro Bahamón


3Auditoría General de la República - Portal de Internet


BEATRIZ HELENA

HERNÁNDEZ VARÓN

Profesional de laContraloría General dela República. Colombia.Coordinadora latinoamericana de laREI en Fiscalización.

Los Sistemas de Gestión y de Control en la Mejora Institucional.El Caso ColombianoGENERALIDADES

E n el Estado Colombiano, se han emprendido varias reformas adminis-trativas orientadas a armonizar la organización pública con las teorías

y las técnicas de la administración moderna, con miras a garantizar el cum-plimiento de los fines esenciales del Estado.

Con la Constitución Política de 1991, se produjo un viraje en la administra-ción del Estado y de acuerdo con el tema en estudio, el sistema de controlespecialmente observó cambios: La Contraloría General de la República deColombia (CGR), pasó del control previo al control posterior y selectivo, y secrearon unidades de control interno en las entidades del aparato estatal, quefueran asesoras de la gestión pública.

Con base en los lineamientos de la Carta Magna, se han expedido nor-mas, se han desarrollado herramientas y se han implementado mecanismospor parte del Gobierno Nacional con el fin de facilitar a las entidades su ade-cuación al nuevo sistema de control, en busca de la eficacia y la eficienciade la gestión.

No obstante, surgieron ciertas limitantes en su desarrollo relacionadas conel comportamiento ético de los funcionarios; inexistencia de manuales de fun-ciones y procedimientos; inadecuados mecanismos de verificación y evalua-ción; incipientes sistemas de información; debilidades en el compromiso delos funcionarios con la evaluación y el autocontrol; ausencia de la cultura dela gestión por procesos; la actitud policiva de los funcionarios de las unida-des de control interno que no tienen claridad sobre su función asesora; entreotras.


En los análisis realizados por el Departamen-to Administrativo de la Función Pública1 y lasevaluaciones practicadas por la Entidad de Fis-calización Superior2, se logró establecer lasdebilidades que presentaba la Administracióndel Estado, y se buscaron alternativas para lamejora de la gestión pública.

Como resultado, al inicio de 2004, se promul-gó la Ley 872 fechada el 30 de diciembre de2003, por la cual se crea el Sistema de Gestión deCalidad (SGC) de las entidades del Estado comouna herramienta de gestión sistemática que per-mitiera dirigir y evaluar el desempeño institucio-nal, en términos de calidad y satisfacción social.

Se definió que el sistema de gestión de la cali-dad que se adopte en cada entidad, debe basarseen un enfoque por procesos, en la búsqueda desatisfacer las expectativas de los usuarios, destina-tarios y beneficiarios de las funciones que le hansido asignadas por el ordenamiento jurídico vigente.

En la reglamentación de la citada ley, elGobierno Nacional expidió la Norma Técnica deCalidad de Gestión Pública (NTCGP 1000:2004),que retomó la orientación del sistema por proce-sos que busca identificar y gestionar numerosasactividades relacionadas entre sí, de modo queutiliza recursos que al transformarse se convier-ten en resultados o productos.

Este tipo de sistemas de gestión brindan con-trol continuo, de modo que se identifican las acti-vidades individuales y la forma como se combi-nan e interrelacionan para consolidar el proceso,dejando evidencia de los puntos de controlinmersos en el mismo.

En forma paralela con la adopción del Siste-ma de Gestión de Calidad, se revisó la normativi-dad expedida hasta el año 2004 en materia decontrol interno3 , y a través de los convenios sus-critos entre el DAFP, la Contraloría General de laRepública y la USAID4, se validó el marco legal,conceptual y los fundamentos, estableciendoque las debilidades no correspondían a la caren-cia reglamentaria, sino al desarrollo metodológi-co e interpretativo que cada entidad le daba a loscomponentes y elementos del sistema basadoen el modelo COSO5; esto había conducido atener entidades con sistemas de control internoefectivos, mientras en otras su desarrollo era inci-piente.

Es así que el 20 de mayo de 2005, se adoptamediante el Decreto 1599, el Modelo Estándar deControl Interno para el Estado Colombiano (MECI1000:2005), el cual determina las generalidadesy la estructura necesaria para establecer, docu-mentar, implementar y mantener el Sistema deControl Interno en las entidades y demás agen-tes obligados6.

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 15Los Sistemas de Gestión y de Control

en la Mejora Institucional. El Caso ColombianoBeatriz Helena Hernández Varón

1 El Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), es un órgano adscrito a la Presidencia de la Repúbli-ca que le asesora en materia de gestión pública, empleo público y demás lineamientos relacionados con la mejora dela gestión del Estado.2 En Colombia, la Contraloría General de la República es el ente de control fiscal de nivel superior, que tiene dentro desus funciones ser regulador (reglamentar métodos y procedimientos para llevar a cabo la evaluación del Sistema deControl Interno) y evaluador, de modo que conceptúa sobre la calidad y eficiencia del Sistema de Control Interno de lasentidades sujetas a su vigilancia.3 El 29 de noviembre de 1993, se promulgó la Ley 87, que estableció las normas generales para el ejercicio del con-trol interno en las entidades del Estado, en los diversos órdenes y niveles de la Administración Pública (ejecutivo, legis-lativo, judicial y de control).4 USAID, es la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, que ha prestado su apoyo a través delprograma “Apoyo al fortalecimiento de la Eficiencia y la Transparencia en el Estado Colombiano”.5 COSO: Committee on Sponsoring Organisations of the Treadway Commision´s (Comité de las Organizaciones Patro-cinadoras de la Comisión Nacional de Reportes Financieros Fraudulentos).6 El artículo 5 de la Ley 87 de 1993, establece el alcance en la aplicación del Sistema de Control Interno, a todos losorganismos y entidades de las ramas del poder público en sus diferentes órdenes y niveles así como en la organiza-ción electoral, en los organismos de control, en los establecimientos públicos, en las empresas industriales y comercia-les del Estado, en las sociedades de economía mixta en las cuales el Estado posea el 90% o más de capital social, enel Banco de la República y en los fondos de origen presupuestal.



Algunos aspectos para resaltar en la imple-mentación del MECI, es la relevancia que se otor-ga al autocontrol, a los protocolos éticos, la ges-tión del talento humano y la administración delriesgo como instrumentos fundamentales delcontrol estratégico, que marca los lineamientospara una gestión pública moral y eficiente.

Así mismo, la diferenciación de los componen-tes de información y comunicación y la inclusiónde la mejora continua en los mecanismos de eva-luación, conllevarán a la Administración Pública aser más eficientes, eficaces y efectivos en el cum-plimiento de los fines esenciales del Estado.

EL EJEMPLO DE LA EFS

La Contraloría General de la República deColombia en su calidad de Entidad de Fiscaliza-ción Superior, en observancia de su funciónpública de vigilar la gestión fiscal del Estado, queincluye el ejercicio del control financiero, de ges-

tión y de resultados, asumió el reto de ser pione-ra en la adopción, implementación y certificaciónde sus procesos bajo la Norma Técnica de Cali-dad ISO 9001:2000.

Este proceso de certificación con la firmaBVQi8, se inició en el año 2001, con el propósitode incrementar la satisfacción de los clientes,identificados como la ciudadanía y el Congresode la República (Parlamento), y la observanciade los principios de eficiencia y eficacia en eldesempeño de las funciones asignadas por laConstitución Política.

El proceso de adopción, implementación ycertificación se realizó por etapas, de acuerdocon la ejecución de los procesos misionales y deapoyo en los diversos niveles de la organización(central y desconcentrado)9, para lo cual, serequirió de una actitud de cambio, que se estruc-turó al interior de la Entidad, desde el nivel direc-tivo hasta el operativo.

En concordancia con los propósitos del Siste-ma de Gestión de Calidad, el MECI también sebasa en un enfoque de operación por procesos,concibiendo el control interno como un conjuntode elementos interrelacionados, donde intervie-nen todos los servidores de la entidad, en la bús-queda permanente de satisfacer las condicionescontraídas con la población.

En el nuevo Modelo7, se redistribuyen loscomponentes del enfoque basado en elModelo COSO, de modo que se distinguentres subsistemas que integran el Sistema deControl Interno, ellos son: el subsistema decontrol estratégico, el subsistema de controlde gestión y el subsistema de control de eva-luación.

Los Sistemas de Gestión y de Control en la Mejora Institucional. El Caso ColombianoBeatriz Helena Hernández Varón

7 El MECI 1000:2005 define la Estructura de Control, que está integrada por Subsistemas, Componentes y Elementosde control.8 BVQi: Bureau Veritas Quality Internacional.

Subsistema deControl

Estratégico

Subsistema de Evaluación

SISTEMA DE CONTROL INTERNO

Esquema deorganización

PlanesPrincipiosNormas

ObjetivosMetas

MétodosProcedimientos

ActuacionesAcciones

Adm. InformaciónAdm. Recursos

Mecanismos deEvaluación yVerificación

Subsistema deControl

de Gestión


La implementación del Sistema de Gestión deCalidad en la Contraloría General de la Repúbli-ca, tuvo sus adversidades a causa de la existen-cia de algunas de las falencias evidenciadas enel aparato estatal (citadas anteriormente), no obs-tante, fue posible superarlas y conseguir que elefecto de “bola de nieve”, acogiera e involucraraen el proceso de cambio a los más escépticos.

Los esfuerzos y el compromiso del talentohumano de la Entidad, tuvieron su primer recono-cimiento, cuando en julio de 2002 se recibió la cer-tificación inicial bajo la NTC ISO 9001:2000, conampliación del 26 de diciembre del mismo año.

En las posteriores auditorias de seguimientorealizadas por la firma BVQi, se ha sostenido lacertificación de los procesos.

La más reciente visita practicada en octubrede 2007, indicó que el Sistema de Gestión deCalidad se encuentra operando y ajustado a losrequisitos de la norma técnica, por lo que semantiene la certificación a nuestra Entidad deFiscalización Superior.

Los procesos y procedimientos certificadosbajo la norma de calidad NTC ISO 9001:2000son: Diseño y desarrollo de metodologías para elcontrol fiscal; el control y vigilancia micro en lassiete Contralorías para la vigilancia fiscal y en lasGerencias Departamentales; control y vigilanciamacro en la Contraloría Delegada de Economía yFinanzas y en las Direcciones de Estudios Secto-riales de las siete Contralorías Delegadas para lavigilancia fiscal; responsabilidad Fiscal y jurisdic-ción coactiva en la Contraloría Delegada deInvestigaciones, Juicios Fiscales y JurisdicciónCoactiva y en las Gerencias Departamentales;atención, promoción y desarrollo del control ciu-dadano en la Contraloría Delegada para la Parti-cipación Ciudadana y en las Gerencias Departa-mentales, gerencias de talento humano, gestiónadministrativa y financiera, y demás áreas deapoyo.

El contar con un Sistema de Gestión de Cali-dad implementado y certificado, ha permitido a laContraloría General de la República de Colombia:

• Fortalecer la imagen institucional.

• Asegurar la calidad de los productos, demodo que satisfagan los requisitos del cliente ylos reglamentarios.

• Preservar las cualidades personales, a tra-vés del fortalecimiento de los valores éticos.

• Asegurar la habilidad y competencia deltalento humano, resultando el sistema bajo la res-ponsabilidad de servidores calificados.

• Planificar y programar las operaciones.

• Promover estilos de dirección y supervisiónparticipativa, que permitan disponer de unaseguridad razonable en el cumplimiento de lasnormas de calidad.

• Procurar documentación eficiente y efectivade las actividades, conforme a su reglamentación.

• Usar eficiente y eficazmente los recursoseconómicos (talento humano, financieros, físicos,tecnológicos).

• Prevenir o detectar oportunamente las des-viaciones que puedan presentarse en los proce-sos y en los productos.

• Corregir las no conformidades medianteuna gestión basada en la planificación de lasactividades.

PERSPECTIVAS

En la actual administración de la EFS, el Dr.Julio César Turbay Quintero, Contralor Generalde la República, destacó en el Plan Estratégico2007-2010 Eficiencia y Moralidad en la Gestión

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 17Los Sistemas de Gestión y de Control

en la Mejora Institucional. El Caso ColombianoBeatriz Helena Hernández Varón

9 El nivel central de la CGR está conformado por las dependencias con sede en el Distrito Capital; y el nivel descon-centrado está constituido por las dependencias de la Contraloría General ubicadas fuera de la sede del Distrito Capi-tal y se configura con observancia de los principios de la función administrativa y en los cuales se radican competen-cias y funciones en tales dependencias en los términos señalados en el Decreto Ley 267 de 2000.


10 El Director de la Oficina de Planeación, es el representante del Contralor General de la República en materia de implemen-tación del MECI y del SGC, lo que enfoca su aplicación a través del direccionamiento estratégico a lo largo y ancho de la orga-nización.

11 El Decreto Ley 267 de 2000 señala dentro de las funciones de la Contraloría General de la República, el advertir sobre ope-raciones o procesos en ejecución para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer el control pos-terior sobre los hechos así identificados.

12 La NTC ISO 9001:2000 presenta grandes similitudes con la NTCGP 1000:2004, por lo que la experiencia de la CGR en la imple-mentación del Sistema de Gestión de Calidad es considerable para el apoyo que brinda a las demás entidades del Estado.

Pública, la modernización y mejora continua,definiendo como estrategias: el fortalecimientodel control interno, la consolidación de la culturade calidad y la interiorización de la gestión enfo-cada a resultados.

En concordancia con lo señalado, y en cum-plimiento del ordenamiento jurídico, la Contralo-ría General de la República a través de la Oficinade Planeación10, adelanta el proceso de imple-mentación del Modelo Estándar de Control Inter-no - MECI 1000:2005, que integra a la culturaorganizacional los conceptos de autocontrol,autogestión y autorregulación, y la inclusión desistemas y mecanismos más efectivos e integra-les de control.

En complemento, se ha propuesto la adminis-tración, con el apoyo de los servidores de la Enti-dad, fortalecer el sistema de gestión de calidad,para enfrentar los retos que le implica ejercer sufunción de control y vigilancia fiscal, para ello elmantenimiento del Sistema de Gestión de Cali-dad con su complementario Modelo Estándar deControl Interno - MECI, constituyen un soporteimportante en la gestión de la Contraloría Gene-ral de la República, para producir mejores pro-ductos y servicios, obtener satisfacción de losclientes (Congreso y ciudadanía), mejorar lacomunicación y el ambiente laboral en la organi-zación, mantener su independencia y autonomía,y garantizar ante la ciudadanía el adecuado ejer-cicio del control fiscal.

Para seguir cualificando la gestión de la Enti-dad se pretende implementar un sistema de ges-tión integral que considere la gestión ambiental yla salud ocupacional.

“Con orgullo estamos construyendo unaContraloría General de la República para el

siglo XXI, en su concepción del Control Fiscal,en la tecnología que utiliza y en el desarrollo deun talento humano capacitado, profesional ycomprometido que agrega valor en la misiónque realiza. Contamos con una ContraloríaGeneral de la República enfocada a sus clien-tes, la ciudadanía y el Congreso de la Repúbli-ca, que constituyen su razón de ser y a quienesbusca satisfacer en expectativas, requerimien-tos y necesidades, con el fin de incrementar susniveles de satisfacción y cumplir, con un altogrado de confianza, las exigencias plasmadasen la Constitución Política y en la Ley, y con elloseguir obteniendo respeto sobre las actuacio-nes de la Entidad.”. Manual de la Calidad de laCGR, versión 3.0.

Adicionalmente, en búsqueda del logro de lavisión institucional de mejoramiento de la ges-tión pública, la Contraloría General de la Repú-blica, se ha comprometido a apoyar a las enti-dades del Estado en la implementación delMECI 1000:2005, con el propósito de obtenerinformación que permita contribuir al fortaleci-miento del ejercicio de la función de adverten-cia11.

Así mismo, la CGR como entidad pública líderen la implementación del Sistema de Gestión deCalidad, tiene el compromiso institucional de pro-pender por la mejora continua de la gestiónpública y es por ello que apoyará al sector públi-co en la implementación del Sistema de Gestiónde Calidad12.

De esta forma se espera que la gestión públi-ca del Estado Colombiano se transforme en laconstrucción de un mejor país, donde sus entida-des sean más eficientes y eficaces, en cumpli-miento de los fines esenciales para el beneficiode la comunidad.


Los Sistemas de Gestión y de Control en la Mejora Institucional. El Caso ColombianoBeatriz Helena Hernández Varón



Panorámicas

JAQUELINE SIERRA PAEZ

Consultora Jurídica de laContraloria General delEstado de Zulia.Miembro de la REI enFiscalización.

La Potestad Sancionatoria delos Órganos de Control Fiscalen Venezuela

RESUMEN:

L a potestad punitiva de la administración adquiere rango constitucio-nal a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la Repú-

blica Bolivariana de Venezuela del año 1.999. Así mismo, la potestad san-cionatoria de los órganos de control fiscal se encuentra consagradaexpresamente en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la Repúblicay del Sistema Nacional de Control Fiscal del año 2001 por lo cual se preten-de en este estudio, analizar los aspectos legales dentro de los cuales seenmarca dicha potestad así como analizar el alcance y los tipos de sancio-nes administrativas que pueden imponer estos órganos en ejercicio dedicha facultad.

ÓRGANOS QUE INTEGRAN EL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL

A los fines de la presente investigación conviene resaltar cuáles son losórganos que integran el Sistema Nacional de Control Fiscal en Venezuela,en este sentido el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría Generalde la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal en adelanteLOCGRSNCF establece:

Artículo 26.- Son órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal losque se indican a continuación:

1. La Contraloría General de la República2. La Contraloría de los Estados, de los Distritos, distritos Metropolitanos

y de los Municipios.

LORENA D. GUTIÉRREZ

MEJÍA

Auditora Interna de laContraloría General delEstado de Zulia.Miembro de la REI enFiscalización.

ANDRÉS CRUZ MÉNDEZ

Contralor General delEstado de Zulia.Miembro de la REI enFiscalización.


3. La Contraloría General de la Fuerza Arma-da Nacional.

4. Las unidades de auditoría interna de lasentidades a que se refiere el artículo 9, numera-les 1 al 11, de esta Ley.

Cabe destacar que la función de la Contralo-ría General de la República y demás órganos decontrol fiscal, se encuentra dirigida a prevenir,detectar, investigar y sancionar los hechos queatenten con la ética pública y la moral administra-tiva, velar por la buena gestión y legalidad en eluso del patrimonio público y promover la educa-ción como proceso creador de la ciudadanía. Portal razón, sus actuaciones, deben estar regidaspor los principios de capacidad financiera, apoli-ticismo político, debe ser ejecutado con caráctertécnico y con sentido de oportunidad, economía,celeridad y participación ciudadana, los cualeshan sido suficientemente analizados.

Estos órganos tienen como función vigilar lalegalidad, la regularidad, la sinceridad, la econo-mía, la eficacia y eficiencia de la actividad admi-nistrativa en cualquiera de las ramas del poderpúblico, respecto de los ingresos, gastos y bie-nes públicos. Así mismo los órganos de controlfiscal cumplen un papel de primer orden al tenerla posibilidad de exigirle responsabilidad a losadministradores de fondos y bienes públicos ytambién por el aporte que hacen a la instituciona-lidad, al asegurar la transparencia en la ejecu-ción de los presupuestos de los diferentes paísesque cuentan con una institución de esa naturale-za dentro de sus respectivas estructuras organi-zativas. Orlando Freddy (2006)

ALCANCE DE LA POTESTAD SANCIONATORIADE LOS ÓRGANOS DE CONTROL FISCAL

Según García de Enterría (1997) por sanciónse entiende un mal infligido por la Administra-ción a un administrado como consecuencia deuna conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de lasanción) consistiría siempre en la privación deun bien o de un derecho, imposición de una obli-gación de pago de una multa, entre otras. Sedistinguen estas sanciones de las penas propia-mente dichas por un dato formal, la autoridadque las impone, las sanciones las impone la

Administración y las penas las impone los tribu-nales penales.

Ahora bien, de conformidad con lo estableci-do en el artículo 94 de la LOCGRSNCF las potes-tades sancionatorias de los órganos de controlserán ejercidas de conformidad con lo previstoen la Constitución y las leyes, siguiendo el proce-dimiento establecido en la referida ley para ladeterminación de responsabilidades. Dichapotestad comprende las facultades para:

Declarar la responsabilidad administrativa delos funcionarios, empleados y obreros que pres-ten servicio en los entes señalados en los nume-rales 1 al 11 del artículo 9 de la LOCGRSNCF, asícomo de los particulares que hayan incurrido enlos actos, hechos u omisiones generadores dedicha responsabilidad.

Imponer multas en los supuestos contempla-dos en el artículo 94 de la LOCGRSNCF.

Imponer las sanciones a que se refiere el artí-culo 105 de la LOCGRSNCF.

ANÁLISIS DE LAS SANCIONES ESTABLECIDAS EN LA LEY ORGÁNICA DE LACONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICAY DEL SISTEMA NACIONAL DEL CONTROLFISCAL (LOCGRSNCF).

Como punto previo, es importante resaltarque en lo que concierne a las sanciones en elordenamiento jurídico venezolano, no existe uncuerpo normativo que regule de manera generalel sistema sancionatorio administrativo. En opi-nión de Peña José (2005), en relación con el pro-cedimiento la situación es aún peor, porque apro-ximadamente sólo el cincuenta por ciento de lasleyes sectoriales que establecen sanciones con-templan procedimientos sancionatorios ad hoc, yel resto carece de los mismos, lo que conduce,en primer término, igual que ocurre con las san-ciones a la vigencia de una multiplicidad de pro-cedimientos sancionatorios, con el consiguienteperjuicio para los administrados, y en segundolugar, a que se intente aplicar en forma supleto-ria el procedimiento general contemplado en laLey Orgánica de Procedimientos Administrativosen adelante la L.O.P.A, diseñado para regular la


La Potestad Sancionatoria de los Órganos de Control Fiscal en Venezuela


adopción de actos administrativos que no tengannaturaleza sancionatoria, de tal manera quedicha aplicación resulta en opinión del autor untanto forzada, por decir lo menos, ocasionandoperjuicio sobre el derecho a la defensa de losadministrados.

En el caso de la LOCGRSNCF, se evidenciadentro de su contenido que existe un estableci-miento expreso de las sanciones que puedenimponer los órganos de control fiscal tal como serefirió anteriormente y además establece el pro-cedimiento administrativo para la determinaciónde responsabilidades, el cual también tiene apli-cabilidad tanto para la formulación de reparos ypara la imposición de multas.

El presupuesto para la procedencia de la san-ción en el ámbito de control fiscal, es la existen-cia de un ilícito administrativo de los contempla-dos taxativamente en los artículos 91 y 92 de laLOCGRSNCF. En este sentido el legislador vene-zolano establece un abanico de situaciones queno se encuentran permitidas legalmente. El ilícitoadministrativo se caracteriza desde el punto devista formal y material. Formalmente representauna infracción de un mandato autorizado por unaLey. Materialmente, implica la lesión de un interésadministrativo y de una manera concreta la inmi-nencia de perturbar el interés público.

En esta línea de razonamientos, se analizaránlos tipos de sanciones contempladas en laLOCGRSNCF y sus características, atendiendo alos fines que se persigue con la sanción.

CARACTERÍSTICAS DE LAS SANCIONESESTABLECIDAS EN LA LOCGRSNCF

Las sanciones establecidas en laLOCGRSNCF se caracterizan por los siguienteselementos:

El carácter administrativo de los órganos quedetentan la potestad, en el caso concreto, elcarácter administrativo de los órganos de controlfiscal.

El componente aflictivo, por cuanto la sanciónadministrativa impuesta por los órganos de con-

trol fiscal es un mal impuesto a su destinatariocomo consecuencia de una conducta tipificadacomo ilegal en la LOCGRSNCF.

La existencia de un ilícito administrativo,expresamente establecidos en los artículos 91 y92 de la LOCGRSNCF. Constituye el presupues-to fáctico, por acción u omisión que incurre encontradicción con el Derecho preestablecido.

La finalidad fundamentalmente represiva,aunque cabe también considerar la posibilidadde que exija el cumplimiento de una obligación oel cese de una determinada conducta.

La proporcionalidad entre del ilícito adminis-trativo cometido y la sanción impuesta.

TIPOS DE SANCIONES

La LOCGRSNCF, establece dentro de su con-tenido las sanciones que pueden aplicar losórganos de control fiscal en el ejercicio de susfunciones, unas de carácter principal y otras denaturaleza accesoria, entre las cuales se encuen-tran:

Sanción de Responsabilidad Administrativa:La declaratoria de responsabilidad administrati-va procede contra los funcionarios, empleados yobreros que presten servicios en los órganos yentes públicos nacionales, estadales y municipa-les y sobre los demás sujetos a que se refiere elartículo 9 de la LOCGRSNCF. Esta sanción admi-nistrativa es impuesta por los órganos de controlfiscal, una vez comprobada alguna situación fác-tica u omisión catalogado como una conductailegal, previo desarrollo del procedimiento res-pectivo establecido en el cuerpo de la Ley bajoestudio y tiene carácter de sanción principal decarácter moral.

En este sentido el artículo 82 de laLOCGRSNCF expresa: Artículo 82: Los funciona-rios, empleados y obreros que presten serviciosen los entes señalados en el artículo 9, numera-les 1 al 11 de esta Ley, así como los particularesa que se refiere el artículo 52 de esta Ley, respon-den penal, civil y administrativamente de losactos, hechos u omisiones contrarios a norma

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 21La Potestad Sancionatoria de los Órganos

de Control Fiscal en Venezuela


expresa en que incurran con ocasión del desem-peño de sus funciones.

En opinión de Orlando Freddy (2006) la res-ponsabilidad administrativa es la que, luego delprocedimiento correspondiente, declaran losorganismos de control fiscal - externos e inter-nos- cuando se comprueba que una determina-da persona, sea o no funcionario público, a cuyocargo está un oficio de hacienda (manejo o cus-todia de fondos o bienes públicos), ha incurridoen acciones, hechos u omisiones antijurídicas yno excusables de los tipificados en el artículo 91de la LOCGRSNCF o de los previstos en los artí-culos 164 y 165 de la Ley Orgánica de la Admi-nistración Financiera del Sector Público.

De acuerdo a lo preceptuado anteriormentepuede definirse a la responsabilidad administra-tiva como la figura sancionatoria propia de losórganos de control fiscal, con la finalidad degarantizar el buen manejo del patrimonio públi-co, establecida mediante el procedimiento espe-cial y procede cuando los funcionarios públicosy los particulares encargados de su administra-ción, incurren en hechos, acciones y omisiones,tipificados en la LOCGRSNCF como hechosgeneradores de responsabilidad administrativaque pueden causar daño o no al erario.

Ahora bien, en opinión de Peña Solís (2005)los órganos de control fiscal no deben estarorientados en las investigaciones que realicendestinadas a determinar la responsabilidadadministrativa de funcionarios o particulares, porla búsqueda del daño o, perjuicio causado por laconducta presuntamente irregular de éstos, sinopor intentar demostrar que se cometió la irregula-ridad, y que ésta encuadra en alguno de lossupuestos legales de responsabilidad adminis-trativa. Pero si en el curso de las investigacionesqueda demostrado que se causó un daño o per-juicio, debe dejarse constancia de ese hecho enel expediente, especificando los efectos cualita-tivos y cuantitativos del daño, los cuales deberánutilizar para determinar el monto de la sanciónpecuniaria. En otras palabras, si en el curso deuna investigación, se detecta un daño al patrimo-nio público, ese hecho resulta relevante única-mente para la determinación del monto de la san-

ción pecuniaria que deberá imponerse al funcio-nario o particular declarado responsable.

Según Orlando Freddy (2006), para la deter-minación de la responsabilidad administrativa esnecesario que concurran los siguientes presu-puestos:

Existencia de funcionarios, empleados y obre-ros que presten servicios en los órganos y entesseñalados en el artículo 9 numerales 1 al 11 de laLOCGRSNCF. Así mismo, están comprendidosigualmente los particulares a que se refiere elartículo 52 de la LOCGRSNCF o, lo que es lo mis-mo, quienes administren, manejen o custodienlos recursos de cualquier tipo afectados al cum-plimiento de finalidades de interés público prove-nientes de los entes y organismos señalados enel artículo 9 numerales 1 al 11 de la ley, en la for-ma de transferencia, subsidios, aportes, contri-buciones, o de alguna otra modalidad similar.

La comprobación de cualquiera de los actos,hechos u omisiones, antijurídicos e inexcusables,tipificados en la LOCGRSNCF o en la Ley Contrala Corrupción, que sean imputables a los sujetosque realizan un oficio de Hacienda en los térmi-nos expuestos en el punto anterior, es decir,mediante el desarrollo del procedimiento esta-blecido en el cuerpo de la Ley para tales efectos.

Existencia de la decisión administrativa, queestablezca expresamente la responsabilidad,cumpliendo los parámetros establecidos en elartículo 106 de la LOCGRSNCF.

Participación del órgano de control fiscal paraque inicie el procedimiento para tal comproba-ción y decida sobre ese particular.

Sanción Pecuniaria: La LOCGRSNCF esta-blece en su artículo 94 la sanción de multa, lacual constituye la sanción más representativa delas sanciones pecuniarias, que consiste en elpago de una cantidad de dinero, fijada por unaautoridad, que se impone a una persona que hacometido una infracción o delito. En opinión dePeña Solís (2005), en lo tocante a su cuantía, quees uno de sus elementos fundamentales, el legis-lador suele acudir a dos criterios, a saber: a) uno




de carácter absoluto, cuya aplicación se traduceen fijación de una cantidad máxima y una míni-ma, o sencillamente una fija, siempre en bolíva-res. La tendencia actual en el marco normativovenezolano, es el establecimiento de las sancio-nes de multas tomando como referencia la uni-dad tributaria fijada por el Servicio Nacional Inte-grado de Administración Aduanera y Tributaria(SENIAT) adscrito al Ministerio del Poder Popularpara las Finanzas, lo cual permite contrarrestarlos efectos de la inflación sobre la cuantía de lamulta.

En este sentido la LOCGRSNCF, preceptúaen su artículo 94 lo siguiente: Artículo 94: Seránsancionados, de acuerdo con la gravedad de lafalta y a la entidad de los perjuicios causados,

con multa de cien (100) a un mil (1000) unidadestributarias, que impondrán los órganos de controlprevistos en esta Ley, de conformidad con sucompetencia:

1. Quienes entraben o impidan el ejercicio delas funciones de los órganos de control fiscal.

2. Quienes incurran reiteradamente en erro-res u omisiones en la tramitación de los asuntosque deban someter a la consideración de losórganos de control fiscal.

3. Quienes sin motivo justificado, no compa-recieren cuando hayan sido citados por los órga-nos de control fiscal.

4. Quienes estando obligados a enviar a losórganos de control fiscal informes, libros y docu-mentos no lo hicieren oportunamente.




5. Quienes estando obligados a ello, no enví-en o exhiban dentro del plazo fijado, los informes,libros y documentos que los órganos de controlfiscal les requieran.

6. Quienes designen a los titulares de losórganos de control fiscal en los entes y organis-mos señalados en los numerales 1 al 11 del artí-culo 9 de esta Ley y al margen de la normativaque regula la materia.

De la normativa transcrita up supra se coligeentonces que la sanción de multa en este casoreviste el carácter de una sanción administrativade carácter principal que será impuesta por losórganos de control fiscal tomando en considera-ción la gravedad de la falta y tomando en consi-deración el daño o los perjuicios causados, enatención estricta al principio de proporcionali-dad. Por otra parte, la sanción de multa procedeigualmente una vez declarada la responsabilidadadministrativa de un funcionario por alguno delos órganos de control fiscal, éste impone la san-ción de multa simultáneamente con la decisióndeclaratoria de responsabilidad administrativatomando en consideración el daño causado alpatrimonio público, tal como se refería anterior-mente.

En este sentido los órganos de control fiscalse encuentran habilitados en primer términopara imponer las sanciones de multas de formadirecta a quienes incurran en los supuestos esta-blecidos en el artículo 94, previo cumplimientodel procedimiento establecido en el Capítulo IVde la LOCGRSNCF. Ahora bien, en segundo tér-mino los órganos de control fiscal, pueden impo-ner las sanciones de multas como una deriva-ción o consecuencia de la declaratoria deresponsabilidad administrativa y la comproba-ción de un daño al erario. Por lo cual se recono-ce en este sentido la posibilidad de aplicaciónde dos sanciones de carácter principal, tal comolo prevé el artículo 105 de la LOCGRSNCF en suprimera parte cuando establece “la declaratoriade responsabilidad administrativa, de conformi-dad con lo previsto en los artículos 91 y 92 deesta Ley, será sancionada con la multa previstaen el artículo 94, de acuerdo con la gravedad dela falta y el monto de los perjuicios que se hubie-ren causado”.

En este sentido, es importante hacer notar queno deben confundirse las sanciones administrati-vas accesorias con la pluralidad de sancionesprincipales, aun cuando una de ellas pueda pare-cer del texto de la ley como principal, que es loque ocurre precisamente con el artículo 105 de laLOCGRSNCF, que establece una relación causalentre la declaración de responsabilidad adminis-trativa y la sanción de multa, pero en el mismo dis-positivo inmediatamente le confiere una potestaddiscrecional, exclusiva y excluyente, al ContralorGeneral de la República, para que imponga alsancionado además una cualquiera de las siguien-tes sanciones: suspensión del ejercicio del cargosin goce de sueldo por un período no mayor deveinticuatro meses, destitución o inhabilitaciónpara el ejercicio de funciones públicas hasta porun máximo de quince años. Peña Solís (2005)

Sanción reparatoria: Las sanciones reparato-rias tienen por finalidad tratar de imponer reme-dio a las consecuencias de una acción no con-forme, como el resarcimiento del daño. En estesentido los órganos de control fiscal, se encuen-tran facultados en el artículo 85 de laLOCGRSNCF para dictar reparos cuando concu-rran los siguientes elementos:

Existencia o ejecución de una auditoría, fisca-lización, inspección, exámenes de cuentas oinvestigaciones, realizadas en ejercicio de lasfunciones de control.

Que durante el ejercicio de una de las funcio-nes mencionadas anteriormente, el órgano decontrol fiscal detecte indicios que se ha causadodaño al patrimonio de un ente u organismo de losseñalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9de la LOCGRSNCF.

Que el daño sea producto de actos, hechos uomisiones contrarios a una norma legal o sublegal, al plan de organización, las políticas, lanormativa interna, los manuales de sistemas yprocedimientos que comprenden el control inter-no, así como por una conducta omisiva o negli-gente en el manejo de los recursos.

En opinión de Peña Solís (2002), los reparosson actos administrativos mediante los cuales los




órganos de control fiscal declaran en sede admi-nistrativa, la responsabilidad civil de los aludidosfuncionarios por parte de los órganos competen-tes, en razón de que en sede administrativa debemantenerse la estructura lógica que funcionapara la administración de la responsabilidad civil,al igual que ocurre en la jurisdicción ordinaria, esdecir, que además de la comprobación del dañoque experimenta el patrimonio público, es nece-sario comprobar también la acción u omisión delfuncionario público contraria a una norma legal,así como el vínculo de causalidad entre la acciónu omisión y el daño.

Según Peña (2005), el establecimiento de laresponsabilidad civil en sede administrativa, noes una simple declaratoria, pues una vez que hasido formulado el acto de reparo, adquiere vali-dez el título ejecutorio para que sea resarcido eldaño causado al patrimonio público, sin perjuiciode los recursos administrativos y contenciososadministrativos que legalmente procedan contrauna decisión de dicha naturaleza, los cuales enla LOCGRSNCF carecen de efectos suspensi-vos.

Por otra parte, el artículo 104 de laLOCGRSNCF dispone que “la decisión mediantela cual se acuerde no formular el reparo o revo-carlo por no existir daño al patrimonio del ente,sea en sede administrativa o jurisdiccional, sepronunciará acerca de sí generaron los supues-tos de responsabilidad administrativa estableci-dos en el artículo 91 de la referida Ley, en cuyocaso el órgano de control fiscal que ventiló elprocedimiento deberá, sin más trámites, declararla responsabilidad administrativa, de conformi-dad con lo establecido en el Título III, Capítulo IIde la misma Ley”.

De acuerdo a lo expuesto, se colige que eldaño constituye el elemento esencial para la for-mulación del reparo, por lo cual, si durante el cur-so de la investigación no se demuestra dichodaño, entonces la ley ordena la no formulacióndel reparo, o su revocación, si fuere el caso, peroal mismo tiempo dispone que en esa decisión, elórgano de control fiscal se pronuncie sobre lacomisión de algunas de las irregularidades con-templadas en los artículos 91 y 92 de laLOCGRSNCF, de lo cual se infiere claramente

que el elemento daño o perjuicio no resulta deter-minante en la declaratoria de la responsabilidadadministrativa.

Sanciones disciplinarias: Proceden contra losfuncionarios públicos que transgreden los debe-res públicos hacia la administración, cuya acciónu omisión constituye un supuesto generador dela sanción administrativa prevista en la ley.

En este tipo de sanciones se circunscribentres figuras contempladas en el artículo 105 de laLOCGRSNCF tales como: la suspensión del car-go sin goce de sueldo por un período no mayorde veinticuatro (24) meses, destitución e inhabili-tación hasta por un máximo de quince (15) años,las cuales constituyen una potestad exclusiva yexcluyente del Contralor General de la Repúbli-ca. Esta sanción, en el caso de funcionarios queejerzan un cargo de representación popular,podrá aplicarse únicamente a partir del venci-miento del lapso para el cual fue elegido.

Cabe resaltar en esta oportunidad el conteni-do del artículo 105 de la LOCGRSNCF el cualestablece:

Artículo 105.- La declaratoria de responsabili-dad administrativa, de conformidad con lo pre-visto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, serásancionada con la multa prevista en el artículo94, de acuerdo con la gravedad de la falta y elmonto de los perjuicios que se hubieren causa-do. Corresponderá al Contralor General de laRepública de manera exclusiva y excluyente, sinque medie ningún otro procedimiento, acordaren atención a la entidad del ilícito cometido, lasuspensión del ejercicio del cargo sin goce desueldo por un período no mayor de veinticuatro(24) meses o la destitución del declarado res-ponsable, cuya ejecución quedará a cargo de lamáxima autoridad; e imponer, atendiendo la gra-vedad de la irregularidad cometida, su inhabilita-ción para el ejercicio de funciones públicas has-ta por un máximo de quince (15) años, en cuyocaso deberá remitir la información pertinente a ladependencia responsable de la administraciónde los recursos humanos del ente u organismoen el que ocurrieron los hechos para que realicelos trámites pertinentes.




Se colige de la normativa transcrita que lassanciones disciplinarias de suspensión del cargosin goce de sueldo, destitución e inhabilitación,revisten el carácter de sanciones administrativassubsidiarias o accesorias que pueden serimpuestas de forma exclusiva y excluyente por elContralor General de la República, de maneraque la Ley le confiere una potestad discrecionalque debe ser ejercida atendiendo a la gravedadde la falta y con plena observancia al principio deproporcionalidad.

Así lo ha manifestado la Sala Político Adminis-trativa del Tribunal Supremo de Justicia en la sen-tencia 00772 del 1 de julio de 2004 cuandoexpresó:

“(…) El Contralor tiene la facultad para, unavez declarada la responsabilidad administrativadel funcionario, y por ende, impuesta la multacorrespondiente, puede suspenderlo del ejerci-cio del cargo sin goce de sueldo, hasta por unmáximo de 24 meses o destituirlo. (…)

Así pues, la suspensión del ejercicio del car-go sin goce de sueldo puede ser entendidacomo una medida sancionatoria correctiva aligual que ocurre con la sanción de inhabilitacióny la sanción de destitución puede ser considera-da como una sanción de naturaleza expulsiva.

Medidas preventivas: adoptadas por losórganos de control fiscal sin lugar a dudas, guar-da una estrecha relación con el poder sanciona-dor de la administración. La facultad que deten-ta el Contralor General de la República paradictar medidas preventivas, se encuentra expre-samente establecida en el Capítulo V referido alas medidas preventivas, específicamente en elartículo 112 de la Ley, el cual expresa:

“El Contralor General de la República y con suprevia autorización los titulares de los demásórganos de control fiscal externo podrán adoptaren cualquier momento, mediante acto motivado,las medidas preventivas que resulten necesariascuando en el curso de una investigación sedetermine que existe riesgo manifiesto de dañoal patrimonio de alguno de los entes u organis-mos señalados en los numerales 1 al 11 del artí-

culo 9 de esta Ley, o que quede ilusoria la ejecu-ción de la decisión”.

En este mismo orden, el artículo 113 estable-ce: “Las medidas preventivas deberán estarexpresamente previstas y ajustarse a la propor-cionalidad y necesidades de los objetivos que sepretendan garantizar en cada supuesto concre-to, hasta tanto los órganos jurisdiccionales sepronuncien al respecto”.

De la normativa transcrita se observa que lacompetencia para decretar las medidas preventi-vas en el marco de la Ley de la Contraloría Gene-ral de la República y del Sistema Nacional deControl Fiscal, la detenta de forma directa el Con-tralor General de la República, y de forma indirec-ta los demás órganos de control fiscal externo,tales como las Contralorías Estadales, Municipa-les y Distritos Metropolitanos, ya que estos últi-mos necesitan de la autorización del primero paradictarlas. De igual forma, se evidencia que dichapotestad le está vedada a las unidades de audi-toria interna de los órganos y entes sometidos alControl Fiscal, por lo cual se encuentran imposi-bilitadas legalmente para decretar medidas pre-ventivas para evitar posibles daños al PatrimonioPúblico a menos que actúe por Delegación de laContraloría General de la República.

En este orden, la resolución emitida por elContralor General de la República que acuerdealguna medida preventiva, debe cumplir obvia-mente con los requisitos para la validez de losactos administrativos, los cuales se encuentranexpresamente establecidos en el artículo 18 dela L.O.P.A. Así mismo, el Legislador venezolanoen la LOCGRSNCF, exige que el acto que decre-te alguna medida preventiva, se encuentre moti-vado y que haya sido adoptado previa compro-bación de los requisitos básicos para laprocedencia de cualquier medida provisoria oasegurativa en el derecho venezolano, es decir,el Fumus Boni Iuris y el periculum in mora.

Sin duda alguna se concluye que las medidasque adopte el órgano de control fiscal, en ejerciciode su facultad discrecional revisten gran importanciaya que las mismas van dirigidas a prevenir los dañoscausados o que se pudieran causar al patrimonio




público del Estado y a garantizar la ejecutividad dela sanción administrativa. En tal sentido se puedeseñalar como elementos característicos de las medi-das preventivas, su instrumentalidad, provisoriedad,variabilidad y urgencia, ya que no constituyen un finen si misma, sino que auxilian al acto administrativodefinitivo, permitiendo actuar rápidamente paragarantizar la eficacia de la resolución final1.

Para finalizar, se presenta un resumen conte-nido en el cuadro número 1, en el cual se esta-blecen las sanciones establecidas en laLOCGRSNCF, la disposición normativa en la cualse encuentra consagrada, el órgano competentepara imponerla, el carácter que reviste la sancióny finalmente la norma que consagra el procedi-miento para imponerlas.




CUADRO 1. SANCIONES ESTABLECIDAS EN LA LOCGRSNCF

SANCIÓNDISPOSICIÓNNORMATIVA

ÓRGANO FACULTADO PARA

IMPONERLAALCANCE

TIPO DE SANCIÓN

PROCEDIMIENTO

ResponsabilidadAdministrativa

Art. 93. 1Todos los Órganos

de control fiscalPrincipal

Art. 95 y siguientes

Multa Art. 93.2 y Art 94Todos los Órganos

de control fiscalDe 100 a 1000

Unidad Tributaria.Principal


Reparo Art. 85Todos los Órganos

de control fiscalPrincipal


Suspensión delcargo sin goce

de sueldoArt. 105

Contraloría Generalde la República

Por un período nomayor a 24 meses.

Accesoria No establece

Inhabilitación Art. 105Contraloría General

de la RepúblicaHasta por un

máximo de 15 añosAccesoria No establece

Destitución Art. 105La impone la CGR yejecuta la máxima

autoridadAccesoria No establece

Medidas preventivas

Art.112

CGR y con autoriza-ción de ésta, las

Contralorías Estata-les y Municipales.

Carácter instrumental Art. 112

1 Consultar la obra de Cruz Andrés y Jaqueline Sierra denominado “Control Fiscal Estudio Preliminar y Jurisprudencias” ya queel mismo contiene las máximas de algunas decisiones relacionadas con todos los tópicos estudiados anteriormente

CONCLUSIONES

Como premisa fundamental, cabe señalarque la Constitución de la República Bolivarianade Venezuela establece expresamente, que losfuncionarios públicos en ejercicio de sus funcio-nes, responden civil, penal y administrativamen-te. En tal sentido, observamos que dentro delordenamiento jurídico venezolano, se recurre ala creación de órganos de control fiscal, inde-pendientes, con autonomía orgánica y funcio-nal, lo cual se corresponde con el actual proce-so de refundación de la República,imprimiéndole una particularidad novedosa deadscripción al Poder Ciudadano, tal como loprevé la Constitución de la República Bolivaria-na de Venezuela. Estos órganos de control fis-cal, se encuentran dentro de un sistema, cuyarectoría corresponde a la Contraloría General dela República, que conjuntamente con los demásórganos de control fiscal, se encuentra dirigidaa prevenir, detectar, investigar y sancionar loshechos que atenten con la ética pública y lamoral administrativa, velar por la buena gestióny legalidad en el uso del patrimonio público ypromover la educación como proceso creadorde la ciudadanía. En el marco de la función decontrol, estos órganos se encuentran faculta-dos, previa instauración del procedimiento res-pectivo, para declarar la responsabilidad admi-nistrativa de funcionarios o particulares,imponer sanciones de multas, sanciones disci-plinarias, efectuar reparos y decretar medidaspreventivas, actuando con total apego al princi-pio de legalidad y al debido proceso y con ple-na observancia de los principios que rigen laactividad administrativa y los principios propiosque rigen la actividad de control fiscal.

CITAS BIBLIOGRÁFICAS

• Asamblea Nacional. Caracas. 1999. Consti-tución de la República Bolivariana de Venezuela.

• Asamblea Nacional. Caracas. 2003. LeyOrgánica de la Administración Financiera delSector Público.

• Asamblea Nacional. Caracas. 2003. LeyContra la Corrupción

• Asamblea Nacional. Caracas. 1981. LeyOrgánica de Procedimientos Administrativos

• Asamblea Nacional. Caracas. 2001. LeyOrgánica de la Contraloría General de la Repúbli-ca LOCGRSNCF

• García de Enterría, Eduardo. Curso deDerecho Administrativo l. Editorial Civitas.Madrid. 1997.

• Orlando, Freddy. 2006. La potestad inquisi-tiva de los órganos de control fiscal y la determi-nación de la responsabilidad administrativa. Uni-versidad católica Andrés Bello. Caracas.

• Peña Solís, José. 2005. La potestad sancio-natoria de la administración pública venezolana.Colección de estudios Jurídicos Nº 10. TribunalSupremo de Justicia. Caracas.

• Peña Solís, José. 2002. El régimen de la for-mulación de reparos. Colección normativa Nº 3Tribunal Supremo de Justicia. Caracas.

• Peña Nélida. 2005. Revista de Derecho 18.La responsabilidad administrativa en el marcodel control fiscal. Caracas.





Artículo

El Control Fiscal del Futuro

GLORIA ROCIO LÓPEZ ORJUELA

Profesional Contraloría General de la República. Colombia.Redactora Jefa de la REI en Fiscalización.

E fectuar control fiscal a los recursos públicos requiere un constanteproceso de modernización y mejoramiento para asumir los retos y

desafíos que tal actividad genera, situación que es más exigente en lospaíses que presentan altos índices de corrupción en los que las Entidadesde Fiscalización Superior, EFS constituyen un elemento decisivo en lalucha contra este flagelo.

En las últimas décadas se ha realizado un proceso de modernizaciónde las EFS que involucra importantes aspectos desde el punto de vistalegal, institucional, de talento humano, técnico, entre otros, acorde con lastendencias de los gobiernos que ofrecen posibilidades para actualizar yagilizar la gestión del Estado mediante el uso de los medios electrónicos,prácticas que también contienen nuevos riesgos de corrupción. La ges-tión pública al igual que los gobiernos modernos están en proceso de con-solidación, la globalización continua y dinámica impulsa a las entidadesfiscalizadoras a reforzar su capacidad de seguimiento y entendimiento deestos procesos.

El tema propuesto permite hacer referencia a dos importantes aspectos:

1. FORTALECIMIENTO DEL CONTROL FISCAL

Todo modelo de control fiscal debe partir de la estructura del Estado,es decir que debe reflejar la situación organizacional del mismo, comoquiera que se dirige a evaluar la gestión y el correcto uso de los recursospúblicos de las administraciones. Los Estados aprueban los presupuestosde gastos e inversiones y adoptan planes de desarrollo para ejecutarlos,y desde esta óptica el control fiscal tiene una doble finalidad: financiera,para evitar el desvío o mal uso del erario y política al comprobar, la debi-da aplicación de las decisiones que en materia presupuestaria adoptenlas diferentes autoridades ejecutivas y legislativas.



ARTÍCULO. GLORIA ROCÍO LÓPEZ ORJUELA30 REI EN FISCALIZACIÓN

El control fiscal debe orientarse al mejora-miento de la calidad de la gestión pública y haciauna administración o gestión por resultados, queademás permita evaluar la eficiencia, la raciona-lidad del gasto, dentro del conjunto total e inte-gral del presupuesto y de los planes de desarro-llo que son los que le dan sentido a la correctautilización de los recursos. Este modelo de con-trol integral debe generar orientaciones eficacesa las unidades de control interno, que a su vezdeben ser independientes y autónomas, y mejo-rar procesos de planificación, gestión, identifica-ción de indicadores y la medición efectiva delcosto de las mismas operaciones.

Los resultados de la gestión se pueden medirdesde tres aspectos:

• El Impacto. Establecer los efectos de deter-minada política desde el diseño institucional, laimplementación, hasta los resultados esperadospara el logro de los objetivos y metas propuestas;así por ejemplo se invierte en salud y se mide nosolo el número de personas atendidas sino lacalidad del servicio y los beneficios que trae alentorno social.

• Los Planes de Desarrollo. Se elige a losgobernantes y demás gestores públicos quienespresentan e inscriben un programa de gobiernoque, una vez electos, desarrollan y formulan en elplan de desarrollo debidamente aprobado por elórgano competente, el cual obliga a los mismos ypor lo tanto sus resultados deben ser objeto deevaluación.

• La Eficiencia, Eficacia y Equidad del gas-to público. Medir la calidad de la gestión públi-ca y evaluarla en orden a cumplir con los finesesenciales del Estado y los principios de legali-dad, eficiencia, economía, eficacia, equidad,imparcialidad, moralidad, transparencia, publici-dad y valoración de costos ambientales, esteúltimo tan importante pero con poco desarrolloen la mayoría de países latinoamericanos, debi-do a que la mayor parte de los bienes y serviciosque proporciona el medio ambiente son intangi-bles y no comercializables, lo que dificulta asig-narles un valor monetario. Los indicadores paramedir el crecimiento económico tienen que con-

templar la destrucción y degradación del medioambiente.

Hay que tener claro que la evaluación deresultados puede hacerse siempre que existansistemas adecuados de indicadores de gestión,luego si la entidad no los tiene, como entes decontrol, las EFS deben procurar el compromisode los sujetos de control en la construcción yadopción de los mismos, con lo que se garantizauna evaluación objetiva de la gestión.

El control fiscal moderno desarrolla nuevosmétodos de auditoria para pasar de las auditoriasde legalidad y cumplimiento a las de desempeñoen las que se evalúa la efectividad de la gestiónpor su impacto; asimismo, de las relaciones defiscalización de inspección o vigilancia se harátránsito a las de acompañamiento para el buendesempeño del Estado, en condiciones de cola-boración y confianza, y se propenderá por unmarco legal sólido acorde con las nuevas formasde contratación, acceso de información y trabajocercano con la sociedad civil.

La práctica de auditorias con enfoque holísti-co, con una visión en conjunto de las entidadessujetas a control fiscal, que están en constanteinterrelación con el entorno, exige análisis y eva-luaciones más profundas e integrales que permi-tan además, de emitir opiniones sobre la razona-bilidad de los estados financieros, opinar sobre laorganización de las mismas. En estas formas deauditoria, en las que es definitivo el conocimientoque los auditores posean de las entidades y larealización de estudios cuidadosos de los siste-mas de control interno, se genera un importantevalor agregado a los informes, convirtiéndolos en

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ARTÍCULO. GLORIA ROCÍO LÓPEZ ORJUELA REI EN FISCALIZACIÓN 31

herramientas útiles para la toma de decisiones aldetectar debilidades de las que puede dependerel futuro de la entidad objeto de control fiscal.

Por lo anterior, el control fiscal tiende a adop-tar una estructura que le permita:

1. Luchar efectivamente contra la Corrupciónen una sociedad con altos índices delictivos en laque, en no pocos países, esta es la primera cau-sa del empobrecimiento por el hurto y despilfarrode los recursos públicos.

2. Responder a los retos que le impone lamodernización del Estado como el uso de nuevastecnologías de información y comunicación parael aprovechamiento de canales más efectivos. Enlas relaciones interinstitucionales producen granimpacto los adelantos en modernización tecnoló-gica para el adecuamiento a las tendencias delos gobiernos en línea

3. Enfrentar con éxito la globalización querequiere de la estandarización de procesos y pro-cedimientos en un ámbito de internacionalizaciónde la política y con ello de las relaciones econó-micas, financieras y comerciales de los Estadoscuyo redimensionamiento exige calidad, probi-dad, transparencia y resultados.

2. FORTALECIMIENTO DE LAS EFS

La estructura del Estado se transforma a granvelocidad, por esta razón, las EFS deben adap-tarse rápidamente a esos cambios para controlarcon éxito unos modelos de gobierno que se salende la lógica tradicional y que generalmente traenconsigo nuevos riesgos. Los retos de la globali-zación exigen a las EFS el intercambio de cono-cimientos y experiencias que permitan adoptarnuevas actuaciones de fortalecimiento y trasfor-mación de las capacidades para enfrentar lacomplejidad de los temas, así como la evaluacióndel entorno institucional como una condiciónpara estar acorde a las realidades cambiantes enlas que se desenvuelven.

La transparencia y probidad administrativason elementos esenciales que tienen que seranalizados en el ejercicio de la vigilancia fiscal,

por cuanto los riesgos de corrupción permane-cen relativamente altos, bajo modalidades versá-tiles puestas a tono con las nuevas responsabili-dades del Estado impuestas por la globalización.

Existen elementos importantes para el óptimodesempeño de las EFS que se relacionan con:

1. Nivel de autonomía, (que se mide por ellugar que ocupan en la estructura del Estado, sis-tema de nombramiento del Contralor General, ode los miembros del Tribunal de Cuentas, segúnsea el modelo adoptado, autonomía presupuestaly administrativa), funciones, deberes y atribucio-nes, dentro de las cuales se debe propender por:

• Ajustar los marcos legales actualmentevigentes con los que cuentan las EFS para lucharen forma efectiva contra una corrupción política,administrativa, intrasistémica, articulada con unacorrupción extrasistémica, es decir, que se debecontar con un soporte legal que vaya a la par delas modernas formas del Estado y de corrupción,porque estas últimas se convierten en verdade-ras asociaciones para delinquir que trasciendenlas fronteras y utilizan medios altamente sofistica-dos para el logro de sus cometidos.

• Desarrollar prácticas anticorrupción conbase en fuentes como los informes de gestión einformes de resultados, identificando la importan-cia de las prácticas pasadas, la materializaciónde los propósitos, las estrategias para identificarfortalezas y debilidades. Claros ejemplos estánen la suscripción de convenios de cooperaciónnacionales e internacionales, convenios interinsti-tucionales entre distintos órganos de control delmás alto nivel, en los que la retroalimentaciónotorga un importante y decisivo valor agregado alcontrol fiscal; estas prácticas también tienen queser objeto de evaluación tanto del cumplimientode los objetivos como de su impacto en el resul-tado general de las entidades de Fiscalización.

• Realizar intervenciones de control punitivo,puesto que la corrupción también esta ligada ala capacidad sancionatoria del Estado, y decontrol educativo como orientar a los gestoresen los programas de gobierno y propiciar lamejora de la administración; adoptar programas

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ARTÍCULO. GLORIA ROCÍO LÓPEZ ORJUELA32 REI EN FISCALIZACIÓN

de educación dirigidos a distintos sectores de lasociedad como estudiantes, ciudadanía, veedu-rías. Hay que realizar intensivas campañas desensibilización en todos los sectores de la socie-dad civil para desarrollar una cultura del cuida-do de la cosa pública, bajo el principio que estapertenece a todos los ciudadanos, eliminandoasí el supuesto de que lo público no pertenecea nadie.

2. Nivel de Cubrimiento, Tipos de control yEstructura Organizativa de la EFS que permitan:

• Fortalecer sus estrategias de control acor-des con el desarrollo de los sistemas de finanzasintergubernamentales que comprometan recur-sos de la Nación. Una mayor cobertura de lasentidades objeto de fiscalización, por ejemplo,garantizar mayor compromiso de mejora por larealización de acciones correctivas y preventivasy desde luego por la suscripción de Planes deMejoramiento.

• Adoptar mecanismos de selección de per-sonal, que ofrezcan estabilidad de los funciona-rios, a través del concurso, vinculación de perso-nal de carrera, creación de incentivoseconómicos, por ejemplo sistemas de compen-saciones por rendimiento o productividad y unaestructura de sueldos de alto nivel, permite rete-ner profesionales de mejor calidad y evita tentati-vas de sobornos.

La escogencia de funcionarios idóneos, capa-ces y altamente calificados, conocedores de laética pública, que comprendan el actual contex-to global dentro del cual está la nueva acción delEstado y el quehacer de sus funcionarios y la ins-titución, constituye una valiosa herramienta paraun mejor funcionamiento de las EFS.

• Fortalecer los mecanismos de participaciónciudadana para conocer de quienes están direc-tamente relacionados con los servicios del Esta-do y ejercen una fiscalización por resultados.

• Adquisición de modernas herramientasinformativas, el mejoramiento de las plataformastecnológicas, que permitan hacer auditorias entiempo real, situación que conlleva un proceso de

constante y permanente capacitación, del talentohumano, en sistemas de información. Prevermecanismos que permitan la agilidad en la pre-sentación de las cuentas y su conformidad conlos parámetros financieros y contables, que evi-ten acumulación de información y permitan elprocesamiento oportuno de las mismas.

• Permanente autocontrol y monitoreo al inte-rior de las EFS que permita identificar debilida-des y superar disfunciones organizacionalescomo la desarticulación de los niveles micro ymacro de control y entre el nivel central y el des-concentrado.

CONCLUSIÓN:

La vigilancia de la gestión fiscal debe incorpo-rar modernos enfoques en los que desarrollenmodelos de evaluación de políticas públicas nocentradas solamente en el manejo financiero, elcumplimiento de una norma, el desarrollo de for-malidades o procedimientos sino en los que seenfatice el análisis del impacto, de los resultados,de la satisfacción de usuarios frente a los servi-cios públicos, a la acción del Estado, la eficienciaen la relación medios y fines, el análisis costoefectividad. Es imperativo trascender al ámbitode la gerencia pública y del proceso de toma dedecisiones acertadas, de tal forma que sin prota-gonismos se evalúen las actuaciones públicas através de órganos de control y EFS propositivas ypreventivas que representen fielmente los intere-ses de la ciudadanía.

CITAS BIBLIOGRÁFICAS

• Convenio de Cooperación de la ContraloríaGeneral de la República de Colombia y el BancoInteramericano de Desarrollo -BID- con Apoyodel Convenio Andrés Bello - SECAB. 2006. con-trol Fiscal, modernización y lucha contra lacorrupción. Experiencias en Latinoamérica.Bogotá. Servigraphic Ltda.

• Auditoria General de la República. 2004.Memorias Foros Regionales. Hacia un control fis-calorientado a los resultados. Bogotá - Colombia.

• El Deber ser de la Auditoria. Montilla GalvisOmar de Jesús y Herrera Marchena Luis Guiller-mo. Portal de Internet..

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DESARROLLO DEL FORO

E n la segunda quincena del mes de noviembre, entre los días 17 a 25,se ha celebrado el “Primer Foro de Experto de la Red de Expertos

Iberoamericanos en Fiscalización”, con la temática de LA GESTIÓN ENLOS TRIBUNALES DE CUENTAS, y en el que he tenido la inmensa satisfac-ción y el preciado honor de colaborar como invitado.

El Foro se abrió con un documento inicial en el que se analizaba “LaSecretaría General como órgano de gestión del Tribunal de Cuentas deEspaña”, y con él se pretendían introducir los tres temas siguientes:

• La gestión de recursos humanos: el personal al servicio de los Tribu-nales de Cuentas.

• La gestión de bienes y servicios: la contratación administrativa.• La gestión de recursos económicos: el presupuesto de los Tribunales

de Cuentas, su autonomía presupuestaria, los procedimientos especialesde ejecución del presupuesto.

Las aportaciones al Foro, con un total de 22, se han centrado en dosmaterias:

• La gestión en los Tribunales de Cuentas (10), y• Las Secretarías Generales y los asuntos de personal (12).

El documento inicial antes aludido se refería a la ubicación de la Secre-taría General como órgano del Tribunal de Cuentas de España, a las fun-ciones encomendadas a la misma y a su estructura en Unidades Adminis-


Firmas invitadas

JOSÉ ANTONIO PAJARES

Secretario General del Tribunal de Cuentas de España

Primer Foro de Experto “La Gestión en los Tribunales

de Cuentas”

JOSÉ ANTONIO

PAJARES

trativas para acometer el cumplimiento de dichasfunciones.

INTERVENCIONES.

1. En la materia dedicada a la Gestión en losTribunales de Cuentas, las intervenciones hanprocedido de expertos del Tribunal de Cuentasde la Unión de Brasil, de la Auditoría General dela Provincia de Salta de la República Argentina,de la Entidad Fiscalizadora Superior de Colom-bia y de la Contraloría General de Ecuador.

El experto brasileño subraya el funcionamien-to de tres Secretarías, una para las fiscalizacio-nes y auditorías, otra encargada de la gestión depersonal, recursos materiales y financieros (loque, en esencia, lleva la Secretaría General delTribunal de Cuentas de España) y otra de apoyoa la Presidencia del Tribunal. Se observa que lasantedichas Secretarías no ciñen sus competen-cias a las tareas típicas de gestión recursoshumanos, bienes y servicios y recursos económi-cos o presupuesto sino que intervienen en elejercicio de la función fiscalizadora.

La experta de la República Argentina señalaque la estructura de los órganos que allí se dedi-can a la gestión es más reducida que la que tie-ne la Secretaría General del Tribunal de Cuentasde España y que en dichos órganos se produceuna confusión entre actividades netamente degestión y la fiscalización propiamente dicha, sibien las primeras parecen residenciarse en laSecretaría Legal, Técnica e Institucional y en laGerencia del Área de Planificación.

Los intervinientes por parte de la Entidad Fis-calizadora Superior de Colombia nos ofrecen ladefinición legal de la Contraloría General de laRepública como órgano de Control del Estado decarácter técnico y las funciones que le compe-ten, explicitando que las funciones que realiza laSecretaría General del Tribunal de Cuentas deEspaña se distribuyen, para Colombia, en variasUnidades con distintos niveles de responsabili-dad. Se citan la Secretaría Privada, de apoyoinmediato al Contralor General, el Comité Espe-cial de Enlace con el Congreso y la Oficina deComunicaciones y Publicaciones (en un primer

nivel), las Oficinas de Planeación, Capacitación,Producción de Tecnología y Cooperación Técni-ca Internacional y de Sistemas e Informática (enun segundo nivel), la Gerencia del Talento Huma-no y la de Gestión Administrativa y Financiera (enun tercer nivel) y las Gerencias Departamentales(en un nivel desconcentrado).

El experto de Ecuador, con apoyo en la nor-mativa aplicable, hace una descripción de laContraloría General (concepto legal, ámbito sub-jetivo y objetivo, moción y visión y estructuraorgánica). Dentro de los diferentes niveles admi-nistrativos de la Contraloría General de Estado,las tareas propias de la gestión parecen situarseen el nivel auxiliar o de apoyo, donde están laSecretaría General, la Dirección Financiera, laDirección Administrativa y de Servicios, la Direc-ción de Recursos Humanos y Desarrollo Adminis-trativo y la Subdirección de Tecnología de Infor-mación y Comunicaciones, y en el nivel lineal uoperativo, que incluye, entre otras, la Direcciónde Contratación Pública.

En el Tribunal de Cuentas de España, las fun-ciones de su Secretaría General se diferenciannetamente de las dos que le competen, porimperativo constitucional y legal: Fiscalizadora yJurisdiccional.

La Secretaría gestiona unos Recursos huma-nos superiores a los 800 efectivos, un Presupues-to cercano, en 2007, a los 55.000 miles de eurosy unas Contrataciones en bienes y serviciosque ascienden a más de 150 expedientes al año.También se encarga del asesoramiento jurídico,tramitación de recursos administrativos, procesa-miento de datos, archivo de documentos (el con-junto de legajos supera el millón y medio), regis-tro de entrada y salida, fondos bibliotecarios,relaciones con los medios de comunicación,seguridad de las sedes y del personal, y preven-ción de riesgos laborales y vigilancia de la saludde los trabajadores. Dispone de la Gerencia y de9 Unidades administrativas, todas ellas con ran-go de Subdirección General.

El Secretario General, titular de la Secretaría,es elegido por el Pleno del Tribunal y colaborapara que este órgano, así como el Presidente y la

FIRMAS INVITADAS34 REI EN FISCALIZACIÓN

Primer Foro de Experto “La Gestión en los Tribunales de Cuentas”José Antonio Pajares


Comisión de Gobierno (con atribuciones enmaterias de personal y régimen de trabajo) ejer-zan adecuadamente sus competencias.

2. La segunda materia objeto de tratamientoen el Foro ya lo he indicado es las SecretaríasGenerales y los asuntos de personal.

Las intervenciones de los expertos se hanreferido a los gastos que dedican las EntidadesFiscalizadoras Superiores a retribuir a su perso-nal, y a la selección de personal y provisión depuestos de trabajo. La primera aportación lo hasido del Coordinador Temático del Tribunal deCuentas de España y después se han sucedidolas del que suscribe las presentes conclusionesy las de los colegas de Brasil, Contraloría Gene-ral de la República de Colombia y AuditoríaGeneral de Provincia de Salta en Argentina.

Las preguntas del Coordinador Temático delTribunal de Cuentas español sobre el porcentajeque representan en el Presupuesto los gastos depersonal y sobre las funciones que desarrolla laSecretaría General en el reclutamiento o selec-ción de personal, me invitaron a informar losiguiente:

El Capítulo 1 del Presupuesto del Tribunal deCuentas de España (Gastos de Personal) repre-senta aproximadamente el 88% del total. En2007, 44.927,55 miles de euros. En materias deselección de personal y provisión de puestos detrabajo, la Secretaría General del Tribunal deCuentas de España tiene como funciones las detramitación de los expedientes y formulación deiniciativas o propuestas.

Con respecto a los procesos de selección depersonal (funcionario y laboral), la SecretaríaGeneral española aporta los datos para la apro-bación de la Oferta de Empleo Público, elaboralas convocatorias, bases y programas de laspruebas selectivas, interviene en la designaciónde los tribunales calificadores, hace un segui-miento de todo el proceso de selección, colaboracon los órganos competentes para decidir y pre-para para la firma del Presidente del Tribunal losnombramientos de los funcionarios de carrera ylos contratos de trabajo del personal laboral. Los

procesos selectivos se ajustan o bien al sistemade oposición o bien al de concurso-oposición.

En los procedimientos de provisión de pues-tos de trabajo (por libre designación o por con-curso de méritos), aporta los datos sobre vacan-tes, propone la convocatoria de los mismos,elabora las bases, baremos de méritos y demásrequerimientos, interviene en la designación delas comisiones de valoración de los concursos,propone en los puestos de trabajo adscritos a laSecretaría General los candidatos más idóneos,hace un seguimiento de todo el procedimiento,colabora con los órganos de decisión y preparapara la firma del Presidente del Tribunal los nom-bramientos de los empleados adjudicatarios delos puestos.

En general, los datos ofrecidos por los intervi-nientes permiten deducir que el gasto en perso-nal se sitúa en torno a un 90% del total del Presu-puesto. No en vano nos encontramos anteInstituciones Técnicas de control externo quereducen al mínimo imprescindible sus dotacio-nes en inversión y capital. Claramente lo ponende manifiesto los expertos de Brasil, Ecuador,Colombia y Argentina.

La Coordinadora Temática de la ContraloríaGeneral de la República de Colombia subrayaque la gestión de personal, principalmente, estáa cargo de la Gerencia del Talento Humano, aquien compete determinar las vacantes y dirigirel proceso de selección o reclutamiento, que enlos últimos diez años los funcionaros han accedi-

FIRMAS INVITADAS REI EN FISCALIZACIÓN 35Primer Foro de Experto

“La Gestión en los Tribunales de Cuentas”José Antonio Pajares


do allí por concurso de méritos, que esto se rea-liza a través de una entidad externa como la Uni-versidad Nacional o la Escuela Superior deAdministración Pública, y que la mayoría de losfuncionarios de la Contraloría son de carreraadministrativa y se someten a las Directivas delDepartamento Administrativo de la FunciónPública. También hay cargos de libre designa-ción nombramiento y cese designados por elContralor General.

En la Auditoría General de Salta (Argentina),el órgano competente para la selección de per-sonal es el Colegio de Auditores formado porcinco miembros, con título universitario en Abo-gacía, Ciencia Económicas u otros graduadoscon especialización en Administración Financie-ra o Control , sin intervención del Departamentode Recursos Humanos. El personal técnico es deorigen multidisciplinar, seleccionado por concur-so público cerrado y externo , sujeto a unacapacitación continúa y evaluación periódica desu actuación técnica, profesional e institucional, yel resto del personal se designa por métodosobjetivos de selección.

En el Tribunal de Cuentas de España los pro-cesos de selección de personal (ingreso en lafunción pública del propio Tribunal) y de provi-sión de puestos de trabajo se realizan íntegra-mente en el Tribunal: la Secretaría General tomala iniciativa y tramita los procedimientos (efec-tuando propuestas, si procede), la Comisión deGobierno resuelve y el Presidente lleva a cabolos nombramientos. El Tribunal de Cuentas deEspaña, en materias de personal, régimen inte-rior y desarrollo del trabajo tiene atribuida por leycompetencia exclusiva.

CONCLUSIONES

Las conclusiones más relevantes pueden sin-tetizarse así:

• Las Secretarías Generales u órganos equi-valentes de las Entidades Fiscalizadoras Supe-riores de Iberoamérica se acomodan a unaestructura, con diferentes niveles de indepen-dencia y responsabilidad, que les permite la ges-tión de recursos humanos (personal), bienes y

servicios (contrataciones) y recursos económi-cos (presupuesto).

• El componente del Presupuesto dedicado asatisfacer los gastos del personal (retribuciones,sociales y otros) asciende al 90% del total.

• Los sistemas de selección o reclutamientodel personal y provisión de puestos de trabajoresponden, en general, a procedimientos regla-dos, en los que varía, según los casos, el papelque desempeñan las Secretarías Generales uórganos equivalentes, y en los que, en ocasio-nes, intervienen órganos externos para la conclu-sión de los mismos.

FIRMAS INVITADAS36 REI EN FISCALIZACIÓN

Primer Foro de Experto “La Gestión en los Tribunales de Cuentas”José Antonio Pajares


PRESENTACIÓN

L a Contraloría General de la República de Colombia dentro de laimplementación del Sistema de Gestión de Calidad bajo la Norma

ISO 9001:2000 y del Programa de Estímulos, Incentivos y Reconocimientospara funcionarios de la entidad posee un espacio denominado IDEA INNO-VADORA desde el cual se invita a realizar propuestas para la mejora de losprocesos misionales y de apoyo de la Entidad.

A continuación, una propuesta presentada por William Helbert SuárezGutiérrez y Beatriz Helena Hernández Varón, funcionarios de la GerenciaDepartamental Tolima de la Contraloría General de la Republica, bajo el seu-dónimo “LOS OCOBOS”

IDENTIFICACIÓN DE LA IDEA INNOVADORA

1. Denominación: Matriz de Evaluación para Planes de Mejoramiento2. Fecha presentación: 17. 05. 20053. Dependencia: Grupo Delegado de Vigilancia Fiscal Gerencia Depar-

tamental del Tolima, ciudad de Ibagué (Colombia)4. Seudónimo: LOS OCOBOS

Propuesta presentada por William Helbert Suárez y Beatriz HelenaHernández Varón (Miembro de la REI)

Contraloría General de laRepública de Colombia:Idea Innovadora

Nuestras AdministracionesColombia



Contraloría General de la República de Colombia: Idea Innovadora

Colombia38 REI EN FISCALIZACIÓN


SUSTENTACIÓN DE LA IDEA INNOVADORA

1. Identificación de la Idea InnovadoraDotar a los auditores de una herramienta, ela-

borada en una hoja de cálculo (Excel) con su res-pectivo instructivo, que facilite y agilice duranteel proceso auditor, verificar el cumplimiento ygrado de avance del plan de mejoramiento de laentidad auditada.

En la matriz de evaluación de planes de mejo-ramiento se adaptaron las fórmulas estadísticasestablecidas en la Resolución Orgánica 5580 de2004, proferida por la Contraloría General de laRepública. Así mismo, la matriz indica en formaautomática si hay mérito para aplicar sanción y elnúmero de días de salario de la misma.

2. Relación de la Idea InnovadoraCon el Plan Estratégico (Formulado por el

Señor Contralor General de la República), con-cretamente con los siguientes objetivos:

Objetivo Estratégico 1.1. Mejorar la eficien-cia, eficacia, calidad y cobertura del proceso.

Objetivo Estratégico 1.2. Convertir los planesde mejoramiento en el instrumento central paraoptimizar la gestión de las entidades públicas.

Objetivo Estratégico 5.1. Ejecutar e imple-mentar el programa de modernización

Objetivo Estratégico 5.4. Fortalecer el Siste-ma de Gestión de Calidad

Con el Plan de Acción Gerencia Departamen-tal del Tolima a 2005:

En lo relacionado con el Numeral 1.2.2.37 Reali-zar seguimiento y evaluación a los planes de mejora-miento de acuerdo con la normatividad establecida.

3. Definición del Problema o Necesidad.

Con la expedición de la Resolución 5580 de2004, la Contraloría General de la Repúblicaadoptó una nueva metodología para la evalua-ción para determinar los niveles de cumplimientoy el grado de avance de los mismos, a través deformulas complejas y extensas.

En busca de facilitar a los auditores de todas lasprofesiones, la aplicación de estas formulas esta-dísticas, se desarrolló la matriz en un ambiente más“amigable” y de fácil comprensión.

4. ObjetivoIncluir esta herramienta en la Guía de Audito-

ría, buscando estandarizar el proceso para laevaluación de los planes de mejoramiento reali-zada por la Contraloría General de la Repúblicaen los sujetos de control.

5. Justificación La idea innovadora debe ser implementada

en la Entidad porque estandariza, facilita y agili-za el proceso de evaluación de los planes demejoramiento, determinando el cumplimiento,grado de avance y sanciones aplicables, acor-des con la normatividad vigente.

6. Tipo y alcance de la innovaciónDescripción de las principales características

de la innovación propuesta con relación a lossiguientes aspectos:

• Desarrollo de nuevas tecnologías adminis-trativas

Uso de una hoja de cálculo básica (Excel).

• Desarrollo de nuevas prácticas de gestiónOptimización del procedimiento reglado por

la Resolución Orgánica 5580 de 2004 para esta-blecer el cumplimiento y el grado de avance delos planes de mejoramiento.

• Desarrollo de personalPermite que los auditores de diferentes profe-

siones puedan determinar el cumplimiento y elgrado de avance de los planes de mejoramientodentro de los procesos de auditoría.

• Número de beneficiariosA los funcionarios del nivel profesional que

realizan auditoría tanto en el Nivel Central comoen las Gerencias Departamentales, a través deuna herramienta que estandariza y facilita la eva-luación ex - post de los planes de mejoramiento.

ColombiaNuestras Administraciones



7. Resultados esperadosLa idea que está proponiendo con cual de los

siguientes aspectos se relaciona y describa loscambios e impactos favorables que se esperanalcanzar en la Entidad.

• Generación de nuevos proyectos, procesosy/o procedimientos

No adiciona nuevos procedimientos; pero,mejora y perfecciona el procedimiento de eva-luación y seguimiento de los planes de mejora-miento de acuerdo con la normatividad vigente.

• Mejoramiento de la calidad de los proce-sos y/o procedimientos existentes

Facilita la aplicación de la metodología para laevaluación del cumplimiento y el grado de avan-ce de los planes de mejoramiento al interior delproceso auditor.

Facilita la comprensión del método de evalua-ción de los planes de mejoramiento, por parte delos puntos y sujetos de control.

• Optimización de los recursos físicos y finan-cieros

Uso eficiente del talento humano, porquereduce el tiempo de cálculo de las fórmulas esta-dísticas establecidas en la Resolución 5580 de2004, lo que genera un ahorro de tiempo dentrode los procesos de auditoría y de los recursosfísicos, aprovechando la disponibilidad de losequipos de cómputo.

• La idea innovadora se relaciona con el pro-grama de Modernización de la siguiente manera:

Administración de Procesos: Optimiza laAdministración del proceso de Evaluación de losPlanes de Mejoramiento, a través de un desarro-llo de la metodología establecida en la Resolu-ción 5580 de 2004.

Arquitectura Tecnológica: La matriz de eva-luación de planes de mejoramiento se desarro-lló en hoja de Excel lo que permite compartirinformación con otros sistemas de informa-ción.

Contraloría General de la República de Colombia: Idea Innovadora

Colombia40 REI EN FISCALIZACIÓN


9. Documentación o anexos que se adjuntaron ala propuesta:

• Instructivo Evaluación Ex - Post para deter-minar el cumplimiento de los Planes de Mejora-miento a la fecha de evaluación.

• Instructivo Evaluación Ex - Post para deter-minar el grado de avance de los Planes de Mejo-ramiento a la fecha de evaluación.

• Matriz de Evaluación Planes de Mejora-miento en Excel.

RESULTADOS Y CONCLUSIÓN

La anterior propuesta fue implementada infor-malmente en la Gerencia Departamental Tolima enla que arrojó buenos resultados facilitando princi-palmente el trabajo de los equipos de auditoria enla evaluación de los Planes de Mejoramiento.

Los funcionarios fueron nominados, y recibieronun reconocimiento honorífico en respuesta al pro-grama de incentivos, estímulos y reconocimientos.

Esta propuesta sirvió como insumo en laadopción de las actuales formas de evaluaciónde los Planes de Mejoramiento.

8. Recursos estimados para la formulación del proyecto definitivo.

TIPO DE RECURSOS DESCRIPCIÓN CANTIDAD

1. HUMANOSProfesionales

AdministrativosOtros

La matriz de evaluación y su res-pectivo instructivo fueron desarro-llados por profesionales del Gru-po Delegado de Vigilancia Fiscalde la Gerencia Departamental del

Tolima.

2

2. FÍSICOSTécnicos

Infraestructura

Computador.Software: office (excel)

11

3. FINANCIEROSTiempo de los auditores:

1 semana$500.000

Actividades en Fiscalización

L a Red de Expertos Iberoameri-canos (REI) en Fiscalización

nació el 1 de octubre de 2007 bajo elimpulso del Tribunal de Cuentas deEspaña y la Fundación CEDDET. En laactualidad cuenta con 173 miembros,la gran mayoría de ellos antiguos parti-cipantes de los cursos online “Fiscali-zación del sector público” y “Deteccióndel fraude y depuración de responsa-bilidades por las Entidades Fiscaliza-doras Superiores”.

En la distribución por países de susmiembros, que se adjunta a continua-ción, se puede observar que el mayornúmero de participantes provienen deCosta Rica, Perú, Brasil, Bolivia y Uru-guay estando los demás participantesmuy repartidos entre el resto de paíseslatinoamericanos. Esperamos poderaumentar a medio plazo el número departicipantes de los países que cuen-tan con menos representación en la

REI en Fiscalización, como Guatemala,República Dominicana o Panamá.

Las actividades de la REI en Fisca-lización se basan en el Plan de Activi-dades consensuado por el Equipocoordinador y los participantes de lared y publicado en la REI a fin de difun-dir su contenido y planificación entretodos sus miembros. En el Plan serecogen asimismo la misión y objetivosde la REI, junto con sus principios bási-cos de funcionamiento.

La misión de la REI en Fiscalizaciónes generar y compartir conocimientosmediante el trabajo en red y promoverel fortalecimiento de las institucionesparticipantes, a través del logro de lossiguientes objetivos generales:

• Mantener el contacto entre losprofesionales iberoamericanos delárea de la fiscalización.

• Crear un foro permanente para ladifusión de conocimientos, noticias,legislación y buenas prácticas en lasEntidades Fiscalizadoras Superiores(EFS).

• Constituir un punto de contactooperativo entre profesionales quedemanden colaboración de colegas deotros países para el desarrollo de sustareas.

• Contribuir a la mejora continua delos programas de formación continua.

Para garantizar el logro de los obje-tivos planteados, la REI en Fiscaliza-ción ha definido unos principios debase para su funcionamiento:

• Organización de las actividades através de un Equipo Coordinador, decarácter temático, constituido por unrepresentante por parte del Tribunal deCuentas de España en la persona deEnrique Álvarez Tolcheff, Subdirector

REIREI EN FISCALIZACIÓN 41


Fuente: Fundación CEDDET, marzo 2008

DISTRIBUCIÓN POR PAÍSES DE LA REI EN FISCALIZACIÓN

en FiscalizaciónActividades

Técnico del Departamento 2º, SecciónEnjuiciamiento, y con Beatriz HelenaHernández Varón de Ibagué (Colom-bia) en representación de los miem-bros de la REI en América Latina. LaREI cuenta además con el apoyo deuna coordinación logística y técnicapor parte de la Fundación CEDDET,con Alberto Ruiz como Coordinador delárea y Elena Pastor como Coordinado-ra Técnica de la REI, a fin de apoyartanto a los coordinadores temáticoscomo a los miembros de la REI en eluso de la plataforma virtual y en ladinamización y realización de activida-des.

• Consenso entre los miembros dela REI del tipo de actividades que sevan a realizar y de las normas básicaspara su puesta en práctica: foros dediscusión, cursos cortos de actualiza-ción, documentación, etc.

• Crecimiento progresivo en núme-ro de actividades, documentación deinterés y participantes de la REI en fun-ción de la demanda de sus miembros.

• Calidad de la documentaciónaportada y de las actividades plantea-das.

• Participación activa de un por-centaje significativo de sus miembros afin de conseguir un enriquecimientoprogresivo del fondo documental de laREI y un afianzamiento de las relacio-nes personales y profesionales.

Las principales actividades planifi-cadas para 2007 fueron consensuadaspor el Equipo coordinador con los par-ticipantes. Dichas actividades han sidolas siguientes:

• Realización de una serie de Forosde discusión en la REI con el objetivode incentivar el intercambio de expe-riencias y conocimientos entre losmiembros de la red en el área de la Fis-

calización, algunos de cuyos relatoriosse publican en este primer número dela Revista Digital.

• Celebración del primer Foro deExperto en noviembre sobre La Ges-tión en los Tribunales de Cuentas coor-dinado por José Antonio Pajares,Secretario General del Tribunal deCuentas de España. Las conclusionesresultantes del interesante debate sus-citado pueden encontrarse también eneste número en la sección Firmas Invi-tadas.

• Lanzamiento de una Revista digi-tal, de carácter semestral, que recogie-ra las principales aportaciones de losmiembros de la REI sobre la fiscaliza-ción iberoamericana con el fin de difun-dir el conocimiento, tanto de formainterna en la REI como fuera de la mis-ma, a todas las instituciones y entida-des interesadas. Esta primera ediciónde la Revista, coordinada por GloriaRocío López Orjuela como RedactoraJefe - a quien le agradecemos desdeaquí toda la labor realizada-, materiali-za este proyecto que esperamos poda-mos ir afianzado en el futuro con lascontribuciones de todos.

• Creación de una Biblioteca legis-lativa, en la que clasificar por países ytemas legislación relevante para lasEFS, con el fin de convertirse en unafuente de información actualizada y fia-ble para todos los miembros de la REI.Se invita a todos los miembros a querevisen y publiquen la legislaciónactualizada de su país o bien los enla-ces a las fuentes oficiales.

El Plan de Actividades para 2008 yase encuentra publicado en la REI, des-tacándose las siguientes actividades:

• Planificación del primer CursoCorto de Actualización exclusivo paralos miembros de la REI: ““Desafíos y

propuestas de mejora de la actuaciónde los Tribunales de Cuentas: ejemplosde buenas prácticas”, que será impar-tido por Pilar Jiménez Rius del Tribunalde Cuentas de España, del 5 al 11 demayo de 2008 y cuyo plazo de inscrip-ción se encuentra abierto en estosmomentos.

• Celebración de dos Foros deExpertos: “El control de la aplicacióndel principio de transparencia en lacontratación pública” coordinado enmarzo por Rodrigo Núñez, Jefe de laUnidad de Fiscalización de la Contrata-ción Pública y de la Asesoría Jurídicade la Cámara de Cuentas de la Comu-nidad de Madrid, cuyas conclusionesserán publicadas en el Nº 2 de la Revis-ta y “Metodología para la Autoevalua-ción de las Entidades FiscalizadorasSuperiores (Experiencia del Tribunal deCuentas Europeo)”, coordinado porMaría Luz Martín Sanz, SubdirectoraTécnica de la Presidencia de la Sec-ción de Fiscalización del Tribunal deCuentas de España, Agente Temporal yExperta Nacional en el Tribunal deCuentas Europeo, previsto del 8 al 15de septiembre de 2008.

• Publicación del número 2 de laRevista Digital en el 2º semestre de2008

Desde el Equipo coordinadorsubrayamos nuestro interés permanen-te en recibir por parte de los miembrosde la REI todas aquellas sugerenciassobre nuevas actividades a realizar,temas a debatir y propuestas de mejo-ra, a fin de consolidar cada vez máseste espacio colaborativo en el área dela Fiscalización iberoamericana.

CRISTINA BALARI URANGAResponsable del Programa “Redesde Expertos” FUNDACIÓN CEDDET

REI42 REI EN FISCALIZACIÓN



I. PROPUESTA

D urante el mes de octubre de2007, se realizó en la Red de

Expertos Iberoamericanos en Fiscali-zación, el Foro Temático sobre CON-TROL INTERNO, que estuvo a cargode Beatriz Helena Hernández Varón,Coordinadora Temática para AméricaLatina, y quien se desempeña comofuncionaria de la Contraloría Generalde la República de Colombia.

El Foro se aperturó tomando comobase la Guía para las Normas de Con-trol Interno del Sector Público expedidopor INTOSAI, y se definieron dos áreasde participación:

• Compartir el “estado del arte” delcontrol interno en cada uno de los paí-ses participantes.

• Mejora de la gestión pública apartir de la identificación de deficien-cias del sistema de control interno.

Adicionalmente, se incluyeron dostemas de discusión propuestos pormiembros de la REI en Fiscalización,que se refirieron a la naturaleza y elrigor formalista del control interno.

II. INTERVENCIONES

1.-En relación con el estado actualdel control interno en cada uno de lospaíses, intervinieron miembros de laREI del Área de Obras Pública y Trans-porte de Costa Rica, de la ContraloríaGeneral del Estado de Ecuador, de laContraloría General de la República deColombia, de la Auditoría General de la

Provincia de Salta y la ContaduríaGeneral de la Provincia de Catamarca,estas dos últimas de Argentina.

La experta de Costa Rica indicó quepese a la existencia de legislación o nor-mativa que lo regule, la ausencia de unadecuado sistema de control interno enlas entidades se ve afectado por la faltade voluntad de los funcionarios en el usode los fondos públicos, y de la adopciónde una cultura de rendición de cuentas,limitando que los recursos de la Hacien-da Pública sean utilizados de maneraeficiente y eficaz para el cumplimientode los objetivos institucionales. Luegonos compartió un paralelo entre las nor-mas prescritas por INTOSAI y las aplica-bles en Costa Rica, presentando corre-lación de cada uno de los componentes,lo que permite observar que en esepaís, en materia de control interno, seajusta a la reglamentación internacional.Y posteriormente, con base en una soli-citud de la Coordinadora Temática paraAmérica Latina, nos compartió la decla-ración interpretativa sobre la auditoríainterna, refiriéndose especialmente, alenfoque de la función de apoyo y aseso-ría a la Administración, que generenresultados de mejora.

Los expertos del Ecuador, nos con-taron que el control interno en su países responsabilidad de cada una de lasinstituciones del Estado y tiene comofinalidad primordial crear las condicio-nes para el ejercicio del control externoa cargo de la Contraloría General delEstado, y se encuentra normatizada enforma adecuada; no obstante, uno delos miembros participantes, considera

que existe un bajo cumplimiento porcarencia de sanciones efectivas, yespecialmente, cuando se han eviden-ciado en las evaluaciones de la EFS;mientras que otro funcionario de la EFSde Ecuador identifica como causa quelos funcionarios responsables del con-trol interno son de libre remoción por loque no dan importancia al tema.

La experta de la Contaduría Generalde la Provincia de Catamarca en Argen-tina, comenta que la normatividad de supaís, define que el modelo de control esintegral e integrado, por lo que abarcalos aspectos presupuestarios, económi-cos, financieros, patrimoniales, legales,de gestión y la evaluación de progra-mas, proyectos y operaciones, funda-mentados en criterios de economía, efi-cacia y eficiencia. No obstante, noscomenta que el control interno se veafectado por el enfoque legal que leotorga la Contaduría General a susauditorias, descuidando la evaluaciónde la gestión. Otras debilidades son laformulación del presupuesto que serealiza con base en términos sin consi-derar la definición de metas físicas; eldesarrollo de sistemas de medición queafectan la definición de indicadores; y latransparencia de los actos de gobierno.

Por su parte, la experta de la Audi-toria General de la Provincia de Saltaen Argentina, nos contó que en supaís, existe un Estado Federal, dondelas provincias son autónomas, por loque adoptan un modelo de control inte-grado por la Sindicatura General de laProvincia como ente de control internodel poder ejecutivo y la Auditoria Gene-

RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI



Foro temático sobre Control internoPor Beatriz Helena Hernández Varón


ral de la Provincia que actúa como entede control externo; y los restantesentes del Estado que no conforman elpoder ejecutivo, deben crear depen-dencias que cumplan funciones decontrol interno similares a las desarro-lladas por la Sindicatura. En cuanto alas evaluaciones del sistema de controlinterno, en la mayoría de ellas se pre-sentan resultados deficientes.

La perspectiva de los expertos de laContraloría General de la República deColombia, no es muy distante de loseñalado en otros países, nos indica unode los expertos que el control interno enel sector público Colombiano no haalcanzado un desarrollo adecuado y porlo tanto su aporte ha sido limitado para elmejoramiento de la administración publi-ca, pese a que cuenta con regulaciónsuficiente, existen inconvenientes en laaplicación y ejecución, principalmentepor limitaciones logísticas , presupuesta-les y por falta de interés de los adminis-tradores. Señalan que en Colombia, seespera mitigar esta situación con laimplementación del nuevo ModeloEstándar de Control Interno - MECI.

Adicionalmente, la experta de laEFS colombiana, agrega como cau-sas de la inefectividad del controlinterno, el desorden y la falta dearmonía de la legislación existente;así como la laxitud en la aplicabilidadde las normas, dado que el Gobiernoha sido permisivo y no ha exigido lasobligaciones definidas para los res-ponsables, restándole importancia altema. Espera que con la implementa-ción del MECI, se logre unificar crite-rios y políticas, y que un mayor núme-ro de entidades estatales,especialmente las del orden territorialque se encuentran rezagadas, adop-ten Sistemas de Gestión de Calidad

para asegurar el cumplimiento de losfines esenciales del Estado.

2.-El segundo tema de discusión,relacionado con la mejora de la gestiónpública a partir de la identificación dedeficiencias del sistema de controlinterno, contó con la participación deun experto de Ecuador, y dos expertosque pertenecen a la EFS de Colombia.

El miembro del Ecuador plantea unejemplo, en el cual se evidencia lacarencia de controles en un procesode custodia de valores y dinero en unaagencia de recaudación, los cualesfueron identificados por parte del entede control, lo que conllevó a que seaplicaran alternativas de solución quegeneraron mejores condiciones deseguridad de los recursos recaudadosy el logro de los propósitos organiza-cionales. Además, allega un modeloutilizado en su país para evaluar elcontrol interno.

Uno de los funcionarios de la Con-traloría General de la República deColombia, nos presenta dos ejemplos:el primero sobre la inexistencia demanuales de procedimientos, y elsegundo por la carencia de concilia-ción de cuentas bancarias. Señala quea través de la revisión del control inter-no y la observancia por parte de la EFSde éstas debilidades; la administraciónpública logró una mejora en su gestión,puesto que se contó con guías proce-dimentales que orientaron el quehacerde la organización, y se efectuaron lasconciliaciones bancarias, identificandopartidas que no habían sido abonadasal ente público y depurando sus regis-tros contables.

La otra participante de Colombia,hizo referencia a la Administración del

Riesgo, señalando la importancia de laidentificación, valoración, análisis ymanejo de los riesgos a los que seexpone la entidad pública, de modoque le permita evitar, mitigar, compartiro aceptar la ocurrencia de hechos queponen en riesgo el logro de sus funcio-nes misionales.

Los dos expertos de Colombia, des-tacan en sus intervenciones la impor-tancia del seguimiento a la evaluaciónde la EFS, a través de la suscripción deplanes de mejoramiento con las entida-des auditadas y su posterior evalua-ción para propender por la mejora dela gestión pública.

III. CONCLUSIONES

Los participantes concuerdan enindicar que en sus países existe regu-lación suficiente en materia de controlinterno; y se presenta consenso enseñalar que existen debilidades en laconceptualización o en su aplicación,algunas de éstas causales de la bajaefectividad son: el incipiente compro-miso de los funcionarios y de la culturade rendición de cuentas, la inobser-vancia de los principios éticos en lagestión pública, deficiencias en el régi-men disciplinario y sancionatorio,dirección de entidades en persona delibre remoción, baja aplicación de eva-luaciones integrales, entre otros.

De lo anterior, se infiere que un temafundamental en la administración públi-ca es la observancia de los valores éti-cos, que se convierte en el punto departida para la implementación de unsistema de control interno, tanto que laguía de normas de control interno deINTOSAI, basada en el modelo delCOSO, describe como primer elemen-to a la integridad personal y profesio-





nal, y valores éticos de la gerencia ydel personal.

Se pone de manifiesto una inefecti-vidad del control interno, al no estable-cerse acciones que conduzcan a sub-sanar en forma definitiva lasdeficiencias detectadas, como resulta-do de la aplicación del componente demonitoreo (seguimiento o evaluación).

Y se identifica la necesidad de que lasEFS apliquen evaluaciones integrales, queprofundicen en el control como mecanis-mo para identificar desviaciones de lasorganizaciones estatales, de modo que setomen los correctivos que conduzcan allogro de los objetivos institucionales.

A través de los ejemplos pro-puestos, se observa que los meca-

nismos de control no se constituyenen limitantes u obstáculos, sino quepor el contrario contribuyen a lamejora de la gestión pública, y en laobservancia de riesgos o situacio-nes no deseables que pueden alte-rar la ejecución y el logro de los finesesenciales del Estado, a través deldesempeño de las entidades guber-namentales.

I. PROPUESTA

Durante el mes de febrero de 2008,se realizó en la Red de Expertos Ibero-americanos en Fiscalización, el ForoTemático sobre AUDITORIA OPERATI-VA, que estuvo a cargo de BeatrizHelena Hernández Varón, Coordinado-ra Temática para América Latina.

El Foro se aperturó presentandotres cuestiones en discusión, apoya-das por documentos básicos que pre-sentaban generalidades de apoyo. Latemática fue:

• Aplicabilidad de la auditoria ope-rativa o de gestión en los países deIberoamérica.

• Beneficios de la auditoria operativa.• Instrumentos aplicables.

Solo la última propuesta contó conintervenciones.

II. INTERVENCIONES

Participaron de este foro dos miem-bros de la REI en Fiscalización, uno dela Superintendencia de Bancos yOtras Instituciones Financieras de

Nicaragua, y el segundo de la Contra-loría General de la República deColombia.

El experto de Nicaragua, señalaque para realizar una auditoria operati-va o de gestión, se debe iniciar por elconocimiento de la entidad en relacióncon la regulación normativa, el queha-cer de la institución pública, su misión,visión y objetivos estratégicos, y la pla-neación a corto, mediano y largo plazo,para entender la naturaleza del entepúblico y focalizar el desarrollo del pro-ceso de auditoría. Así mismo, se debenevaluar los presupuestos aprobadosen concordancia con los planes opera-tivos.

La Coordinadora Temática paraAmérica Latina, complementa loexpuesto por el miembro de Nicara-gua, afirmando que en la fase de pla-neación de una auditoria operativa ode gestión, es fundamental conocer laentidad auditada, por lo tanto, existeun análisis sistémico y un análisisestratégico fundamentales para elconocimiento del ente público y lasperspectivas de evaluación en el pro-ceso de auditoria.

La visión sistémica, comprende elanálisis de los factores internos (sub-sistemas de la organización que inte-ractúan entre sí para lograr la gestión),los factores del entorno próximo (acto-res externos que interactúan con lossubsistemas internos en forma directa)y los factores del entorno remoto (acto-res o circunstancias del entorno queinteractúan y afectan la gestión de laorganización); este análisis, nos permi-te identificar las necesidades, obstácu-los y restricciones que limitan su desa-rrollo, y las potencialidades con las quecuenta para lograrlo.

La visión estratégica, complementael conocimiento y sirve de base para elanálisis de la situación actual de laorganización, a través de los planesestrátégicos, tácticos y operativos,involucrando los elementos administra-tivos: Planear, Organizar, Dinamizar,Evaluar, Reajustar.

El experto de Colombia, presentaun instrumento utilizado en la evalua-ción de la gestión de las entidadespúblicas, que se compone de 11tablas que soportan la calificación dela gestión misional, contractual, presu-

RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES. Por Beat r i z He lena Hernández VarónREI



Foro temático sobre Auditoría OperativaPor Beatriz Helena Hernández Varón


puestal y financiera, administración deltalento humano, cumplimiento del plande mejoramiento y concepto sobre elsistema de control interno. Destaca elfuncionario, que uno de los elementosde relevancia es la valoración que rea-liza la EFS sobre la formulación, aplica-ción y/o resultados de los indicadoresde gestión elaborados por la entidadauditada o por el ente de control exter-no. Así mismo, concluye que en losprocesos de auditoria en que ha parti-cipado con la aplicación de esta nuevametodología, se observan deficienciasen la medición y evaluación de la ges-tión misional.

La Coordinadora Temática paraAmérica Latina, perteneciente a la EFSde Colombia, señala que el instrumen-to de evaluación de la gestión es ungran avance en la búsqueda de laobjetividad de los auditores para califi-car las entidades auditadas, no obs-tante, como todo proceso es suscepti-ble de mejora, por lo que seríaconveniente establecer qué aspectosdeben ser valorados por el auditor encada uno de los elementos que lo com-ponen, puesto que se presentan diver-sas interpretaciones sobre la relevan-cia de las observaciones, hallazgos oglosas, en número o impacto. En cuan-to a la aplicación de indicadores de efi-ciencia, eficacia y economía, señalaque es uno de los mecanismos más uti-lizados en la evaluación de gestión,pero aún existen debilidades en suaplicación.

En complemento, el funcionario deColombia, destaca que como en todaactividad humana aparece un sesgode subjetividad, este instrumento habrindado argumentos parametrizadospara calificar la gestión de un entepúblico, y considera relevante en la

evaluación que se incluya el cumpli-miento de las metas definidas por laentidad auditada, porque se valora conbase en los indicadores propuestospor ella misma.

III. CONCLUSIONES

Dentro de los instrumentos utiliza-dos por las EFS para el desarrollo deauditorias operativas o de gestión, sedestaca la importancia de conocer lanaturaleza de la entidad en el ámbitonormativo, técnico y operativo, demodo que se pueda orientar en formaacertada la ejecución del proceso yobtener mejores resultados.

Se presentó la generalidad delmétodo de valoración de la gestiónaplicado en Colombia por la EFS, des-tacando su integralidad al considerarlos componentes de gestión misional,contractual, presupuestal y financiera,administración del talento humano,cumplimiento del plan de mejoramientoy concepto sobre el sistema de controlinterno.

Y se concluyó que uno de los instru-mentos más utilizados para evaluar lagestión y los resultados de la adminis-tración pública son los indicadores, noobstante, se ha evidenciado falenciasen su formulación e implementación, loque limita su uso.




El Equipo coordinador de la REI enFISCALIZACIÓN está formado por profe-sionales pertenecientes a distintas insti-tuciones. Recuerde que puede contactarcon nosotros a través del buzón decorreo de la REI a fin de poder canalizarsus aportaciones, sugerencias y propues-tas de actividades.

EQUIPO COORDINADOR DELA REI EN FISCALIZACIÓN

GLORIA ROCÍOLÓPEZ ORJUELARedactora Jefe de la REI en Fiscalización.

ELENA PASTORCoordinadora Técnica de la REI en Fiscalización.

CRISTINA BALARIResponsable del Progra-ma “Red de Expertos”.Fundación CEDDET.

ALBERTO RUIZ GONZÁLEZCoordinador Área de Fiscalización. Fundación CEDDET.

ENRIQUE ÁLVAREZTOLCHEFFCoordinador Temáticopor España de la REIen Fiscalización.

BEATRIZ HELENAHERNÁNDEZ VARÓNCoordinadora Temática latinoamericana de laREI en Fiscalización.

XVIII ASAMBLEA GENERALDE LA OLACEFSDel 6 al 10 de Octubre de 2008Patrocinadores: OLACEFS y Con-traloría General de la República deColombia.Lugar: Bogotá, Colombia.Descripción: Asamblea anual delas Entidades Fiscalizadoras Supe-riores de Latinoamérica y El Caribe.Más información en: www.contraloriagen.gov.co

Primer Semestre de 2008

CURSO CORTO DE ACTUALIZACIÓN DE LA REI: “Desafíos y pro-puestas de mejora de la actua-ción de los Tribunales de Cuen-tas: ejemplos de buenasprácticas”

Fecha de impartición: Del 5 al 11de mayo de 2008.Patrocinadores: Tribunal de Cuentasde España y Fundación CEDDET.Profesora: Dña. Pilar Jiménez Riusdel Tribunal de Cuentas de España.Período de matrícula: Hasta el 21de abril de 2008.

Segundo Semestre de 2008

CURSO ONLINE: “La deteccióndel fraude y la depuración de res-ponsabilidades (2ª edición)”

Patrocinadores: Tribunal de Cuentasde España y Fundación CEDDET.Período de matrícula: Se anunciaráen la web www.ceddet.org

CURSO ONLINE: “Fiscalizacióndel Sector Público (7ª edición)”

Patrocinadores: Tribunal de Cuentasde España y Fundación CEDDET.Período de matrícula: Se anunciaráen la web www.ceddet.org

EVENTOS Y CONVOCATORIAS



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Número 11er Semestre de 2008

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